新形勢下靈活就業人員養老保險問題思考與研究

文/侯慶鋒（青縣人力資源和社會保障局）

一、靈活就業人員的相關概念

關于靈活就業的概念國際上尚無明確的定義，而我國在2002年發布的《我國靈活就業問題研究報告》中對靈活就業做了以下定義，報告中指出“靈活就業是一種新型的就業形式，它與現有的工業現代化工廠制度有所不同，是在其基礎上發展得到的，其在勞動時間、收入報酬、勞動關系、工作場地以及社會保險等方面不同于傳統主流的就業方式，這種新型的就業形式的總稱即為靈活就業。”[1]關于靈活就業，國際勞動統計學家大會也曾給過相關標準，但無論靈活就業如何定義，它都是非正規就業的一種，是在非正規就業的基礎上發展而來的。

靈活就業人員則是指參與靈活就業的個體勞動者，根據《社會保險法》的解釋，靈活就業人員是指在勞動保障，薪資福利、工作場所、工作時間區別于工業化、現代化傳統主流定義的正式工作的一類就業人員的總稱。這類人員包括畢業時間較短的大學生、進城的務工人員、一部分國有企業改革后的下崗人員等。靈活就業的種類也有多種形式，自由職業者，包括部分自媒體工作者、自由撰稿人、平臺、律師等；非全日制臨時就業人員等。

二、靈活就業群體養老保險現狀分析

（一）靈活就業群體養老保險參保率低

社會養老保險是社會保險中的重要分支，老年人由于沒有強健的身體，沒有工作和收入來源，很容易成為社會的貧困人群，老年人在晚年的生活更需要得到保障。1951年，我國政務院和勞動部分別頒布了《勞動保險條例》 《勞動保險條例實施細則修正草案》，標志我國適應計劃經濟體制的勞動保險制度開始建立。經過多年的改革，大部分正規就業的工作人員都加入了參保大軍，雖然近些年靈活就業人員一直在增加，但由于都是通過非正規就業的方式就業，在參保方面沒有用工單位的支持，需要個人繳納養老保險，因此許多靈活就業人員的參保率相對于正規就業人員來說就要低得多[2，3]。雖然從20世紀開始，就有一些地方政府出臺了相關政策來應對靈活就業群體的養老保險參保問題，但時至今日，全國范圍內的靈活就業群體的養老保險的參保率總體還是偏低，再加上傳統“養兒防老”觀念的逐漸淡薄，靈活就業人群的養老問題在將來是一個很大的風險，必須提前加以防范。

（二）參保人員的年齡偏大

在傳統的觀念里，靈活就業人員大多是年輕人，因此靈活就業人員繳納養老保險的主力軍應該是以年輕人為主，但是事實上，由于對參保政策不了解造成參保意識淡薄和對養老保險繳納的不重視，靈活就業的年輕人寧愿將錢存起來也不愿將錢用于養老保險的參保上，還有些靈活就業人員在斷保后沒有重新再續交養老保險。所以在結構上，還是以年齡偏大的靈活就業參保人員占大多數，增加了現有基金的運行風險。據有關統計，靈活就業人員起始平均參加養老保險的年齡為30多歲，比正規就業人員起始平均參保年齡要遲7至8年[4]。在實際工作中發現，有些參保人員因為經濟和意識原因，故意等到距離退休年齡15年時才開始繳費，目的就是按最低繳費年限退休，也是造成參保人員年齡偏大的一個原因。

（三）靈活就業人員參保不穩定

隨著社會的發展，改革開放各項政策的逐步深入貫徹，我國社會主義市場經濟體制建立并逐步完善，社會產業結構進行了多方面的調整，就業形式越來越靈活多樣，靈活就業人員越來越多。由于靈活就業行業的多種多樣，靈活就業群體也是多種多樣。靈活就業群體的工作涉及的行業和職業門類十分廣泛。

