城投公司投融資管理的問題與對策

文/康巖（宿州埇橋城投集團（控股）有限公司）

在國家政策指導要求下，城投公司的投融資環境發生了巨大變化，一方面是城投價值和職能改變，城投公司改革傳統投融資管理模式是必然趨勢，另一方面是融資渠道呈現多元化特征，城投公司的可融資額增加，但是政策對投資業務領域進行了限制，公共基礎設施建設項目是投資重點，非經營項目是公司的主要業務，有效減弱城投公司的融資沖動性。未來國家對金融市場的監管更加嚴格，城投公司需提升自身信用等級，滿足征信業務門檻，緩解再融資壓力。

一、城投公司投融資管理的基本內容

（一）投融資戰略制定

城投公司制定投融資戰略需站在宏觀戰略層面，對公司的投融資管理方案、當前的投融資結構、投融資風險識別機制可行性等進行分析，同時結合城投公司的業務規劃藍圖、財務戰略、預算、風險應對方案等對投融資戰略進行調整，確保公司的投融資結構得以優化、資金配置效益可實現最大化、資產負債管理效果提升[1]。

（二）財務指標分析

投融資管理工作必須以財務指標分析為基礎，無論是管理資產負債還是制定投融資業務策略都需要底層財務指標。目前市場中流行的財務指標分析方法有多種，其中杜邦分析、趨勢分析、比率分析等廣受歡迎，城投公司可以根據具體的投融資管理需求選擇合適的分析方法。比如比率分析法，此方法是對原始數據進行更深層次的衍生分析，計算邏輯相對簡單，可準確地反映城投公司的投融資管理業務產生的經濟效益，但是此方法也存在明顯短板，無法與實時變化的社會環境、市場環境、政策環境相結合，難以動態分析投融資業務前景。城投公司通常糅合多種財務指標分析方法，對底層財務指標數據進行全面分析，各類分析方法互補，可準確揭示財務指標之間的聯系、現金流風險程度、投融資成本結構、投融資管理薄弱點。

（三）投融資渠道管理

隨著地方舉債融資行為被嚴格約束以及地方債務融資阻力增加，城投公司面臨嚴峻的投融資渠道管理環境[2]。城投公司的投融資渠道主要分為內源和外源融資渠道，其中內源融資渠道主要是指公司利用內部自由資金實現資產保值增值，解決公司的貸款借款壓力，控制債務本息支出，但是內源融資無法完全滿足投融資規模化效益要求，公司還需進行外部融資。現階段城投公司的外部融資渠道主要有債務、股權、金融產品等，公司利用其實現現金流管理水平和資產負債管理質量的提升。

（四）當地經濟水平評估

城投公司的發展質量與地方經濟發展水平關系密切，城投公司作為政府投融資管理平臺，直接影響地方經濟建設和發展。因此城投公司在投融資管理期間應當高度重視當地經濟水平評估工作，重視協同效益。結合實際情況分析，城投公司應分別從存量和增量兩個維度進行地方經濟水平評估，選定合適的評估指標，比如存量指標為地方生產總值、人均可支配收入，增量指標為地方人均生產總值增速、對外交易增長速率等。

二、城投公司投融資管理問題分析

（一）投資收益較低

1.受政策環境影響大

城投公司產生于國家大力發展基礎設施建設以及城鎮化建設中，并逐步擴大規模，全方位支撐地區建設發展，以投融資平臺身份解決了地區政府的資金匱乏難題。但是城投公司目前困于定位不清晰、權責不統一局面中，投資活動深受政策環境影響。城投公司的重點投資業務領域具有明顯的公益性、低收益率特點，在實際經營過程中，城投公司在組織機構設計、人員配置、經營業務、投融資決策等方面都是地方政府作為實控人，投資決策往往是通過政府文件形式確認，過于濃烈的行政色彩導致城投公司的自主決策能力被削弱，投資業務均以地方政府指令為先[3]。雖然城投公司的法人結構完善，聘請專業的投資人員統籌負責投資業務，但是公司管理層中的成員與地區政府關系密切，加之投資業務人員專業水平層次不一，缺乏責任意識，嚴重影響投資業務經濟收益。

2.業務內容相對單一

內容單一是影響投資業務收益的主要問題，以某地區城投公司為例，該城投公司的主要收入來源是市政項目回購和保障房項目，在2017-2019年，市政項目回購收入分別為21.84億元、22.97億元、23.15億元，分別占主營收入的99.2%、60.21%、48.91%，公司的主營業務單一，業務收入依賴于政府回購，在2017-2019年期間，公司應收賬款數額占總資產比例較高，該公司若是不承建市政項目或是政府回購延遲，則會嚴重影響公司的投資業務收益。

