機關事業單位編外用工規范管理的實踐與探索
——以浙江省溫州市洞頭區為例

●王 丹

編外用工是指機關事業單位因工作需要，在核定的行政事業編制外使用的人員。隨著機關事業單位工作職能的增加和服務細化，編外用工隊伍出現了規模不斷膨脹、整體素質不高、使用任性隨意等突出問題。浙江省溫州市洞頭區2013年出臺《機關事業單位編外用工管理辦法（試行）》，對規范全區機關事業單位編外用工的組織管理、招聘聘用和薪酬管理等方面的規范發揮了積極作用。但隨著社會經濟的發展，以及各條線上級部門對編外輔助人員在崗數量、薪酬等方面的要求越來越高，原有的管理辦法已跟不上發展需要。2019年，洞頭區又出臺《溫州市洞頭區機關事業單位編外用工綜合改革實施方案》，同時出臺了招考、退出崗位、薪酬福利等4個配套政策，在編外用工招考方式、退出機制、薪酬福利等方面進行了改革創新與規范約束。

一、洞頭區編外用工的現狀及問題分析

截至2021年9月，洞頭區核定機關事業單位編外用工控制數1127名，其中管理專技崗位控制數1027名，駕駛員崗位控制數90名。實有編外人員948人，其中駕駛員86人，從人員分布來看，區級部門729人，各鎮（街道）115人，學校22人，醫療機構82人，從文化程度來看，碩士0人，本科231人，大專453人，高中及以下264人。從收入待遇來看，年人均4.56萬元（應發工資數），5~10萬元338人，5萬元以下610人。

編外用工管理中存在的主要問題有如下幾個方面：

（一）數量增長精簡難

機關事業單位編外用工數量逐年增長，難以精簡，主要是由于機構改革、旅游、醫療、治安、紀檢等領域的工作任務越來越多、精細化要求越來越高，上級部門要求基層配備條線專職工作人員的數量不斷增加。為完成工作任務及符合考核要求，在編內人員無法滿足的情況下，只能通過增加編外人員來滿足工作需要。2017年，洞頭區開展了機關事業單位編外用工集中清理整頓工作，將編外用工指標控制在1100名以內，但是截至目前，編外用工控制數仍超過1100名。相比洞頭區的經濟發展水平、居住人口和在編人員數，編外人員數量仍是處于一個較高的水平。

（二）薪酬較低流動大

編外人員收入水平大大低于編制內人員，基本處于略高于“最低工資”水平線，“同工不同酬”現象嚴重，影響編外人員的積極性。另外，即使都是編外人員，收入也存在差異，在部門、鄉鎮間，不同崗位的編外人員年均收入最高的與最低的相差近2倍，導致了隊伍不穩定，編外人員普遍工作持續時間短、辭職頻繁、流動性很大。

（三）招聘單一水平低

機關事業單位編外用工采取勞務派遣方式，勞務派遣公司派遣的編外人員，盡管原則上面向社會公開招聘，但主要僅采取面試的方式進行，未結合應聘者的學歷、職稱、工作經驗等因素和筆試，招聘方式比較單一，難以對編外人員進行有效篩選，影響招聘的質量和水平。

（四）缺乏考核退出機制

盡管編外用工管理暫行辦法中約定了相應考核機制，但在實際執行過程中，由于勞務派遣公司工作力量有限、編外人員數量巨大、編外人員本身薪酬低等因素，使得考核獎懲不健全、考核缺乏績效獎金支撐、考核退出難以實施，編外人員工作積極性難以有效調動，易產生混日子、混工資現象，嚴重影響工作氛圍和工作效率。

二、編外用工綜合改革規范實踐

2019年溫州市洞頭區實施機關事業單位編外用工綜合改革以來，成效較明顯，達到“兩降兩提”目標，即招考成本降下來，用人廉政風險降下來，人員待遇提起來，人員素質提起來，同時進一步規范了編外用工招考、管理、待遇等方面工作。

（一）優化編外用工招考方式

制定實施《溫州市洞頭區機關事業單位編外用工招考操作細則（試行）》，增加要素測評環節,提高進口門檻,減少頻繁補員的招考成本,并有效防范用人廉政風險。減少了招考頻次，縮小了現場考試招考規模，2019年實施以來，僅招考一項，招考次數、人均招考費用全年下降50%、61%。通過招考方案的改進，較大幅度優化編外用工人員素質結構，2019年實施以來，大專以上崗位招聘錄用的全日制本科（或中級職稱）占比從38.9%提高到56.4%，提高了17.5個百分點。全日制本科占比從2019年10月的8%上升到目前的13.5%。

（二）構建編外用工退出機制

制定《溫州市洞頭區機關事業單位編外用工退出崗位實施細則》，突出留優汰劣，明確考核“差等”標準與處理方式，暢通出口，減少混日子人員。目前已以勸退、辭退、降薪等方式處理4人，發揮了留優汰劣的震懾和導向作用。

（三）規范編外用工薪酬福利體系

制定《關于規范全區機關事業單位編外用工福利待遇的通知》《進一步規范全區機關事業單位編外用工工資待遇實施方案》，加大編外用工考核激勵，賦予用工單位一定的激勵權限。構建了統一的編外用工薪酬福利體系，解決了改革前各用工單位薪酬結構多樣、跨單位同類型崗位工資待遇不一的問題。

（四）明確部門管理職責

明晰部門管理職能，避免管理缺位與政出多門。區委編辦負責規范編外用工崗位，嚴控編外用工指標，確保編外用工指標成為“硬約束”。區人力社保局負責編外用工招考辦法制訂、組織實施和指導監督，并會同區財政局牽頭完善薪酬福利體系。區財政局負責編外用工經費保障。用工單位負責編外用工日常管理、安全生產管理，落實編外用工管理全面從嚴治黨主體責任。勞務派遣機構負責勞務派遣管理，并指導用工單位健全完善管理制度。

三、進一步規范編外用工管理的探索

（一）進一步提升編外人員素質

雖然通過改變招考的方式，一定程度上提高了新入職人員的素質，但是這部分群體也存在流動性較大的問題。探索建立“政務助理”招聘機制，將其作為洞頭籍大學生“家燕歸巢”的重要渠道、中高層次人才“政府雇員”的重要補充，適時以相對優厚的待遇、榮譽性的崗位名稱招聘“政務助理”，吸引洞頭生源（戶籍）的全日制本科及以上層次人才人員回鄉就業，加快優化編外隊伍學歷與素質結構，使這部分群體成為未來政府部門的中堅力量。

（二）創新實施“減員增薪提質”

2017年以來，洞頭區實施編外用工清理整頓工作，實有人員從1077名下降到2021年9月的948名，精簡12%。以此作為一個導向，嘗試推行編外用工“減員增薪”制度，精簡的編外用工經費的50%可用于機關事業單位編外人員獎勵，進一步推進隊伍走向精簡精干。這既符合現階段政府部門過“緊日子”的要求，也能在一定程度上激勵優秀的編外員工。

（三）進一步發揮編外用工隊伍作用

編外用工隊伍是一個相對較大的群體，其中不乏優秀人才。雖然洞頭區實施年度考核評優、績效考核等方式給予了一定激勵，但總體而言，編外人員回報與付出比率較低、成長空間小，難以有效激勵編外用工群體發揮作用。如何更好地激勵這個面廣量大的群體，還需積極創新，探索更為豐富的激勵手段和方式。