構建惠企利民的常態化財政直達資金監管機制探析

●張文玉

受新冠肺炎疫情影響，各級政府相繼出臺了相應的管控措施。財政資金直達機制就是2020年黨中央、國務院為應對疫情影響作出的重要決策部署，是支持地方扎實做好“六穩”工作、落實“六保”任務的重要舉措，是國家宏觀調控方式的制度創新，是積極有為的財政政策，是實現高效防控疫情和促進經濟高質量發展的重要內容。本文基于惠企利民政策的核心，通過對新時期財政資金直達機制特殊性和存在問題的分析，探討建立基于惠企利民政策下的常態化財政直達機制。

一、財政資金直達機制的特殊性

以往中央財政對地方的轉移支付資金需要通過中央、省、市、縣層層劃轉，耗時較長，而疫情對我國經濟社會造成巨大的沖擊，基層財政收入下滑十分明顯，困難群眾和企業急需政府解困，向中央轉移支付的應急管理能力提出了挑戰，財政直達機制就是疫情倒逼形成的“一竿子插到底”的特殊財政轉移支付制度。

（一）政策推進創新性

1、財政資金直達機制是財政管理機制的制度創新。直達資金政策分配大體上有三個基本原則：一是落實國家政策目標和具體任務，重點用于疫情防控、幫扶市場主體和困難群眾、保障居民就業和基本民生、支持重大項目建設和脫貧攻堅、保證減稅降費和基層運轉；二是鼓勵地方政府資金下沉基層，改善市縣級財力分布橫向、縱向的均衡性，將財力向基層和困難地區傾斜；三是凸顯直達資金落地的決策方向性，市縣在資金規定范圍內，以落實惠企利民政策為目標，將民生資金納入預算和績效管理。直達機制是探索新時期財政管理提質增效的創新舉措，也是國家宏觀調控的重大創新。

2、財政資金直達機制是預算改革的新事物。財政資金直達機制的基本特征是重構流程，它改變了轉移支付資金以往逐級撥付的分配流程，在保持現行財政體制的資金管理權限基本穩定的條件下采取“中央切塊、市縣細化、備案同意、快速直達”的分配流程，由中央財政直接下達，到市、縣級再由相關職能部門提出細化分配方案，并會同財政部門將資金直接支付給企業和個人。財政資金直達機制看上去僅僅是一個資金管理流程的變化，但實質是加快構建“權責清晰、財力協調、區域均衡”的現代財政預算管理體制，進一步落實財政政策提質增效的創新之舉。

3、綜合拓展財政資金范圍。財政直達資金領域廣、規模大，基本覆蓋了中央財政轉移支付中所有與民生相關的財政補助資金。納入財政直達機制的資金范圍不僅包括2020年應急抗災的特別舉措——新增財政赤字和抗疫情特別國債，還包括2021年國務院進一步拓展的可直接分配的中央和地方共同事權轉移支付、具備條件的轉移支付、縣級基本財力保障的一般性轉移支付資金等。

（二）資金落地快速性

一筆筆中央財政資金直達基層民生，猶如特殊時期的一場“及時雨”。只有及時快速，才能真正為老百姓送來溫暖、為企業紓困解難。如何暢通資金分配使用管理鏈條，使資金以最快的速度，撥付到最需要的地方，有力保障政策加速落地生效，就成為至關緊要的要求。“快速直達”解決了以往財政資金層層分解帶來的耗時長、資金閑置、“雁過拔毛”等問題。根據財政部的相關數據，2020年僅用20天就將中央直達資金的95%快速下達市、縣和基層，省、市財政直達資金細化下達時間平均只有7天，納入直達機制的財政資金使用速度和用時與往年相比至少減少一個季度，資金下撥速度前所未有，有力地促進了經濟恢復和企業復工復產。

