房屋行政管理部門政府信息依申請公開工作淺析

文/張春春

政府信息公開有主動公開和依申請公開兩種方式。依申請公開是指公民、法人或者其他組織向行政機關申請獲取相關政府信息，行政機關收到申請后，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）有關規定進行辦理的制度。相對于政府信息主動公開，依申請公開的前提是公眾根據自身需要向行政機關提出申請，與公眾自身利益更加密切相關。依申請公開制度打破了政府行為慣性，改變了以往按部就班主動公開的行為模式，既是政府與公眾互動溝通的過程，也是公開制度與公開實踐相互補充完善的過程，極大地激發了公眾申請公開自身所需信息的熱情。同時《信息公開條例》對依申請公開制度配備了行政復議、行政訴訟制度保障，有效確保了申請人合法權益。本文將結合房屋行政管理部門政府信息依申請公開工作實踐，對相關數據和典型案例進行分析、探討和研究，總結依申請公開的工作現狀、存在問題，并提出對策建議。

一、工作現狀

自2008年《信息公開條例》頒布實施以來，政府信息依申請公開工作逐漸邁入了法制化、規范化、常態化的發展軌道。房屋行政管理部門（以下簡稱“房管部門”）是肩負住房保障和房屋管理職能的重要民生部門，政府信息依申請公開呈現受理量大、訴求多樣以及容易引發行政案件等特點。

（一）從受理數量來看，政府信息公開申請數量增長迅猛

據上海市某區房管局政府信息依申請公開數據，《信息公開條例》正式實施后，受理數量較往年大幅攀升，其中，2009年受理81件，比2008年增長150.8%，2013年受理數量又一次大幅增長后，基本長期維持在較高水平。以2017-2021年受理情況為例，2017年156件、2018年156件，2019年214件，2020年233件，2021年162件，申請數量處于較高水平。從全區層面看，房管部門政府信息公開申請數量占全區申請總量的比例，最低年份為2018年的16.36%，最高年份為2020年的34.21%，申請量明顯高于所在區其他委辦局。（數據來源：2017-2021年上海市普陀區人民政府、上海市普陀區住房保障和房屋管理局政府信息公開年度工作報告。）

（二）從申請內容來看，依申請公開呈現多樣化、復雜性特點

分析近幾年信息公開數據，發現申請所涉及的工作領域呈現多元化趨勢：內容從最初的以房屋征收（拆遷）內容為主，逐漸拓展到物業管理、房屋修繕、房屋預售許可等其他領域。申請主體從最初的為獲取與自身利益相關信息的普通百姓，逐漸擴大到律師、學者、大專院校課題組等專業人士，涵蓋面越來越廣。申請目的由單一了解個人信息向更多特定的、公益的、多群體的利益訴求等方面延伸。有為獲取證據材料、維護自身利益需要的，如申請“某地某戶的《上海市國有土地上房屋征收補償協議》”；有因自身工作生活需求了解公共租賃住房、電梯加裝等信息的，如申請“某小區加裝電梯的可行性研究報告”；有對房屋拆遷、征收補償結果不滿意，借信息公開申請表達不滿等各類訴求的，如某居民已通過信息公開申請獲取房屋征收補償協議，但仍多次申請公開該戶“安置人員姓名”、“征收補償金多少”、“分幾套房”等征收補償協議已載明信息。這些新趨勢、新變化使房管部門依申請公開工作面臨嚴峻的考驗，而從目前發展形勢看，這種變化和趨勢已經成為信息公開的常態。

（三）從處理難度來看，依申請公開容易引發行政案件

《信息公開條例》規定，我國政府信息公開制度向申請人提供了救濟途徑，如果公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。以上海市為例，據信息公開工作年度報告，2020年上海市各級行政機關累計信息公開類行政復議累計813件，其中結果糾正42件，糾錯率5.17%。信息公開類行政訴訟立案731件，結果糾正23件，糾錯率3.14%。在這些行政案件中，全市各級房管部門所占比重極大。經統計，2020年全市房管部門信息公開類行政復議239件，占全市總量的29.40%，信息公開類行政訴訟立案221件，占全市總量的30.23%。以上數據表明，依申請公開所引發的行政爭議已成為各級行政機關主要行政案件類型，房管部門更是此類案件高發領域。信息公開行政爭議的增多、社會監督的加強，都對房管部門依法行政水平提出了更高的要求，依申請公開工作所面臨的難度和壓力也明顯增大。（數據來源：2020年上海市人民政府、上海市房屋管理局、上海市各區縣住房保障和房屋管理局政府信息公開年度報告）

