績效評價結果應用現狀淺析

●陶 蓉

一、引言

黨的十九大以來，各地各級政府加快推進全面實施預算績效管理。2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），明確提出要構建全過程、全方位、全覆蓋的績效預算體系，并強調應進一步健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果的應用。但實際執行中，受第三方機構出具的報告質量整體仍不高，難以切實地為項目單位提供合理、有效、可行建議的影響，相關績效評價結果的應用未得到充分的重視，結果反饋及問題整改機制也大多流于表面、收效甚微。要進一步加強評價結果的應用，首先應進一步提升報告整體質量。

二、績效評價報告質量欠佳的原因分析

（一）專職績效評價機構稀缺，評價人員綜合能力欠佳

中介機構一般伴隨著經濟社會的發展而逐步完善，目前我國預算績效管理工作的推進尚處于起步階段，發展至今方才十載，且在探索引入第三方參與的過程中，我國沒有重新培養專職中介機構，而是培育現有的一些中介機構參與到預算績效管理工作中。目前，我國參與預算績效管理的第三方機構主要包括專業咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構，這些機構擁有的人才多為會計師、評估師，在從事會計、審計、評估業務時是非常專業的，但做績效評價工作可能存在專業性不足的問題。績效評價可以說是審計與社會科學兩門學科結合物的衍生品，既包含審計審價的部分，但又不止于審計審價，從業人員需要具備財政相關的專業知識，也需要極高的綜合素質，溝通能力、書面表達能力、歸因分析能力、解決問題的能力缺一不可，而這類人才也非一朝一夕可培養出的，需要系統的培訓以及大量的項目積累和專業提升，方能融會貫通、厚積薄發。

（二）受委托方披露傾向干擾，問題揭露不夠客觀詳盡

鑒于我國基本國情，目前財政資金績效評價的委托主體主要為政策或項目本身的實施單位或上級主管部門及財政部門兩類，在委托時的需求會傳遞出截然不同的兩種傾向，第三方機構鑒于受托責任關系及中長期客戶資源的維系，客觀上較難做到完全的公正、客觀，容易受到委托方需求的干擾。

例如，項目實施單位其本身委托的評價項目往往是為了完成全過程、全覆蓋的績效管理任務而開展的，不希望向上級單位及社會公眾披露過多問題及數據，甚至存在“花錢買好話”的思想，在評價過程中也會有選擇地向第三方評價機構提供監測數據，一些較負面或存在問題的原始數據會在該環節被協商溝通、不予提供，導致最后的報告問題無從提起，沒有具體的數據支撐，整個報告內容較空洞，披露的問題均為一些淺顯、通用且不太原則性的問題，僅能滿足報告格式要求上的完整，對于機關單位政策及項目是否值得繼續實施、實施方式是否需要調整完善、管理流程是否有改進優化的空間等只字不提，影響了評價結果客觀性、公正性的同時，也違背了績效評價開展的初衷。

反之，上級主管部門及財政機構委托的重點評價工作，帶有較強的項目或政策審核、調整目的，希望第三方機構能夠就項目或政策預算編制的合理性、必要性，項目設計、實施、管理中存在的問題，以及項目產出和效果，是否與預期一致，若存在偏差其歸因在哪等提出建議，對第三方評價機構寄予厚望及期待。個別第三方機構在這種職責壓力下，抱著必須“揪出”問題的心態，以上級單位檢查的姿態對下屬實施單位進行兜底翻，只認數據不聽客觀情況解釋，一門心思坐實問題，對于一些基層實施單位可以給出合理解釋的問題也一概不予理會，導致項目單位、基層實施單位對績效評價工作產生逆反心理、抵觸情緒，將績效評價本身作為一件可協助自身優化管理、提高效率的益事變成上級單位來“找茬”的壞事。對于基層實施單位后期的配合程度、對評價結果的認可及應用程度造成影響。

（三）法律層面行業標準缺失，評價工作流程不夠規范

績效評價是一項綜合且復雜的工作，涉及的流程眾多，從前期的訪談了解項目概況、研究確定評價指標體系、根據重要性原則合理分配權重分值、根據計劃及標準設定標桿值、調研對象及內容的確定，到后續的材料收集及取數、實地調研及訪談、基礎數據鑒別分析、數據及項目效益匹配性分析、績效評價報告撰寫，整個流程中中介機構可自行把握分寸的環節較多，個別機構在實際評價中存在方案不具體、指標及目標值設定不合理、權重分配不科學、實地調研走過場、數據真實性未復核、調研樣本不夠量等諸多問題，沒有嚴格按照科學嚴謹的工作流程來實施評價。而績效評價業務本身又缺乏立法層面的行業標準，留給中介機構自由發揮的空間較大，一定程度上也導致績效報告質量的參差不齊、難以信服。目前，各地、各級政府對于績效評價服務費用的定價差異較大，個別機構為搶占市場份額，存在惡意壓價、“劣幣驅逐良幣”的行為，但中標后通常又出于成本考量，壓減工作量、調研量，導致報告質量難支撐。長此以往，行業將形成“高質量機構難生存、低質量報告遍天下”的亂象。