（三）資金落地精準性

財政資金要發揮最好的作用，必須用在最需要的地方。在疫情爆發的嚴重時期，最迫切需要財政資金救助的是生活困難的基層群眾和風險大、成本高且經營困難的小微企業，對于這些困難百姓和企業而言，直達資金起到“雪中送炭”的作用。2020年中央新增財政赤字10000億元和抗疫特別國債10000億元，共計20000億元財政資金，通過直達機制準確地將資金用于疫情防控、困難群眾救濟和小微企業紓困等最需要的地方，有效支持了地方政府落實“六穩”“六保”工作。

（四）資金監控嚴密性

針對財政直達資金規模大、時效性強的特點，財政部專門搭建數據全歸集，聯通中央、省、市、縣四級財政的直達資金監控系統，旨在構建“制度+技術”現代信息技術條件下全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平的監控管理機制。清晰記錄每一筆資金的來龍去脈，動態跟蹤資金使用情況，形成資金流向可追溯、可核查的嚴格監控模式，有效促進系統數據基層和頂層信息嚴密性，實現穿透式全流程監控，對于政府及時了解基層的困難、有針對性地解困、進一步提升資金管理的效率，都具有重要意義，是現代財政制度和國家治理能力現代化的應有要求。

二、財政資金直達機制存在的問題

一年多的實踐證明財政資金直達機制的創設較好地促進了經濟社會發展、保障了民生支出的需要；財政資金直達管理機制體系日趨完善和規范，要求更加明確和細化；檢查評審范圍不斷擴大，監督力度在不斷加大。正因為2020年財政直達機制實現了快、準、嚴的政策目標，2021年中央決定將直達機制從臨時財政措施上升到常態化手段。隨著直達資金管理的常態化，各地在強化責任、增強資金分配、使用的科學性、規范性和有效性等方面也暴露出一些問題。

（一）利益驅動和誘導，影響資金落地規范性

相關部門和工作人員由于存在不同的利益目標，出于各自的需要，存在盡可能多地從自身利益出發，人為地調整、編造資金信息的動機，從而造成直達資金信息的虛假與失真。

1、涉嫌虛報、騙取直達資金現象。審計重度殘疾人護理補貼時，發現明確不符合重度殘疾人標準的社區干部享受著重度殘疾人護理補貼，社區干部因殘疾不能履職卻繼續享受社區干部工資待遇；某公司申報人居環境改造扶持資金，以10%（9%）的增值稅進行工程決算，但該公司為小規模納稅人，實際繳納的增值稅稅率為3%，在對17個村建筑工程進行預算、結算時，利用虛報稅金的方式，騙取扶貧直達資金；在支持企業抗疫情穩發展直達資金上，發現一些企業嚴重違背會計持續經營準則對固定資產通過縮短折舊年限增加折舊費、一次性報廢等虛增成本、費用的方式，騙取抗疫直達資金。

2、存在未專款專用、截留直達資金現象。某村將部分美麗鄉村建設直達資金用于支付土地占補平衡產生的雜工費；某企業擅自改變支持企業抗疫情穩發展直達資金用途，將用于企業發展購置運輸工具項目的資金用于償付企業債務；街道收到財政撥付的燃煤鍋爐淘汰資金，在發放相關人員、企業獎勵資金后，將剩余資金轉移撥付到街道下屬企業投資發展有限公司，個別街道甚至將資金結算至居委會賬套。

（二）個別項目質效阻滯，影響資金政策有效性

1、重項目爭取，輕財務管理。某些地方部門由于缺乏責任心和盲目申報項目，導致直達資金的爭取與部門相脫節，過分重視項目資金的爭取，項目成熟度和執行性不高、資金頻繁調整、項目進展緩慢、資金過多過長停滯在中間環節，項目出現“阻點”，影響資金配置的效果。

2、標準界定難，工作負擔重。貧困群眾和企業的準確認定是惠企利民政策執行的關鍵環節，直達機制政策對脫貧群眾有明確的規定，有具體的標準和范圍，但由于各地經濟發展水平不同，同一鄉鎮也會出現區域性差異導致的貧困水平不同，在工作中難以把握和界定，有很大的彈性，導致出現“應享未享”的情況；“六穩”“六保”工作在實踐操作中的申報、錄入、公示等程序繁瑣，需要專門人力、物力開展工作，如果投入不到位難免出現“走過場”的現象，影響惠企利民政策的效果。