二、存在的問題及特點分析

《信息公開條例》雖然明確了政府信息依申請公開制度，規定了政府信息公開申請方式和審查處理程序要求，但在實踐中，由于依申請公開的復雜性，房屋行政管理部門依申請公開工作依然面臨以下困難。

（一）公眾對于政府信息的形式和內容了解不深

在政府信息依申請公開中，為方便行政機關查找、檢索并及時提供相關信息，一般會要求申請人在申請時，提供明確的信息名稱、文號或者便于查詢的特征性描述。但實踐中，申請人往往對“知情權”認識不足，對政府信息的內容和形式不夠了解，無法準確獲知信息的名稱、文號，只能按其所知，用一些概括性、習慣性用語對所申請信息進行描述。有的申請人希望獲取盡可能多的信息，喜歡在申請中使用“相關”、“所有”、“全部”、“不限于”等用語，如申請“加裝電梯所有可以公開的材料”、“舊區改造全部的詳細信息”。有的申請人對“房屋征收”和“房屋拆遷”等專業用語難以區分，容易混淆兩者概念，如申請“1990至1995年間房屋征收公告”、“房屋征收的拆遷裁決”等。此類信息描述不明確、不具體，概念模糊，使得信息難以查找、檢索，往往要啟動補正程序。

（二）將政府信息依申請公開等同于信訪、投訴、咨詢

受理信訪事項和政府信息公開申請的主體都是行政機關，且均由當事人向行政機關提交相關訴求，并獲取相應答復。兩者表面形式的相似，使得兩類事項在實際工作中經常被混同。一種是以政府信息公開申請的形式提出建議、意見、舉報、投訴、請求，進行信訪、投訴、舉報活動，如申請“根據購房合同，要求恢復小區游泳池，調查游泳池改建超市情況”。另一種是通過政府信息公開的途徑提出申請，要求公開信訪事項信息，如申請“要求獲取反映某處房屋動遷內容的原始信訪信件”。事實上，信訪事項和政府信息依申請公開的性質是完全不同的：前者保護的是公民的陳述權和訴請權，后者保護的是公民的知情權、監督權。另外，兩者的受理范圍和救濟渠道也有所不同。政府信息公開申請中還不乏咨詢目的，如“希望了解某處公租房項目房源戶型、數量、預計投放時間”、申請“拆遷政策中關于同住人的解釋” 等，此類申請，雖在形式上不符合政府信息公開申請要求，但一般都會由業務部門給予相應便民解答。

（三）存在濫用政府信息公開申請權現象

眾所周知，申請人通過政府信息公開途徑向行政機關提出申請，行政機關不能拒絕，這體現出對申請人程序性權利的尊重和保護。但是如果公民提起政府信息公開申請違背了《信息公開條例》的立法本意且不具有善意，就會構成知情權的濫用。在房屋行政管理部門受理的信息依申請公開中，濫用申請權的情形有如下表現：有的申請人反復多次提出瑣碎的、相同或者類似的申請；有的申請人對已生效判決確認的事實以申請政府信息公開的形式要求公開；有的申請人甚至通過政府信息公開申請，不斷引起行政復議和行政訴訟，以此給政府部門施加壓力。如：某征收地塊居民分別以“征收補償方案修改”、“征收補償方案征求公眾意見”、“征收補償方案修改情況及時公布”等相同或類似內容申請公開信息60余次，在濫用政府信息公開申請權的同時，也擠占了較多的行政資源。在江蘇省南通市中級人民法院審理的陸某某訴南通市發改委政府信息公開案中，原告借重復、大量提起信息公開申請的方式給政府部門施壓，以實現拆遷補償安置利益最大化目的。法院經審理認定這種行為已經明顯偏離了公民依法、理性、正當行使知情權和監督權的正常軌道，構成了信息公開申請權、訴訟權利的濫用。（來源：中國裁判文書網，發布日期為2015年7月29日。）

