預算單位內控制度執行存在問題及對策建議
——基于駐蘇中央預算單位的調查研究

●宋 潔 胡克波 顧奮英

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，為新時代推進財會監督工作提供了根本遵循。因此，為貫徹落實全面依法治國和全面從嚴治黨戰略，建立權力監督制約機制，進一步推進行政事業單位內部控制規范化建設，本文以進一步細化落實會計監管先行先試方案為指導，按照“統一管理、分級實施”的原則，通過問卷調查、實地調研、座談研討等方式對2020年駐蘇中央預算單位的內部控制建設進行了深度剖析。

本文內控制度建設情況的分析對象為駐蘇中央預算單位，共計76家牽頭單位。總體而言駐蘇中央預算單位內部控制建設基本符合全面性、重要性、客觀性和規范性原則；各單位對內部控制建設工作高度重視，制定落實相關制度文件；內控制度體系基本建立，綜合評價總體偏好，優良率達87%；內部控制評價基本到位。但是，部分共性問題也十分突出，如，在內部控制機構運行方面，未有效應用內部控制考核評價結果；在內部控制制度執行方面，部分指標完成率不高，如本年支出預算完成率、采購預算完成率以及項目投資計劃質量不高；在信息化建設方面，信息系統互聯互通仍存在短板和不足。

一、駐蘇中央預算單位加強內控建設的主要做法

駐蘇中央預算單位能夠高度重視和加強內控工作，取得一定的成效，主要體現在以下四個方面：

（一）加強制度建設，提高內部控制管理水平

一是根據國家出臺的相關政策文件，積極組織學習并結合單位實際制訂、細化內部控制管理制度，強化制度約束，突出制度創新，構建完善內部控制制度體系。如結合國家現行政策和本單位工作實際，修訂印發多項制度。二是嚴格按照內控要求，優化業務流程，加強關鍵領域、關鍵崗位、關鍵環節的控制。如明確各部門內控專職負責人，積極主導負責繪制部門流程圖和編寫流程說明，識別關鍵業務，找出各項業務流程中的風險點并提出相應改進方案。三是部分組織架構復雜、層級多的單位，建立下沉式內控制度，防止內控制度建設和執行僅停留在機關財務層面。如某部屬高校針對學校體量大、層級多，擁有龐大后勤服務集團、資產經營公司等附屬機構的復雜情況，進一步延伸內控觸角，2020年以后勤服務集團為試點單位，理順權責關系，加強二級單位內部管理并取得較好成效。

（二）營造良好氛圍，推動內部控制文化建設

大多數中央預算單位在制度體系建設、業務流程梳理、經濟活動過程中，能夠牢固樹立風險責任意識，扎根“規范履職、內控優先”的管理理念，定期開展內控專題培訓，促進內控觀念深入人心。如，某高校由評價部門牽頭，通過專兼結合的自我評價、自我培訓，將內部控制的思想理念、工作經驗落實到崗位職責、工作流程與各環節之中，促進內控制度建設落地生根；駐蘇某中央預算單位構建聯絡員制度，積極引導各業務部門開展深入溝通與交流，極大地提高了各部門的主動參與意識，高效協同各業務領域內部控制工作。

（三）突出科技創新，引領內部控制信息化發展

信息系統建設對提升內控制度建設的科學性、及時性和有效性方面提供了堅實的技術支撐。部分駐蘇中央預算單位嘗試通過信息的同步集成，改變單位各項經濟活動分塊管理、信息分割的局面，確保財務數據和其他管理信息的及時、可靠、完整。如，駐蘇某中央預算單位以預算、財務收支與合同業務為突破口和抓手，建設“財務云平臺”，建立基于區塊鏈思維的事前、事中、事后全流程電子化管理和資金不落地支付系統，極大地提高了支付結算效率和安全；又例如某駐蘇研究院以信息化為抓手，及時將新的政策要求和規定標準等嵌入到系統中，做好事前控制，推動財務業務協同化、審批流程信息化、內部控制智能化、經濟合同系統化和預約報銷科學化信息化，通過將預算管理、政府采購、國有資產業務管理、合同業務管理等六大模塊互聯互通并集成至OA系統，真正實現內控與業務融合，準確、全面、及時地反映財務信息和預算執行信息，為決策提供依據。

（四）引入專業力量，科學化規范化提升內控整體水平

部分中央預算單位在內控制度建設以及評估過程中，合理引進外部力量，提供專業化服務，從專業的角度幫助預算單位分析排查內控風險點，設計科學有效的內控流程。如，某部屬高校引入全球頂尖的管理咨詢機構普華永道，配合學校內控工作小組進行內控風險點的全面梳理排查，因地制宜設計內控活動流程，并開展制度執行有效性測試。通過管理咨詢公司，對學校內控建設情況進行全面系統的評價，評估內控缺陷與潛在風險，涵蓋學校經濟領域重大、重要和一般風險，并據此提出整改建議，明確整改責任部門，內控制度的科學化規范化水平得到進一步提升。