3、缺乏項目進度考核和項目創新指標。管理部門現行產出效益指標多對項目計劃完成率進行評價，實際開工量大于或等于年度計劃得滿分，并未對項目工程進度進行考核，無法準確反映工程實物量情況；項目運行經常會遇到一些“難點”，需要創新突破，缺乏項目創新考核指標，不利于倒逼地方財政增強直達資金創新動力，難以更好地發揮項目持續推動作用。

（三）項目監管不到位，影響資金使用安全性

1、將直達資金用于不符合政策的項目。檢查生態文明建設直達資金燃煤鍋爐淘汰獎補項目時發現對拆遷已獲補償的企業，或已停產、關閉企業的燃煤鍋爐仍通過燃煤鍋爐淘汰驗收。

2、違規用于以前年度已完工項目。某農民集中居住區排水工程已全部完成，但仍申報了農村覆蓋拉網綜合整治項目。

3、未嚴格按照直達資金管理要求落實至受益對象。直接將資金撥付至第三方賬戶，將人居環境改造直達資金轉入地方投融資平臺、節能減排資金撥付給土地儲備中心。

4、部門間未銜接配合，存在同一項目在不同部門重復申報。某污水管網工程已由住建局牽頭申報了美麗鄉村建設項目，同年又由環保局申報了生活污水治理建設項目。

5、企業認定管理不完善。在落實小微企業扶持政策時，工信、綜合、發改、財政等部門均不能有效獲取小微企業完整數據，導致扶持政策落地效果大打折扣，甚至無法安全落地。

之所以出現這些問題，究其原因是監管不到位，存在“甩手掌柜”“貪腐交織”現象。一是履職盡責不到位、對項目把關不嚴。對把好項目關口確保資金與項目需求匹配、項目資金快速落地缺乏可行性論證和效益分析，對附件不完整、不明晰、附件缺失項目把關不嚴；二是因不熟悉直達資金管理制度和項目的具體要求，監管工作缺乏積極性和主動性，在項目資金使用時出現偏差；三是各部門協調不暢通。直達資金項目多、任務重，管理部門的職能存在交叉重疊，這些部門對同一類型項目實行多頭管理，如果協調不好，缺乏科學統籌，就會形成“都管都不管”的空白地帶；四是內外勾結弄虛作假。在項目申報中虛開戶頭、在真實戶頭上虛報數字、擅改申報性質、隨意審核通過，這類瀆職背后往往存在權錢交易，而且直接受害方主要是享受政策性補貼的人民群眾，影響了惠民政策落地的安全有效，直接侵害了群眾合法權益，社會影響惡劣。

（四）監控平臺支出存在盲區，造成資金“最后一公里”脫離監管

目前市、縣平臺資金支出信息只反映到相關職能部門，由職能部門支付給受益末端的困難群眾和企業未形成有效、真實信息。直達資金監管從財政支出端未能高效延伸到資金使用端、項目建設端，造成資金“最后一公里”脫離監管。

三、完善和改進常態化財政資金直達機制的相關建議

（一）高效推動，讓政策紅利精準落地

1、提高政治站位，強化組織保障。切實把高效使用、規范管理財政直達資金作為當前財政工作的重要任務抓在手上、扛在肩上，從嚴從實加強直達資金管理，著力提升直達資金管理的科學性、規范性和有效性。各級政府要成立財政直達資金監控管理工作領導小組，下設領導小組辦公室統籌安排資金運行，成員為市財政局、發改委、商務局、衛健委、人力資源管理局等相關部門的精選骨干力量，明確主要職責和責任分工，制定常態化工作機制統籌承擔日常監控、實地核查、督導整改等工作。

2、加強政策學習，提升工作能力。學習《財政部關于做好直達資金監控工作的通知》等相關直達資金監管政策文件，學習財政部培訓課件，充分認識直達資金監管的重要性和緊迫性，統一思想認識和行動。明確直達資金監管的思路、范圍、要求及具體操作程序等，提高經辦人員業務水平和工作能力，為直達資金工作的開展奠定堅實的理論和業務基礎。