三、實踐經驗與啟示

做好政府信息依申請公開工作有助于公眾獲取政府信息，可提高政府工作的透明度，推動法治政府建設，發揮政府信息服務人民群眾生產、生活和經濟活動的作用。總結實踐經驗，調研采集數據，分析現狀特點，房屋行政管理部門要做好政府信息依申請公開還要從以下方面進行努力。

（一）提升工作人員的公開意識，加強信息公開申請服務引導

房屋類信息一直是公眾依申請公開的熱點。為深化工作人員對政府信息公開工作的認識和理解，要定期組織業務培訓，對政府信息公開法律法規進行宣講，分析信息公開案例，努力提升各業務部門“以公開為常態、不公開為例外”的行為自覺。應編制本部門重點領域政務公開標準目錄，凡是《信息公開條例》規定應該公開、能夠公開的事項，都應及時、全面、主動公開。就依申請公開事項制作發布房屋行政管理部門《政府信息公開指南》、《政府信息依申請公開處理流程》，向公眾提供詳實的申請指引。同時，不斷加強政府信息依申請公開服務，對于已提交信息公開申請，但信息描述模糊、指向不明確、難以檢索到具體政府信息的，工作人員要積極主動與申請人進行溝通，對信息申請的相關背景情況作詳細了解后，向申請人提供明確的指引，幫助申請人作出有效申請，從而提高政府信息依申請公開效率。

（二）設立專門信息公開工作機構，完善依申請公開工作機制

搭建和完善組織架構，有條件的部門可設立政務信息辦公室，專門負責政府信息公開日常工作。政務信息辦公室要明確職責定位，突出工作重點，準確掌握政府信息公開政策法規以及行政復議、行政訴訟相關要求，制作的告知書、答復內容要規范化、專業化。在流程辦理方面，要通過進一步梳理完善制度，形成多渠道受理，業務部門擬辦，政務信息辦、法制部門、法律顧問等多部門審核，業務分管領導和信息公開分管領導雙重審批簽發的標準化辦理流程。在答復方面，從法律依據的合法準確性、內容的全面真實性、表述的清晰流暢性等方面進行全面審核，確保每件答復都經得起推敲和檢驗，提高申請人對答復的滿意度。對于以政府信息公開申請形式辦理信訪、投訴事項的，政務信息辦公室可以牽頭主動引導，告知正確的辦理部門和辦事流程，建立與信訪部門的常態化協作機制，保障公民的合法權益。

（三）充分保障公眾知情權，有效限制濫用信息公開申請權行為

知情權是公民的一項法定權利，公民獲取政府信息，應當符合法律規定的條件、程序和方式，以實現立法目的。如果公民提起政府信息公開申請違背了《信息公開條例》的立法本意且不具有善意，就構成了申請權的濫用。濫用申請權的行為給行政資源和司法資源造成過度消耗，違背立法宗旨。應加大政府信息主動公開力度，全面、及時、準確地主動公開老百姓關切的信息，在充分保障公眾知情權的同時，減少依申請公開數量。對于正常的政府信息依申請公開，房管部門要按照流程保質保量完成好受理、審查、答復工作，決不能置之不理、敷衍應付，做到能公開盡公開。就政府信息公開所引發的行政爭議，審判機關既要充分保障當事人正當訴權的行使，也應識別、判斷當事人的訴求是否具有濫用政府信息公開申請權、濫用訴權的主觀故意。對于無正當理由而反復提起信息公開申請乃至復議和訴訟的，審判機關應對其起訴資格作依法審查，對于缺乏訴的正當性和訴的利益有悖誠信的起訴行為，應當認定構成濫用申請權、濫用訴權行為。