3.決策流程不規范

城投公司承接的大部分業務基本都是由政府出面指導，公益性特點突出，而且城投公司對項目的決策論證分析不夠深入，忽略投資決策風險，甚至個別地區的城投公司存在先立項后決策的現象。缺乏科學性和規范性的投資決策流程，為城投公司的投資收益埋下風險安全隱患，一旦城投公司的投資項目財政資金短缺，則無法實現正向現金流，個別項目收益不理想，影響公司的盈利水平。

（二）融資渠道狹窄

城投公司承建大量的政府公益性質項目，資金需求缺口較大，而且項目收益成效緩慢，同時公益性項目的建設權和運營權錯位，導致城投公司的融資難度增加、融資渠道狹窄。加之2021年銀保監會出臺15號文，嚴控地方政府借城投公司增加隱性債務，使得依賴于借新還舊模式的城投公司不得不考慮新的融資方式和渠道。目前城投公司的融資方式主要是政策性長期貸款，向金融機構貸款時受到高利率、期限短、抵押物多的阻礙，公司融資難問題突出。城投公司經營過程中資金周轉多出現拆東補西現象，財務風險增加。此外，城投公司的經營能力弱，償債能力低于其他類型的企業，少數城投公司當前獲得的收入不足以償還貸款利息，導致公司的資產規模增加額逐年縮減，加劇公司經營風險和地方政府隱性債務風險。

（三）風險監管不到位

在城投公司的投融資管理過程中，存在忽視業務風險控制的現象，而且主要集中在融資業務中，表現為政府和城投公司委托代理關系混亂，城投公司認為政府“兜底”，進而忽視甚至漠視風險監管。地區政府是城投公司的實控人，應該承擔風險、管理、激勵約束職能，但是實際上地區政府只是集中管理城投公司的人權和事權，干預公司的投資業務。城投公司的穩定經營不是以來自身超高的盈利水平，而是依賴于政府部門，政府部門向城投公司投入財政補貼、劃入資產，支持城投公司完成地方基礎設施建設。地區政府考慮政績因素和職務晉升因素，往往過度追求投融資規模擴大，忽視風險管控，業務盲目性較強，投融資風險快速累積。

三、城投公司投融資管理的改進對策

在新《預算法》背景下，城投公司的職能發生變化，而且國務院針對地方政府舉債融資機制建立也提出了政策性建議，嚴格控制地方政務債務融資規模，防控政府債務風險，將政府融資職能從融資平臺剝離，融資平臺公司不允許新增政府債務。

基于政策要求，城投公司開始重新定位，其必須客觀審視公司生存發展狀態，打破框架限制實現市場化轉型，重新參與投融資活動。在投資業務改進期間，城投公司可充分利用自身豐富的建設技術和管理經驗，將發展“觸手”伸向多個業務領域，加快實現市場化發展[4]。

（一）投資業務方面

1.基于科學和民主開展決策論證

投資決策直接關系城投公司投資業務收益，也是反映公司投資水平的關鍵行為，針對之前政企關系模糊導致的投資業務決策缺少論證分析問題，城投公司應當及時梳理與地方政府的委托代理關系，具體路徑是制定并實施制度化、規范化的現代企業管理制度，減少政府指令對公司投資決策的過度干預。科學和民主是規范投資決策流程的基礎，第一，城投公司應該堅持可持續發展理念，充分利用產業政策和地區優勢投資特色項目，減少盲目投資行為，保存公司實力。第二，重視投資可行性分析，從市場需求和戰略規劃著手，結合產業政策、成本費用、技術成熟度、投資收益等因素對投資項目進行研究分析，掌握投資項目的收益潛力。第三，城投公司需引進專家參與投資項目評估分析，專家團隊可由投資項目所處行業的管理專家、技術人才、經濟管理人才、財務人員、投資人才等組成，經過專家團評審的投資決策可交由董事會表決。

2.提高投資團隊專業化水平

投資業務成功盈利既需要科學民主的決策程序支持，也需要專業的投資團隊支撐，因此，城投公司必須加大力度培養投資業務管理人才，有效提高投資團隊專業水平。城投公司應該結合投資業務線中的員工真實工作能力，制定長效人才培養機制，強化員工責任意識，定期組織投資業務人員參加定向培訓，為公司儲備高質量投資人力資源[5]。在實際工作中，城投公司針對投資業務實況，制定投資業務人才發展路徑，細化人才培養方案，同時引進專業投資人才、經濟管理人才、財務人才、技術人才等，壯大投資團隊，并且通過長效化人才培養機制，保證公司的人力資源與投資業務管理需求匹配一致。

