國有企業管理人員經濟責任審計評價標準

文/楊梨（重慶理工大學會計學院）

一、引言

經濟責任審計作為一種審計監督手段，能夠發現并矯正一些剛冒出來還未來得及發展的問題，避免問題繼續蔓延，幫助國有企業完善制度，遏制違法違紀行為的滋生。

1999年頒布了《國有企業及國有控股企業領導人任期經濟責任審計暫行規定》，從此經濟責任審計開始走進大眾的視野。2010年，國家又發布了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下稱《規定》），新規對經濟責任審計的相關內容進行了詳細闡述。接下來的幾年，黨和國家將目標移向經濟責任審計的全覆蓋，以審計為著力點健全監督體系，并建立了中央審計委員會。

從以上舉措可以看出，國家對國有企業管理人員經濟責任審計的重視。管理人員經濟責任審計評價是管理人員經濟責任審計制度的中心，也是決定管理人員經濟責任審計能否真正發揮作用的主要因素之一。因此，本文以經濟責任審計過程中存在的問題著手，從審計人員應當如何正確把握審計評價標準的角度出發，提出三個評價標準的建議，分別為區分三個違紀違法行為、發揮國有企業在經濟發展中的骨干作用和疫情期間對我國經濟的促進作用。

二、國有企業管理人員經濟責任審計的現狀

1999年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺的《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，是我國最早專門針對國有企業管理人員經濟責任審計的規定。

隨著社會的不斷發展，國家對國有企業經濟進行了深度改革，陸續出臺了《黨政主要領導人員和國有企業領導人員經濟責任審計規定》《黨政主要領導人員和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，這些規章制度體現了黨和國家對于國有經濟的重視。

隨著一系列規定的出臺，我們越來越能看懂國有企業管理人員經濟責任審計。2015年，我國明確要求對國有企業實施全面審計，國有資產也涵蓋在內，緊接著2016年要求審計部門五年內應當對國有資產至少審計一次。

經濟責任審計作為目前對國有企業法人治理結構的重要組成部分，也是對管理人員實施監督管理的必須手段，在慢慢形成意識，經濟責任審計的內涵也在隨著力度的加深不斷地發生變化。

三、國有企業管理人員經濟責任審計的意義

國有企業管理人員經濟責任審計作為我國獨特的一種審計存在，它是由專門管理干部的組織和監督機關委派審計機關對國有企業管理人員在任職期間的法律法規執行情況、經濟活動進行監督評價，所起到的作用是其他審計無法代替的。

從國有企業目前的發展來看，施行經濟責任審計的意義主要體現在以下三個方面。

（一）促進黨風廉政建設

管理人員在企業中掌握著各項經濟工作統籌安排的權力，要帶頭做廉潔自律的表率，不做有損國有企業利益的行為。

通過經濟責任審計，對管理人員任職期間的業務能力有一個較為客觀公正的評價，政績優秀的得到肯定甚至升職，違紀違法的受到查處，從而增強了管理人員遵守和執行法律法規的自覺性，讓管理人員正確認識手中握有的權力，認真履責、依法行政，促進了黨風廉政建設。

（二）加強管理人員監督管理

加強干部隊伍建設的關鍵在于注重對管理人員的監督管理，通過建立科學合理的考核方式和健全的監督機制，約束和規范管理人員的行為。管理人員所做的經濟決策、經濟管理、經營管理目標實現情況等可以通過經濟責任審計進行評價，如實反映管理人員任職期間的工作情況，能夠根據其對干部進行選拔任用。同時對于其他人還有一定的警誡作用，能讓廣大管理人員受到教育，提高依法行政的能力。

（三）提高管理人員履行經濟管理職責的能力

通過經濟責任審計，一方面能夠掌握人員管理的真實情況，可以獲得關于管理人員任職期間客觀的經濟信息，如有不對及時進行干預；另一方面可以客觀評價管理人員履行經濟管理職責的情況，有助于管理人員樹立科學的發展觀和堅持正確的政績觀，規范管理人員的經濟管理行為，實現民主決策、依法決策，提高管理人員認真履行經濟管理職責的能力，有助于減少管理人員在決策上的失誤，保障企業持續快速協調發展。

四、國有企業管理人員經濟責任審計存在的問題

（一）審計資源緊張難覆蓋

一是人力資源緊張，習近平總書記強調要推進審計全覆蓋，經濟責任審計的內容和范圍也在擴大，與此同時，所需的審計人員數量也在增加，并且對審計人員的專業性也有了更高要求。

然而真實情況是，雖然審計人員的隊伍在不斷擴大，但是要滿足經濟責任審計全覆蓋的要求還很難。另一個是經費問題，經費有限導致很多時候經濟責任審計不能全面實施，只能以重點項目為主，給審計全覆蓋的推進提高了難度。

（二）審計內容模糊難界定

盡管《規定》明確指明國有企業管理人員經濟責任審計的大概內容，但只指明了大方向，具體在進行審計時很多內容都是模糊的，而且還存在審計人員對經濟責任審計缺乏一定的專業性，容易只注重財務審計，而輕視了管理人員的管理職能審計等。另外，審計時的界定也存在一定難度，管理人員的任職期間不一定與同一個會計期間相吻合，經營成果不好界定，同時，一些歷史遺留問題可能與多個管理人員相關，到底如何歸屬也很難界定。