（四）統計分析專業能力不足，項目效益分析流于表面

績效評價的政策及項目范圍涵蓋各行各業，正所謂“聞道有先后，術業有專攻”，第三方機構很難對每一個行業、每一項政策、每一個項目都了然于心，往往對項目概況的了解都來源于項目實施單位的介紹、對項目效益的判斷都來源于項目單位提供的監測數據，但目前對于項目效益的評價大多僅停留在簡單的內部監測數據披露層面，沒有對效益或問題的歸因、與實施內容的關聯程度大小等進行深層次的分析。

例如，某區為創建全國文明城區，從多渠道對區內民眾進行了宣傳，具體舉措有：（1）拍攝宣傳視頻，并在抖音、微信、微博、大型商場、公交及地鐵車載視頻等渠道進行投放；（2）制作相關平面廣告宣傳品，如在區內公交線路車體上印刷創城標語、在主干道兩側的燈桿上懸掛海報旗、在區內公共垃圾箱上張貼廣告、在區內繁華位置的燈箱及廣告位刊登廣告；（3）印發、制作相關創城宣傳品，由社區工作者及志愿者在入戶宣傳及調查時進行發放；（4）舉辦創城相關知識問答、有獎競賽；（5）開展市民廣場舞比賽、市民修身嘉年華等線下主題活動等。在考察此類宣傳工作成果時，往往會以市民知曉度、該區創城成果等指標作為直接效益，這種做法是合理的，但站在項目實施單位的角度、站在財政資金投入方的角度，委托方可能更希望中介機構在調研過程中可以了解下市民相關信息獲取的渠道，從而判斷出哪種宣傳方式、哪種宣傳渠道才是最有效的，以及各種宣傳方式間宣傳成效與成本投入的關系，從而提出今后開展宣傳類項目時最優的搭配方式、宣傳組合。而不是僅僅以創城是否成功作為全部的效益衡量，即使成功，哪個宣傳方式及渠道發揮了重要作用、哪項又收效甚微無從了解；如果失敗，今后應該以哪種宣傳方式及渠道為主比較合適、有限的資源應如何分配獲取最大的效益也一概不知。這就失去了委托第三方專業機構調研、評價的意義，僅僅只是把客觀數據予以披露的工作，項目單位自身也可以完成。

（五）報告評審側重結構完整，對報告實用性要求較低

目前，已有較多單位意識到評價報告質量的重要性，通常會在第三方評價報告出具后，組織績效專家、行業專家、高校教授等形成專家組，對所出具的報告進行質量評審、復核。但目前的報告質量評估主要側重于對報告要素全面性、格式規范性、文字表述通暢性、指標設置合理性、支撐材料真實性、完整性等方面的考察，偏學術層面，對于報告所反映的問題及相應建議的科學性、合理性、實用性、可操作性要求較低，且鮮有部門將后期項目評價結果的應用情況、實用價值與報告質量相掛鉤，在一定程度上導致了中介機構報告質量只求好看、不求實用，流于表面。

三、加強績效評價結果應用的舉措

（一）進一步加強結果應用監管

建議各級財政部門進一步加強對績效評價結果應用的監管。開展績效評價僅是發現問題、發現偏差的第一步，對績效評價中發現的問題予以整改才是績效評價工作開展的根本意義所在。目前大部分地區、單位績效評價工作的全流程止于評審修改后提交最終報告定稿并建檔、歸檔，而績效評價結果的應用、問題的整改則處于無管理狀態，即使有個別地區要求報送結果整改反饋也僅流于表面，局限于書面的反饋、說明，對于其整改要求是否落實、整改時限是否及時等無明確要求規定，今后應進一步予以完善，并明確結果應用的監督主體，同時由財政部門牽頭予以檢查、核實。

（二）進一步明確信息公開要求

《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確指出“各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監督”，各地方配套管理辦法中也對信息公開作出了相應的要求，但基本都未明確公開的比例、內容及形式，各地區在操作上各有特色、在公開內容的取舍上各有側重，可能存在信息披露不完整、選取的個例不能完全代表平均水平的問題，建議各級部門在績效相關管理制度文件中對績效評價結果公開的比例、內容（格式）、渠道（形式）、時間等作出明確且統一的規定，從而保障公民的知情權，也對預算單位形成強有力的監督。