3、制定管理辦法，明確管理要求。制定有關財政直達資金管理辦法，明確直達資金的資金用途、分配撥付、資金測算、預算編制等相關資金分配要求；明確建立臺賬、定期報告、信息公開、激勵約束、監督問責等業務操作要求，為加強資金監管提供制度依據和保障。

（二）科學分配，讓資金配置規范高效

1、科學謀劃，提升可持續發展能力。將預算管理理念和方法全面融入直達資金全過程的同時，統籌本級財力和直達資金，科學謀劃本地區可持續發展藍圖，精準資金投向，也是探索新時期財政管理提質增效的創新舉措。

2、公開透明，強化協商議事機制。嚴格執行政務公開，充分發揮解困地區群眾的主體作用和基層黨組織的戰斗堡壘作用，在項目的選擇、立項、實施、監督各環節必須堅持群眾參與，接受群眾監督，做到公開、透明。細化各級政府之間和各部門之間的管理職責，建立好部門之間協商議事機制，在資金分配、項目安排和檢查驗收等各個環節充分協商，防止重復投資、多頭申報。

3、建立臺賬，強化專戶管理。按要求摸排需要幫扶的困難群眾和企業名單，建立實名臺賬；加強小微企業認定管理，完善小微企業動態管理機制，確保資金精準落實到位、盡快發揮效果。對直達資金按照現行轉移資金管理方式要求專戶核算、專款專用。

4、嚴格支付，確保資金到達最終收款人。直達資金屬于保障民生直接惠企利民的資金，收款人不僅數量多，而且分布分散，涉及的預算單位也多，隨著直達資金范圍的擴大，要確保直達資金支付及時、規范、高效，必須按照財政國庫集中支付制度的有關規定，根據預算規定、支付主體、合同約定、工程進度點對點將資金直接支付到最終收款人。

（三）績效管理，讓效益最大惠企利民

1、落實績效主體責任，強化分級監督管理。按照“誰支出、誰負責”“誰審批、誰負責”的原則，明確資金使用單位是直達資金績效管理的第一責任主體；財政部門負責組織和指導本市縣區直達資金績效管理，并對重點項目開展財政績效監控和財政績效評價；各職能部門負責加強直達資金績效目標和績效自評結果的審核。

2、堅持績效目標導向，強化全過程預算績效管理。打通預算和績效的對應關系，通過全程跟蹤、定期申報、適時檢查等監控方式完善預算執行進度和績效目標完成程度“雙監控”；明確績效目標的實施要點，強化直達資金績效目標編制質量要求，根據項目特點從決策、過程、產出、效益和滿意度等方面設定績效核心指標，對核心績效指標再細化、量化來突出不同項目的要點。對社會關注度高的重點領域，強化對資金決策、運行程序和組織協調的監控；對社會影響力大的重點項目，強化對預算資金分配、撥付、使用的監控；對支出緩慢的單位，強化對項目未完工、未決算預計結轉結余情況的監控。

3、建立績效考核體系，績效評價直達項目終端。聚焦直達資金惠企利民政策的實際效果，并有針對性地對基層重大項目進行績效跟蹤指導，選取涉及重大規劃基礎設施建設、公共衛生體系建設、生態文明建設、城鎮老舊小區改造、產業鏈升級改造、抗疫相關支出等重點領域列入預算績效管理考核。

4、強化績效成果應用，優化整改和問責機制。將績效評價結果，作為后續轉移支付及直達資金預算安排、政策調整、項目整合和建立財政預算滾動項目庫的重要依據；作為部門領導班子和領導干部綜合考核評價體系的重要內容，對政策績效低下、資金使用出現嚴重問題的部門依法依規追究部門主要負責人或政策制定部門、政策執行部門主要負責人的責任，并給予相應紀律處分，構成犯罪的，移交司法機構依法追究刑事責任。