因此，我國許多靈活就業人員勞動關系不穩定，工資待遇相差大，工作形式門類多，沒有很強的組織性，流動性強，勞動組織管理散亂。許多靈活就業人員雖與雇傭組織存在雇傭關系，但是很少與雇主簽訂勞動合同，沒有簽署勞動合同，靈活就業人員的合法勞動權益就得不到保障，此外靈活就業人員的勞動關系也不穩定，可以隨時解除勞動關系，因此靈活就業人員沒有穩定的勞動收入，收入時多時少，也可能長期沒有收入。此外，靈活就業人員組織松散，經常更換就業崗位，崗位不固定，且構成復雜、流動性大，社會保險意識薄弱。由于工作地點變動頻繁，所以，在社會養老保險的繳納上，靈活就業人員經常處于一種不穩定的狀態，養老保險時交時不交，在斷保后，很多靈活就業人員也不會去及時補交。

三、我國靈活就業群體養老保險存在的問題

（一）靈活就業人群參保困難

1.我國靈活就業群體缺乏基本的養老保險意識

我國的靈活就業群體中很多人都沒有防范養老風險的意識，這些群體大多學歷不高，文化水平較低，收入不高，平時也不太關心國家出臺的相關政策，在日常生活中對國家的相關政策了解較少，或者根本就沒有養老保險的概念。再加上收入不高，對于工作只是有養家糊口的基本要求，工作更換頻繁，對未來沒有計劃，即便是有積蓄也不會想到要去繳納養老保險。同時，我國幾千年來傳統的“養兒防老”觀念還是根深蒂固，許多靈活就業人員認為以后的養老問題可以交給孩子負擔，因此并不擔心養老問題，也就不會有繳納養老保險的想法。

2.不了解社會保障政策

雖然我國很早就制定了社會主義體制下的養老保險體系，各級人社部門對養老保險政策的宣傳力度也在不斷加大，每年中央的各種重要大會也在不斷強調社會保障養老體系建設的問題，但是我國還是有相當一部分未參保的從業人員對國家的社會基本養老保險政策不了解或了解很少。有些靈活就業人員從心里不愿接受養老保險的相關政策，對社會養老保險沒有形成清晰的認知，認為社會養老保險和商業保險是一個概念，沒有意識到社會養老保險體系的建立是解決我國社會養老問題的重要決策，是全社會幫助分攤養老風險的一種投資。更有甚者，不相信政府，不愿將錢放在政府手里，覺得將錢留在自己身上更放心，也保證了資金的流動性。缺乏對養老保險的認知是靈活就業人群參保困難的一個重要原因。再加上政府對于靈活就業人群養老保險的繳納沒有強制性的要求，導致了靈活就業人群的參保率要遠低于正規就業的人群。

3.用人單位不給靈活就業群體繳納養老保險

有些用人單位為了更高的經濟利益，在給員工繳納養老保險的問題上比較強勢，為了逃避社會責任，許多企業和用人單位在為職工參保方面設立門檻，如工作必須達到一年以上，這樣就造成在單位工作的部分非全日制人員或臨時性人員被排除在繳納養老保險范圍之外。此外，為了降低成本，追求更高的經濟收益，也有一些用人單位還會給靈活就業群體傳遞錯誤的信息，誘導他們，使他們認為繳納養老保險是沒有用處甚至損害自身利益的。因此許多靈活就業人員本身也不在意企業是否給自己繳納了養老保險。此外還有部分靈活就業人員本身具有養老風險防范意識，但由于自身學歷、技術等多方面原因沒有途徑通過正規方式就業，只能去從事體力勞動這種可以隨時被取代的工作，為了不被用人單位辭退，不被取代，只能接受用人單位不合理的工作待遇條件。

