金融監管視域下的行政處罰查審分離研究

吳 璇

（中國人民銀行天津分行，天津市 300040）

一、引言

金融是現代經濟的血脈，隨著我國經濟體量的快速增長和對金融違法行為的打擊力度不斷加強，金融監管部門對違法市場主體的行政處罰受到國內外高度關注。我國金融監管受國內外經濟形勢波動影響，規則體系較為龐雜且變化較快，管理難度大，行業自律尚處于起步階段①如“外匯市場自律機制于2016年6月24日成立”，http://www.chinamoney.com.cn/chinese/whfxrmbwg/，主要依靠“一行兩會一局”②②即中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和國家外匯管理局。等中央金融監管部門主導，其中對違法市場主體實施行政處罰是確保監管有效性的重要措施，對金融監管部門行政處罰自由裁量權的有效規制是確保其行政處罰依法合規和公信力的重大命題，對實現金融監管目標、構建我國良好營商環境具有重要意義。在我國現行行政管理模式及行政機關架構下，金融監管部門自身主動將行政處罰過程中的檢查業務與行政處罰決定的審理業務分離，是實現對行政處罰自由裁量權規制的理想路徑。

二、金融監管行政處罰查審分離的必要性

（一）金融監管部門的管理體制和業務特點導致其行政處罰外部監督較難

目前，“一行兩會一局”均實行從中央到地方的垂直管理，與絕大多數政府部門的管理體系有顯著不同，相較于地方政府機關更為封閉。同時與其他專業性較強的政府部門類似，為應對高頻的金融市場波動和層出不窮的金融業務創新，金融監管部門被賦予較大的自由裁量權，對于市場監管容忍度有較大的話語權。金融監管部門不斷制定、修訂大量規范性文件應對國內外金融市場的變化，對各類金融業務合規性的自由裁量權較集中。通過司法、外部審計等依據金融監管部門自己制定的規則體系對其開展監督，及時性和有效性存在難度。通過人大、其他輿論等傳統外部渠道進行監督由于金融業務專業性太強效果不一定理想。

（二）金融市場參與者良莠不齊

隨著各類金融市場參與主體的豐富，部分新興金融市場參與者合規意識較傳統銀行機構偏弱，如個別第三方支付機構為境外非法黃金、炒匯類互聯網交易平臺提供支付服務賺取高額非法收入。如果金融監管檢查業務部門在行政處罰方面存在某種程度的“一手清”，不排除個別違規金融市場主體會千方百計“營銷”相關監管人員，客觀上使這部分工作人員面臨較大的廉政風險。

（三）對行政處罰權制衡的現實選擇

在我國現有行政管理模式下，通過充分發揮內部監督來加強對行政自由裁量權的制衡能更好地平衡行政管理的效率與公平。行政處罰作為行政管理的強制措施，一方面行政處罰工作本身需要占用較大的行政資源，另一方面行政處罰對行政相對人具有強制性，直接限制、剝奪、減損行政相對人利益。行政機關內部對行政處罰權進行適當的分權制衡，能夠較為經濟的節約行政資源，及時制止對行政相對人權益的不當侵害。同時，我國金融監管雖然實行垂直管理，可以較好地規避地方對監管權的制約和影響，但是畢竟按照行政區劃進行屬地監管，監管對象和監管者相對固定，“人情”影響不同程度的存在，對行政處罰權適當的分割，也是保護監管者自身、嚴格依法履職的現實選擇。

三、主要金融監管部門的查審分離實踐

（一）證監會查審分離

證監會在金融監管部門中較早開展查審分離工作，體制機制建設較為完備，在實務界和理論界都獲得極高評價。2011 年，證監會“查審分離”行政執法體制改革成果獲首屆“中國法治政府獎”。2002年以前，證監會對證券違法案件的處理均由證券稽查部門負責，集立案、檢查和處罰于一體。2002年至2006年，證監會在法律部設立了非常任的行政處罰委員會負責案件審理，實現了案件檢查與審理的初步分離。2006年至2010年，經國務院批準，證監會正式常設了專職的行政處罰委員會，整合稽查局和設立稽查總隊，查審分離機制正式設立，我國首次實現了行政處罰案件行政機關內部審理的專職化。案件的立案、檢查和執行由稽查局負責（其中稽查總隊負責重大、緊急、跨區域案件，以及上級批辦的其他案件），案件的審理由行政處罰委員會負責（包括主持聽證，擬訂行政處罰意見）。2010年以來，證監會通過引入資深法官擔任行政處罰委員會掛職委員、抓好派出機構行政處罰審理隊伍建設等多種方式，推動查審分離工作不斷深化。2021年，根據新證券法及修訂后的行政處罰法，證監會發布了修訂后的《行政處罰委員會組織規則》，進一步明確行政處罰委員會的職責，闡釋了案件審理意見與行政處罰決定的關系。

（二）銀保監會查審分離

中國銀監會在2015年建立行政處罰查審分離工作機制，檢查工作由監督檢查部門負責，審理及文書制作等工作由法律部門負責。《中國銀監會行政處罰辦法》（中國銀監會令2015年第8號）中規定，行政處罰案件的立案由監督檢查部門報行政處罰委員會主任委員批準，調查檢查由監督檢查部門負責，行政處罰委員會辦公室根據監督檢查部門提交的材料和處罰建議進行審理并制作審理報告，行政處罰委員會以審理報告為基礎對案件進行審議、以記名投票方式作出處罰決定，行政處罰委員會辦公室根據行政處罰委員會的審議決定制作行政處罰意見告知書、經行政處罰委員會主任委員批準后送達當事人。中國保監會在2017年《中國保險監督管理委員會關于修改＜中國保險監督管理委員會行政處罰程序規定＞的決定》中明確了行政處罰實行立案、調查與審理、決定相分離的制度。2020年6月23日，銀保監會發布《中國銀保監會行政處罰辦法》（中國銀保監會令2020年第8號），建立了銀保監會的查審分離工作機制，立案、檢查、審理、決定和執行環節總體延續了原銀監會的做法，審理環節視情況（主要以擬處罰金額為標準）由立案調查部門按程序決定是否移交行政處罰委員會辦公室進行審理，對于不移交的案件由立案調查部門根據查審分離的原則，指派調查人員以外的工作人員進行審理。