（四）動態監控，讓數據流向賦能高效

按照“數據跟著項目走”的原則，強化對直達資金分配、撥付、使用的全過程、全方位、全鏈條監控；實現分階段、分環節、分內容的重點監控，保證資金按要求到達目的地。依托直達資金監控系統的堅實數據底座，實現一體運行、縱橫貫通、動態可查資金的撥付體系；形成具備數據共享、智能搜索、統一監管、監測預警、分析研判、聯動指揮、行政問效等核心功能的數據管理平臺，為構建常態化直達資金機制資金流、數據流高度融合的“數字財政”提供支撐。

1、加快進度。財政和主管部門按照已上報備案的資金分配方案及時撥付資金，盡快直接發放到受益對象，形成實物量，真正發揮財政直達資金效益。對分配、支出進度較慢的，及時了解和分析進度滯后的原因，有針對性地進行業務指導。通過工作簡報等形式將各市縣區支出進度進行排名，督促支出進度偏低的地區、部門認真分析原因，采取積極有效的措施，在保障資金支付合規、有效的前提下，加快資金分配速度。對使用績效達不到主要預期目標、支出執行進度偏慢且無正當理由的項目資金應按一定比例收回并相應調減下年度預算。

2、跟蹤質疑。地方財政部門和職能部門按規定將直達資金信息及時準確地導入系統，實時監控資金分配下達和支出情況，加強數據統計分析比對，對撥付和使用規范性存疑的項目發起跟蹤質疑，通過查看臺賬資料和實地走訪方式予以核實。

3、推動整改。針對發現的問題一方面建立直達資金監督情況定期報告制度，對直達資金使用管理持續跟蹤中發現的新矛盾、新問題，及時形成信息和專題資料，向財政部和省級財政部門報告反映，助力制度和流程的參謀決策；另一方面上級財政部門及時將發現的相關問題反饋給地方財政，督促整改落實，做好問題“回頭看”工作，密切跟蹤問題整改，針對問題“舉一反三”，確保整改實效。

4、優化流程。一方面建立預警機制，按照直達資金政策要求，設定各項預警條件，對資金管理不符合規定的操作及時進行提醒和通報，并限時整改，提高監管質效。另一方面及時完成直達資金監控系統與省級財政一體化管理平臺的對接，未來兩套系統如果能夠高度一體化并實現同步性，將切實解決監控平臺支出末端“盲區”問題，確保直達資金使用全程可監控、可追溯，資金流向更高效；進一步暢通與“智慧財政”系統和“資產云”系統的數據交互；與地區部門已開發的基層治理、生態文明、幸福民生等多個平臺的可信數據對接，從最需要改革破題的迫切事項著手，筑牢直達機制數字支撐基礎，為財政資金直達機制常態化提供技術保障。

（五）聯動監管，多措并舉使責任壓實

加強各級財政部門對資金的日常監督和重點監控，充分發揮財政部門專職業務管理工作面廣、預算管理手段多的優勢，實時跟蹤資金分配、撥付和使用情況，做到資金流到哪里，監控就跟到哪里，及時發現并制止截留挪用、弄虛作假、資金沉淀等風險苗頭；審計、紀檢監察、稅務等國家監督部門發揮其專責監管覆蓋全、專業力量強、監督結果權威的優勢，明確職責加強溝通協調，打破各自為戰的被動局面，健全優勢互補、資源共享、結果共用的機制，增強監督整體效能，降低監督成本，使其形成齊抓共管合力，協同推進直達資金全覆蓋監管，如果國家監督部門的職能到位，能夠在很大程度上解決直達資金運行工作中的違規、違紀問題，確保資金科學規范高效使用；推動社會監督，各主管部門及時公開直達資金政策內容、資金的使用以及績效情況等信息，主動接受社會各方監督，對社會公眾反映的情況及時回應、及時整改。

嚴格的監管機制是直達資金規范、安全、有效使用的重要保障。通過強化對直達資金“最后一公里”的監督，形成上下貫通、部門聯動、地企銜接、協調高效的財政直達資金機制，推動直達資金機制常態化健康發展。