4.我國靈活就業群體的收入一般偏低

雖然隨著網絡共享經濟的發展，部分平臺經濟、網絡主播的收入大幅增加，但總體來看，由于我國靈活就業群體普遍缺乏高學歷、高技術人員，所以靈活就業人員的收入普遍較低，再加上我國靈活就業群體的工作性質普遍不穩定，收入時高時低。而且我國社會養老保險的繳納金額會隨著社平工資的增高而不斷增長，但是我國靈活就業群體的工資增長速度往往低于社會平均工資的增長速度，也趕不上我國社會養老保險的繳納金額的增長速度，靈活就業群體的工作收入能提供日常開銷，但沒有多余的資金去繳納社會養老保險，這就導致我國靈活就業群體參保率遠低于正規就業人群。

（二）我國社會養老保險政治體制的不完善

1.缺乏專門的法規和相應的社會保障配套措施

我國目前的社會養老保險政治體制是針對有正式工作的從業人員的，在現行的法規政策體系中，沒有關于靈活就業的專門規定，即便是有一些相關的法律規定，這些政策和制度都處于一個初期發展階段，不夠系統和完善，很多地方上也沒有很強的執行能力；目前看來，靈活就業尚未納入勞動保障統計指標體系，在相關政策的制定上，也有許多空白之處；有些地方上已經有了要將靈活就業納入勞動保障統計指標體系的計劃，但是缺乏對勞動保障統計指標體系發展的統籌規劃，在關于靈活就業納入社保體系的規劃中，有些操作的可行性不強，不能很好地解決靈活就業人員養老保險的繳納問題。從總體上看，現行的社會保障制度基本將靈活就業人員排斥在外。這是制約靈活就業方式發展的重大障礙。

2.政府和社會關注和支持力度不夠

近些年，我國靈活就業人員在不斷地增加，靈活就業人員群體養老保障問題更加凸顯，但社會對于靈活就業人員群體養老保障問題的關注還不夠。隨著改革開放的逐步推進，我國的各行業都在逐步發展，我國就業形式日益多樣，靈活就業人員規模將逐步加大。據中國人民大學靈活用工課題組發布的《中國靈活用工發展報告（2022）》藍皮書顯示，2021年中國有61.14%企業在使用靈活用工，比2020年增加5.46%。據相關統計，截至2021年底，中國靈活就業人員已經達到2億人。雖然政府已出臺關于靈活就業群體的社會養老保險的相關政策，但是直到2005年，國家才出臺制定靈活就業人員統一參保繳費政策，并且關注度不高，靈活就業人員養老保障問題還未得到全方位的關注。新出臺的靈活就業人員養老保障政策的推動進展較為緩慢，不能跟上形勢的發展變化，政策的規劃方面還有待完善。

3.現行靈活就業人員養老保險政策存在一定缺陷

首先是政策的待遇標準界定模糊。2005年12月，國務院在頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中指出，城鎮個體工商戶和靈活就業人員都要參加基本養老保險；繳費基數統一為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%；城鎮個體工商戶和靈活就業人員退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發待遇。由于我國目前社會保險領域缺乏精算方面的制度設計，與商業養老保險在繳費之初就可以清楚知道將來自己可以領到的養老金數額不同，國家養老保險政策對參保人員到達退休年齡領取的養老金金額沒有明確的數額指導，至少在短期內，我國靈活就業人員看不到繳納養老保險的回報率，也無法計算預料退休后能拿到的養老保險金額，造成對將來收益的不確定性的擔心，再加上每月繳納的養老保險數目也是一筆開支，所以我國靈活就業人員在對待養老保險的繳納問題上都是反復考慮，十分謹慎，以至于產生先暫緩繳納養老保險甚至放棄的打算。

4.養老保險征繳管理制度不完善

現行的社會養老保障制度是建立在正規工作的基礎上的，是依據正規工作的特點而設計的，養老保險的征繳具有連續性和穩定性的特點對于工作不穩定的靈活就業人員來說這顯然是不合適的。