（三）審計工作制度不完善

國有企業管理人員經濟責任審計開展的年限還不算太長，因而制度不完善是新措施推行過程中必然會遇到的問題，新冠疫情期間這個問題尤其明顯。經濟責任審計時效滯后是制度不完善的一個明顯體現，原則上是先審計后離任，但實際情況多數是管理人員已經離任了才進行審計，或者是在離任前才進行審計，任職期間的經濟責任審計較少展開，減弱了經濟責任審計本該起到的作用，也致使其時效性較弱。

（四）審計評價標準不健全

評價標準不健全是國有企業管理人員經濟責任審計實施過程中最突出的問題，也是目前面臨的最大挑戰。人是很復雜的動物，在對他人進行評價時很難做到客觀，被審計管理人員的職責與某些評價標準沒有很強的關聯性；執行過程中，缺少一套公正、客觀、嚴格的標準體系。這就造成了不同的審計機關在相同的審計問題上給出的審計結果具有一定的差異性，進而會擾亂經濟責任審計的正確性。所以，應該積極主動地構建一套合理、完整的經濟責任審計評估標準體系，這是目前最緊急最需要解決的一個問題。

（五）審計結果使用不到位

審計結果的使用是對管理人員進行經濟責任審計的主要目的，能夠為管理人員的任職情況提供最直接的證據。

然而，從目前的使用情況來看，審計結果的使用率較低，很大可能會增加經濟責任審計的風險。一是因為實際情況多為先離任后審計，導致對管理人員的追責力度不足，很難形成警醒他人的作用[1]；二是對審計結果的使用尚未實現透明化，審計機關進行經濟責任審計后，需要將給出的審計結果送到同級政府，嚴重時還需要送到黨委，同時還需提交給委托審計的組織部門，而在整個過程中審計結果不會公開披露，未能真正發揮經濟責任審計應有的功能。

五、國有企業管理人員經濟責任審計評價標準

評價標準就是判斷問題嚴重程度的標準，換言之，也就是針對具體問題的完成程度。對于國有企業管理人員經濟責任審計評價標準，學者間的觀點也不盡相同。例如，肖蔚然[2]將其區分為強制標準、主觀標準、行業或地區標準、歷史標準和定性標準；鄭淑萍[3]將其區分為國家頒布的法律法規、各部委頒布的法規與規范性標準、上級下達的任期目標經濟考核指標、同行業管理規范準則四類。綜合各學者提出的宏觀評價標準，本文提出三個實施起來可具體參考的評價標準。

（一）區分三個違紀違法行為

2019年中辦國辦印發的《規定》，進一步指出了新時期經濟責任審計任務的內核，充實和完善了相關的程序性要求，規范了審計內容，同時也增加了對經濟責任審計工作的要求，重點體現在要求貫徹“三個區分開來”。新規中明確要求，“審計評價時，應當同明知故犯的違紀違法行為區分開來、同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來、同為謀取私利的違紀違法行為區分開來”[4]。審計人員應當對各維度進行深入的分析研判，在全面充分審計查證的基礎上，對于符合“三個區分開來”的情況，要多方面結合起來進行綜合評價，例如政策、制度[5]，做到有記錄、可追溯、可檢查，使審計結果經得起推敲。

（二）發揮國有企業在經濟發展中的骨干作用

企業的發展戰略制定、經營管理決策皆與管理人員息息相關，所以除開最基礎的財務審計，這些也都在管理人員經濟責任審計的范圍內，與之緊密相連。從管理人員經濟責任審計的本質來看，我們需要重點評估管理人員對發展戰略的制定是否合理、可行性與實現度如何，能否帶動企業實現利潤更上一個臺階，而這些就是國有企業在市場經濟中所體現的正向作用。

因此，筆者將管理人員是否帶領國有企業在經濟發展中的發揮骨干作用作為其中一個評價標準。國有企業背靠政府，其區別于民營企業，在發展過程會受到許多限制，特別是涉及國計民生這類的行業，實現利潤是其經營目標，但在追求利益最大化的同時，還需兼顧提高國家競爭力的職責，現階段還是帶領國家經濟方式發生轉變的主要率領者。

（三）疫情期間對我國經濟的促進作用

新冠疫情的突然暴發，讓本就處于蕭條時期不景氣的經濟雪上加霜，疫情以讓人無法想象的速度在全世界蔓延開來，社會全面停工停產，給經濟帶來了劇烈震蕩。這種經濟運行過程中的外部沖擊，加上一些次生沖擊，使經濟動蕩下滑，不確定性演變成確定性下行，乃至經濟衰退[6]。

本次疫情迅速蔓延，國內外無一幸免，我國力圖通過經濟的休克療法來抵抗疫情造成的經濟“癱瘓”，在很大程度上展現了大國風范。因此，筆者認為，將管理人員在疫情期間促進企業經濟不斷增長作為一個評價標準，旨在于檢驗管理人員在面對突發狀況時是否有一定的決策和抗風險能力。

六、結論

總而言之，對國有企業管理人員進行經濟責任審計是依法行政的重要手段。

審計機關要依照相關規則認真完成審計，在開展過程中要做到認真不懈怠，要多思、多問、多想，務必按所需完成經濟責任審計。在實施過程中要前移經濟責任審計關口，優化經濟責任審計程序，增加對經濟責任審計結果的應用，發揮經濟責任審計在約束管理人員經濟工作行為中的作用，促使管理人員更好地履行自己的職責，實現國有企業經營管理目標。