二、中央預算單位內控工作現狀和存在問題分析

根據對中央預算內控報告中的各類評估指標、評價建議匯總、分析和調研，發現部分單位目前內控工作存在以下幾個方面的問題。

（一）內控意識薄弱，內控制度建設有待進一步做實做細

一是有些單位制度建設缺乏系統性，尤其是缺乏后續評估、優化機制，一旦出臺制度后就出現“一勞永逸”“束之高閣”的現象。如，某駐蘇研究所在政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理、合同業務管理等重要崗位均未按制度要求完成周期內輪崗。此外，在預算業務管理的內控制度執行方面未全面實施預算績效管理，預算績效全過程管理機制還不夠健全。二是有些單位內控制度建設停留在財務層面，其他職能部門、業務部門重視程度不夠，主觀上仍處于消極配合層面。此類問題在多家內控報告中被反復提及，是普遍存在的共性問題。三是有些單位內控建設只是為了“應付檢查”的“紙上文章”，未對執行和監管起到實際指導作用。

（二）高水準管理人才缺失，內控制度評估有待進一步做深做透

內控風險評估具有專業性強、工作量大、建設周期長等特點，部分中央預算單位在人員編制少、專業人才不足、經費保障不到位的情況下，由財務、審計部門人員兼任內控風險評估工作，他們通常根據各自的工作經驗，結合年度經費收支和專項審計等工作一并開展，囿于專業認知水平的差距，內控評價往往流于形式，不能形成全面、深入、專業的評價體系。另外，不少預算單位，特別是小微單位對引進會計師事務所或內控咨詢評估機構等第三方力量的需求較為迫切，但同時又面臨內控專項財政經費保障不足的困境。如，目前大多數行政單位，財務崗位本身只有兩人，內控工作具體實施、執行和評估等，基本就落在其中一人肩上，加之經費受限，更不可能聘請專業力量來組織實施內控。

（三）信息化模塊的開發各自為政，內控信息化有待進一步互通共享

雖然目前部分駐蘇中央預算單位的信息化系統搭建已初具規模，但是各單位、甚至各單位內部各部門之間相同或相近業務模塊存在重復建設現象，“信息孤島”問題突出，內控建設沒有形成相互配合、相互監督的良好態勢。在系統內，內控信息系統互聯互通建設問題亟需解決，各業務系統模塊之間的數據信息同步與實時共享也需要進一步完善、自上而下全方位對接融通，如，駐蘇某中央預算單位在信息化推進過程中，資產管理、項目管理和政府采購等由國家總局層面牽頭開發的模塊難以接入內控一體化系統，影響精細化進程管控；在全局上，需進一步實現優勢資源共享，駐蘇中央預算單位當中有條件有實力的單位自行研發內控管理信息化系統，“風景這邊獨好”，無條件和經濟實力的單位，就只能“小米+步槍”，差異化明顯。

三、改進和完善內控建設的建議和對策

為解決中央預算單位內控建設中的突出問題，應從三個層面加快內控制度建設。

首先，從國家層面上，建立更加規范完善、操作性強的內控管理政策制度。一是健全完善與之配套的內控評價體系、獎懲機制和責任追究制度，夯實內控管理基礎。二是加快培養內控管理專業和高層次人才，建設標準化管理流程，打造專業的財會監督人才團隊，提升執行監督實效。三是推進信息化建設，構建內控信息化建設大平臺，尤其是加緊研發完善預算一體化系統，將資金、資產、項目管理全方位、多維度納入管理，真正實現全國或區域性互聯互通互享，推動內控制度朝著信息化、科學化、集約化方向發展，提高結果應用水平。

其次，從監管層面上，建立健全有效和多層次的內控監督體系，通過外部監督評價，促進、推動中央預算單位內控制度的建設、執行和實施，保障各部門、各單位規范有序科學高效運行。一是持續推動內控信息公開，發揮公眾媒體、社會輿論等監督作用，讓內控違規違紀違法行為接受監督和曝光。二是充分發揮財政部各地監管局就地就近優勢，結合部門預算編制審核、銀行賬戶管理、動態監控、預決算審核等多項工作，加強對內控報告的審核力度，收集合理建議，暢通反饋渠道，推進解決預算單位“急難愁盼”問題。三是加強財政、稅務、證監、銀保監等多部門的監管合作，推動搭建各預算單位之間的共享、學習、交流與溝通平臺，為完善內控體系提供智力支持，形成服務和監管合力，積極促進中央預算單位加強內控建設。

再次，從中央預算單位層面上，完善內控制度和規程，強化內控意識，加強人員培訓、培養和合理分工，確保內控制度落地落實。一是結合單位管理實際，梳理權責清單，進一步完善內控制度和細化具體實施細則，把內部監督逐步延伸到權力運行的每個角落，做到每個經濟業務活動都有章可循、合規開展，建立子目標，抓住關鍵點，逐步健全內控制度覆蓋面。二是營造良好的內控環境，強化內控意識，建立健全領導責任制，樹立全員全程參與意識，將內控管理內化為觀念、轉化為行動、固化為習慣，真正做到入腦入心。三是做好內控人員隊伍建設，建立內控領導小組，充分發揮各業務部門的能動性，定期組織開展業務能力、職業道德培訓，落實責任制，確保內控制度的建立健全和有效實施。四是定期開展內控有效性評價，通過內部自評和外部評價，筑好風險防控“隔離墻”，保證內控目標實現，糾偏糾差，最終實現公共服務效率和效果提升的總目標。■