此外，養老保險的經辦機構在制度上也存在著不合理的地方。一方面，我國社會養老保險經辦機構的辦事程序目前主要是針對有固定單位的工作群體而設立的，而我國靈活就業群體工作性質不穩定，往往也沒有固定的工作單位，養老保險的經辦機構又沒有相匹配的制度，這也使得我國靈活就業群體在辦理養老保險的道路上屢屢受阻。另一方面，由于我國靈活就業人群的工作大多不穩定，雇傭單位經常變更，養老保險經辦機構難以了解、掌握這類用人單位的經營現狀、職工人數、職工收入等基本情況，這也給靈活就業人群養老保險的繳納增加了難度。

四、改善靈活就業群體養老保險現狀的建議

（一）社會養老保險政策和制度的完善

1.通過立法明確用人單位和員工之間的勞動關系

目前，我國在勞動法中沒有將靈活就業人員與用人單位之間的勞動關系納入勞動法中，對于非正規勞動人員與用人單位之間的勞動關系在法律上沒有一個明確的判定標準，也導致靈活就業人員的養老保險問題產生。國家制定相關政策，將靈活就業人員與用人單位的勞動關系正式納入勞動法中，有了相應的法律政策，除了可以保障非正規就業人員的合法權益外，還可以針對靈活就業人群的社會保險參保的各項問題提出明確的、全面系統的管理政策，逐漸完善社會養老保險政策和制度。

2.簡化參保繳費流程

針對靈活就業人員參保時主要是本人辦理的特點，可盡量簡化參保需提供的資料及需要建立的紙質檔案，可采用按身份證登記參保的方式，直接在養老保險信息系統生成電子檔案，簡化參保手續。在繳費方面也要采取靈活措施，包括繳費時間和繳費方式方面。可采用服務大廳現場辦理和網上辦理結合的方式，隨著社會保險征繳職能劃歸稅務部門，可充分利用稅務征繳系統，用智能手機在當地稅務公眾號內的辦稅大廳等進行自主繳費核定，讓其足不出戶即可完成繳費，為其提供便利。

3.完善養老保險管理信息系統

從2010年起，已有省市實施《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，對勞動者跨地區流動時養老保險關系轉移接續做出規定，極大地保障了跨地區流動的勞動者的養老權益。但相關的細節問題還需要進一步做出詳細的計劃。同時，還應該加快靈活就業人員養老保險信息服務網絡的建設速度，實現信息共享，管理服務便利，為靈活就業人員養老保險問題的解決提供便利的設施服務，讓其繳費關系的轉移由人工操作向網絡操作轉變，方便不同地域和不同單位參保的銜接轉移，提高靈活就業人員的參保積極性。

（二）提高靈活就業人群的參保意識

當前，我國靈活就業人群的參保意識還比較薄弱，不能很好地維護自己的權利，沒有養老風險防范意識。據統計，有一半的靈活就業人員遇到過勞動侵權的問題[5]。隨著社保全覆蓋理念的提出，各地要把靈活就業人員參保作為擴面征繳的重點人群，可在各地的有關部門建立專題小組，采取多渠道加大對養老保險繳納政策的宣傳，可以召開專題講座，分發宣傳手冊，開展專業的培訓，加強靈活就業人員的維權意識。還可以利用電視、網絡平臺等媒體向人們宣傳社會養老保險制度改革的意義、目的，強化人們的社會養老保險意識，讓企業單位和靈活就業人員都能深深感受到養老保險制度的建立對個人、對用人單位、對社會都具有重要的意義和價值。

（三）提高用人平臺的責任感

我國很多雇傭靈活就業勞動人員的單位為了降低成本而逃避給靈活就業人群繳納養老保險，造成靈活就業人群繳納養老保險的障礙。尤其隨著網約車、外賣等平臺經濟的迅猛發展，從業人員隊伍急劇擴大，國家應該出臺相關政策，用以鼓勵用人單位積極給非正式員工繳納養老保險，比如可以減少企業收入稅收。對于逃避給員工繳納保險的用人單位，應出臺相應的懲罰制度，全力維護靈活用工人員的合法權益，提高他們的養老保障水平，構建和諧的勞動關系。