（三）進一步提高結果應用層面

單位內部層面，雖然績效評價工作的牽頭人往往是財務科室，但績效評價結果的反饋及確認不應僅停留在財務人員層面，應反饋到具體的業務科室、下屬實施單位及部門主要負責人；單位外部層面，績效評價結果還應向人大及社會公眾公開。人民代表大會作為我國的立法機構，負有對政府預算審批和執行監督的職責，根據中發〔2018〕34號文要求，各級預算單位的績效目標、績效評價結果要與預決算草案報送同級人大，接受人大監督。在實際操作過程中，一些走在前面的省、市、區確實已經試行“人大全程參與績效管理”的先進做法，同級人大全程參與政策及項目的立項評審、預算評審、績效跟蹤及績效后評，對評價過程中發現的偏差及問題的糾偏改進情況定期向人大進行匯報，這一做法值得大范圍推廣普及，也只有這樣才能切實落實預算績效一體化管理初衷。

（四）進一步提高評價結果重視程度

績效評價結果的有效應用，離不開主要領導的高度重視。以上海市浦東新區為例，區財政每年挑選數個重大重點或民生關注度較高的政策及項目開展績效跟蹤及問效評價，績效跟蹤采取每月一跟蹤一匯報的方式，貫穿全年，年中還會召開問效大會，主管績效條線的相關負責人出席，聽取中介機構及預算單位匯報，并將相關政策及項目開展情況收集、匯總后向分管副區長進行匯報，主要負責人對績效工作的重視程度也在一定程度上保障了該區績效工作開展的成果質量。因此，各級黨委和政府主要負責人應積極介入本地區預算績效結果應用工作，對本地區的預算績效負責。各部門、單位主要負責人則要深入預算績效評價結果應用工作中，對本部門、單位的預算績效負責。只有各級領導重視并推動績效評價結果的應用，這項工作才能產生應有的效果。

（五）進一步落實績效問責機制

雖然中發〔2018〕34號文中明確提出，要明確績效管理責任約束，地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到“花錢必問效、無效必問責”，但實際操作中缺乏具體的法規依據和詳盡的操作辦法，問責主體、權責關系尚不明確，導致該要求尚難落到實處。針對該問題，建議將獎懲機制的具體措施及個人責任進一步明確。對績效優良的部門和項目，應在物質待遇、職務晉升、職業榮譽等方面有所體現，相反則應給予相應懲處，以此強化問責客體的責任意識。此外，對于跨部門合作項目，可在項目事前績效評估時就明確各部門的職責與分工，在事中運行監控時出現分配不當可立即調整，以防止出現問題時各部門相互推責的情況。

（六）進一步加強中介機構監管

提升第三方機構準入門檻、提高第三方機構報告質量，仍是加強績效評價結果應用的關鍵，讓預算單位切實看到績效評價結果及建議的價值，自然能得以有效地應用。財政部出臺的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號）也對第三方機構的準入門檻、主評人資質、信用管理等作出了明確的規范，加強了對第三方機構的監督管理。但目前的準入門檻、資質管理仍略偏向于會計、評估專業，建議在各級層面盡快啟動“績效評價師”相關資格認證，同時，應盡快組建績效評價行業協會，規范引導預算績效管理行為。

此外，還可試行、推廣中介機構年度考核機制及質費掛鉤機制，每年綜合委托方、受評方、財政部門、審計部門相關意見，對區域內第三方機構的評價報告質量進行考核并公示。對于報告質量較好的機構，直接進入下一期第三方評價機構庫并優先安排評價工作任務；對于評分中等的中介機構予以誡勉、培訓，并將年度評分作為之后年度投標的重要參考依據；對于考核不合格的予以清退，從而對第三方機構所出具報告的質量進行約束。同時，在單個政策或項目的評價過程中，也可對第三方機構的工作情況進行打分考核，并將工作質量得分與委托費相掛鉤，對第三方機構形成最直接、最及時的質量把控約束。

（七）進一步加快行業指標建設

一份好的績效評價報告關鍵在于個性指標設置的貼切性、權重分配的科學性、評分標準設定的合理性。目前，在不同中介機構對同一個項目理解深度、評價水準良莠不齊，評價重點側重不一，項目單位重視程度和配合程度也參差不齊的情況下，盡快建立各行業、各類項目專業評價指標體系的重要性、迫切性顯得尤為突出。建議由各級財政部門牽頭，組建權威的、專業的、多元的專家隊伍和理論研究隊伍，研究相關專業問題，對各部門主要職能職責、項目及政策的主要實施目的進行梳理、提煉，設置核心指標，納入評價指標體系庫，在之后評價時，直接從行業指標體系庫中選取適用的指標，能一定程度上規避因不同評價主體、評價目的而帶來的評價偏差，保障評價的專業性、公平性、科學性，進而提升績效評價質量和客觀性。