（三）人民銀行查審分離

中國人民銀行現行行政處罰管理規定由于制定時間較早《中國人民銀行行政處罰程序規定》（中國人民銀行令2001年第3號），本文主要以2020年9月29日發布的《中國人民銀行行政處罰程序規定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）為參照。人民銀行在前期對部分分支機構開展行政處罰查審分離試點的基礎上，在《征求意見稿》中對查審分離相關內容進行了詳細規定。執法職能部門根據不同情況，向行政處罰委員會辦公室申請立案，行政處罰委員會辦公室負責立案審查；執法職能部門負責案件檢查；行政處罰委員會辦公室負責根據相關證據材料，按照相關法律、行政法規、中國人民銀行規章的規定，對案件進行審理，提出案件審理意見、進行法制審核；行政處罰委員會審議通過，擬作出行政處罰決定的，行政處罰委員會辦公室制作行政處罰意見告知書，經行政處罰委員會主任同意后，送達當事人。

（四）外匯局查審分離

當前，外匯局還未全面實施查審分離，部分外匯局開展了查審分離試點。2020年9月，國家外匯管理局印發了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（國家外匯管理局公告2020年第1號），根據相關規定及實踐中的做法，外匯局立案由主管檢查的部分負責人審批；調查檢查由檢查部門負責；除簡易程序外，外匯局作出處理決定應當經集體審議；在重大執法決定作出前，應當由承擔法律事務職責的部門或崗位人員進行法制審核，處罰決定做出后的后續工作一般由檢查部門負責。

四、金融監管部門查審分離制度設想

（一）宗旨和目標

金融監管部門行政處罰查審分離制度建設要站在防范和化解金融風險、推動金融業高質量發展的高度，正確理解推進查審分離制度建設的出發點和落腳點。金融監管部門行政處罰查審分離主要是為實現監管目標、凈化金融市場環境、打造依法合規的金融生態服務的。對案件檢查業務和審理業務的分割，不是簡單的對部分監管自由裁量權的“分立”與“對抗”，而是金融監管部門落實習近平法治思想、推進全面依法治國的具體實踐，是我國行政機關發揮行政自制制度優勢的生動體現。金融監管部門行政處罰查審分離制度設計要科學處理檢查與審理的制衡與配合關系，減少不必要的內部執法對抗，力爭以盡可能小的執法成本，充分形成合力實現行政處罰目的。

（二）破解機構人員設置難題

要實現行政處罰查審分離首先要解決檢查業務與審理業務（法律事務業務）分離的問題。金融監管部門在中央層面機構設置完整，有獨立的檢查部門和政策法規部門；在省以下機構中檢查業務部門相對健全，但是法律事務業務部門逐漸出現部門獨立性不足的問題，比如外匯局的履職部門在省以下機構是當地人民銀行分支機構的外匯業務處室（科室）承擔，相關處室（科室）均由同一名領導分管，沒有專門的法律事務部門，法律崗位人員也不足，僅僅依靠基層外匯部門實現查審分離存在困難；人民銀行和銀保監部門在地市以下單位也不同程度上存在法律事務部門和人員不足的問題。建議暫時不能實現法律事務業務與檢查業務在部門層面分離的外匯管理機關積極與當地人民銀行溝通，由所屬人民銀行分支機構法律事務部門承擔外匯行政處罰案件審理工作，以充分發揮行政自制的效用；基層人民銀行和銀保監單位進一步加大對法律事務部門和人員的投入，盡快熟悉行政處罰相關業務；在條件具備條件的基礎上，逐步在各金融監管部門推行證監會查審分離的做法，實現行政處罰委員會的專業化和職業化。

（三）全流程運用查審分離

查審分離不能僅僅停留在最后的處罰決定環節，應通過對行政處罰各環節的執法監督，全流程對自由裁量權進行規制，充分實現查審分離的制度價值。一是立案階段，基層金融監管部門監管資源較為緊張，行政處罰立案直接影響監管資源的投入，建議加強對立案權的管理，參考人民銀行《征求意見稿》相關規定，由檢查部門提出建議報行政處罰委員會辦公室審理后由機關負責人審批。二是檢查階段，金融監管檢查業務應由檢查部門獨立開展，案件審理部門不應直接參與檢查業務，但是可以及時提供法律事務相關內容的咨詢支持，既有利于后續查審分離的開展也能形成合力提升依法行政水平。三是案件的審理階段，考慮到基層金融監管實際，建議綜合參考證監會做法，行政處罰委員會辦公室按照規定程序履行對檢查部門提交的證據材料、處罰建議和調查報告的合法性審核。待積累豐富外匯案件審理經驗后，逐漸過渡到由行政處罰委員會辦公室對檢查部門提交的證據材料等內容進行審理并獨立給出處罰建議。四是行政處罰的決定與執行，建議對重大、復雜案件繼續采取行政處罰委員會投票集體審議的方式作出行政處罰決定，同時加強對行政處罰執行的審查監督，對于暫緩執行、行政和解等措施須事先進行法律審查后報機關負責人審批。