3.實現投資項目多元化發展

城投公司需要打破投資業務內容單一的僵局，調整投資業務領域，向市場化、多元化投資項目靠攏，激發公司投資活力，有效改進公司的盈利水平和現金流情況。投資業務擴張方向可定位為城市區產業和城市運營產業，現階段城市產業振興，城投公司不應過度依賴地方政府的指令規劃，而需要放開手腳參與城市產業化投資，主動承擔市場化角色，加速向市場化轉型。不同地區的特色產業不同，城投公司可對當地的特色產業進行調查分析，羅列比較不同城市產業的優缺點，及時確定投資方向，比如投資電子信息、醫藥等產業，也或者對地區內經營業績突出且發展潛力巨大的民營企業投資，通過股權投資、基金扶持民營企業上市。

投資城市運營項目也是提升城投公司投資收益的主要途徑，比如城投公司可投資市政服務、養老服務、文化產業等，參與市政管理，服務于地區經濟發展，心系國家民生，提升投資業務收益的同時提高城市競爭力和知名度。

（二）融資業務方面

1.善用BOT或PPP項目

城投公司融資難問題可以通過吸納民間資本的方式進行解決，有效化解存量債務，增加公司現金流。吸納民間資本可通過BOT、PPP、BT等融資方式，如PPP融資方式，《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）中提出，推動融資平臺與政府脫離，進行市場化改革，城投公司逐步完善治理結構，并且明確告知不承擔地方政府舉債融資的城投公司可使用社會資本方身份參與當地PPP項目。在政策支持下，城投公司可積極參與PPP項目，憑借自身低成本融資和豐富經營經驗優勢，推進市場化運作，加速構建融資多元化格局。

2.創新融資工具

在融資政策收緊條件下，城投公司需要創新融資工具，進一步降低融資難度，傳統的融資方式如銀行貸款、債券等可以為公司的投資業務提供資金支持，但是也容易造成公司內部資金周轉率低，增加財務風險威脅。因此，城投公司需要結合市場熱點和政策指導，及時創新融資工具，比如ABS（資產證券化）、項目收益債、TOT轉化等新型融資工具，其中ABS是目前市場中盤活存量資產的重要工具，受歡迎程度較高，城投公司可借助ABS融資工具將已有資產和將取得的資產現金流作為基礎資產，借助外部增信和第三方擔保形式從資本市場籌集資金[6]。

（三）風險防控方面

1.建立風險預警機制

前文提到風險監管薄弱問題主要集中在城投公司的融資業務中，城投公司應該結合融資業務制定妥善的風險控制措施，實時監管各類風險，快速完善風險預警機制，爭取在源頭控制風險。城投公司可借鑒一些先進經驗，將負債率、償債率、債務率等作為風險預警指標，結合地方政府的債務規模、結構以及償債水平監測結果和風險評估結構，量化風險預警指標體系。按照國際經驗，城投公司的資產負債率一般需要以70%作為上限，且債務率在150%以內，償債率在10%以內，所以城投公司可基于此設置警戒線，實時監測相關指標變化，一旦超過警戒線則立即采取應對措施。

2.完善融資監管機制

城投公司應該建設科學的融資監管機制，將監管責任細分到個人，確保全部的資金流入流出處于嚴格的監管之下。城投公司內部可設置監管委員會，對融資資金的流向、使用效率、使用規范性、財政風險以及信貸政策等進行全方位監管。并且城投公司還應盡快建設信息披露制度，完善披露流程，以標準化指標監管融資行為，關于信息披露范圍可定為資本金水平、債務總額、工程進度等。同時城投公司需要及時完善信息披露制度，夯實投資主體和債權人對城投公司融資業務的監管基礎，協助有關部門對公司進行監管，倒逼城投公司規范融資管理行為，重視融資業務中的風險問題。此外，為避免城投公司過度依賴政府部門兜底而產生的債務風險蔓延問題，城投公司應當建立追責問責機制，嚴肅處理過失人員，杜絕盲目舉債情況，控制融資風險。

四、結語

綜上所述，在經濟體制深化改革背景下，城投公司逐步成為支持國家城鎮化建設、公共基礎設施建設的頂梁柱，城投公司在地區經濟建設發展中占有重要地位，為切實服務于地區經濟發展，城投公司應當及時明確戰略定位，利用政策優勢增強自身競爭力，實現做大做強目標。投融資管理作為城投公司的核心管理內容，其對公司發展的作用顯著，城投公司應立足于實際情況，研究投融資業務管理中存在的具體問題，進而針對問題制定有效的解決對策，全方位提高投融資管理效益。

在未來經營過程中，城投公司需致力于市場化轉型，在政策指導下拓展投資業務，將投資范圍向地區優勢產業調整，應用新型融資工具穩定籌集投資項目所需資金，加快提升城投公司的盈利水平，更好地履行社會責任，成為資本積累能力強的可持續發展企業。