行政事業單位專項資金管理的現狀與改進策略

文/劉素羅（西華縣財政局）

一、引言

一直以來財政專項資金就是行政事業單位內部控制管理中的核心內容，近年來為了拉動內需振興經濟，政府提高了重點項目和各行業的投資，這一舉措對推動經濟的發展、實現繁榮、促進社會的進步等方面起到了積極的拉動效應。特別是在一些貧困地區，得到大量扶貧專項資金的縣市在高效完成精準扶貧的同時對社會的發展起到了重要的作用。例如：某市財政局2019年的財政專項資金為13.67億元，資金的數額巨大，然而在專項資金管理使用的過程中一些共性的問題也逐漸凸顯出來，這在很大程度上嚴重影響了財政專項資金的使用效率，并且有可能發展為行政事業單位滋生腐敗的寄生體，嚴重影響了人民群眾心目中的機關單位形象。故如何加強對專項資金的內部控制與管理？如何才能真正提升專項資金的使用規范性和使用效率？這是一個值得高度關注并深入探討的現實問題。

二、行政事業單位專項資金管理的重要意義

專項資金主要是國家財政部門為了扶持和發展某項事業而劃撥的、具有專門用途的資金。作為行政事業單位，為了使專項資金能夠得到更加科學而合理的使用并加強對專項資金的管理力度，必須采取獨立核算與預算的方式。科學合理的使用財政專項資金有助于推動國家和地方經濟的可持續發展。因此，必須加強對專項資金的管理。另外，專項資金管理水平的高低直接影響到財政資金使用效益的高低，直接關系到行政事業單位發展目標是否能夠順利達成。提升專項資金管理水平，一方面能夠促進行政事業單位有效發揮其職能作用，另一方面能夠幫助行政事業單位更好的履行社會公共事務管理和服務職能。

三、行政事業單位專項資金管理中存在的問題

對于行政事業單位專項資金的管理必須兼顧項目的前期運行、及后期的全過程。項目預算報批和制度建設屬于項目運行的前期，會計核算項目招標以及工程施工屬于項目運行的中期，驗收審計屬于項目運行的后期。因此，本文將進入行政事業單位專項資金管理在不同時期的問題進行剖析。

（一）專項資金在項目預算以及申報環節中還存在問題

首先，行政事業單位專項資金項目的預算及申報還存在一定的盲目性。為了確保項目預算審批環節的順利完成，很多行政事業單位成立了專門的項目部門，在項目運行部門中財務人員負責項目的預算編制，其他項目負責人主要負責項目的申報、報批以及立項全過程。然而個別行政事業單位在項目申報上還存在著盲目爭取資金、增加項目的問題。這主要是由于相關項目的管理人員，在個人綜合素養與工作實踐經驗方面存在一定的局限性，并未站在本單位戰略發展的全局進行考量。例如：某行政事業單位在申報項目上，由于缺乏可行性論證，導致在項目完成后出現了不可預見的支出。再例如：有的行政事業單位在項目設計上也存在一定的疏漏，某行政事業單位在前期項目設計上借鑒了南方一些單位的資料進行項目預算，并向上級申請財政專項資金2,000萬元，然而在借鑒的過程中并未將南北方緯度差異、濕度、溫度等氣候條件考慮其中，最終導致實際成本遠遠超出了項目的資金額度，最后該項目被迫中斷，使該項目陷入重新報批、項目工期之后的局面中。

其次，有的行政事業單位在聯合申報專項資金的項目上出現了權責不清晰的問題。有的行政事業單位在聯合項目的批報問題上還存在一定問題。有的行政事業單位在聯合項目的批報問題上還存在一定問題。例如：某行政事業單位和當地縣政府為了爭取財政資金支持聯合起來向國家發改委申請批報了某綜合發展項目，此項目共計2億元，該行政事業單位自籌資金6,000萬元。但是在項目批爆之前該行政事業單位與當地縣政府之間還為明確的劃分標準，特別是在款項的劃撥上還存在范圍較為模糊的問題，并且對責任的劃分也缺乏明確性，特別是與施工單位在開具相關票據、撥付款項、項目移交的權責也不明確。項目在完工后，在后期的管理費用和維護費用方面并未全部納入專項資金的列支和預算中，這在無形中增加了該行政事業單位的支出，后期工作難度加大。

（二）專項資金管理在制度建設環節存在問題

首先，專項資金項目的管理制度有待完善。目前大部分行政事業單位，項目制度建設中所遵循的標準很難適應種類各異的專項資金管理的要求，并未針對各類不同用途的專項資金形成統籌的、完善的、規范化的管理制度。例如：A行政事業單位對于撥付較快的資金并未及時做好預算工作，從而形成了邊施工、編預算、編報批的三邊工程，長此下去必然會對項目資金的使用和整體運行過程的管理帶來負面影響。

其次，在制度的執行力度方面存在明顯不足。雖然有的行政事業單位在項目管理流程中建立了相對完善的制度，但仍存在執行不到位的情況。例如：某行政事業單位在個別項目中還存在未批先建的問題，該項目的資金并未批復就提前施工，并且存在著墊資建設的問題，由于該項目在前期的設計環節中出現了紕漏導致項目在建設后明顯超出預算，只能被迫中斷工程的施工進度，不得不重新報批項目，這明顯增加了時間成本后期的工作難度也更大。

（三）專項資金會計核算環節存在問題

首先，會計核算人員的綜合素養亟待提升。大部分行政事業單位財務人員都存在理論知識單一、業務老化、老齡化現象明顯等問題。這些問題導致行政事業單位的財務人員和專業的判斷。例如：某行政事業單位大部分財務人員都具有中級以上職稱，而具備高級職稱的財務人員面臨著即將退休的問題，并且責任意識差；財務部門的負責人在專項資金管理方面對法律制度和相關的專業知識了解缺乏深度，管理意識淡薄，在財務制度的執行方面缺乏全面性，特別是在抵制違規行為方面缺乏堅決的態度和行為。

其次，財務流程執行方面不夠嚴謹。部分財務人員在項目實施過程中對專項資金使用審批的手續、工程的進度等方面缺乏嚴格地把控，甚至出現了尚未到工程的撥款進度就向施工方補款的問題，有時還存在通過借款的形式向施工單位撥款。這些問題充分反映出某些行政事業單位在項目財務流程的執行上存在的漏洞。

（四）專項資金的事中審核乏力

目前大部分行政事業單位雖然已經向上級主管部門提交了申請用款報告，然而對這項資金在使用過程中的監督與審核力度明顯不足，導致申請用款報告流于形式。例如：某行政事業單位在個別項目的招標環節中對施工單位的資質審核不夠嚴謹，從而對工程的施工質量產生了影響，為后續的工程建設埋下了隱患。再例如：將工程轉包給其他單位，出現了二包甚至三包的現象。

四、行政事業單位專項資金管理問題的成因

（一）政策資金渠道還不夠順暢

雖然近年來國家加大了對行政事業單位的專項資金投入力度，但是對于有的事業單位而言，只享受到其中一部分政策支持，仍然有一大部分項目無法獲得政策方面的支持。由于政策資金渠道不順暢導致一部分行政事業單位在獲得到專項資金的數目和種類并不多，最終導致對專項資金的管理缺乏力度。例如：有的行政事業單位相關項目負責人員對專項資金的管理缺乏經驗，對于多種類型的項目資金很難做到準確、科學、細致的把握；雖然有的行政事業單位嚴格遵循相關程序完成專項資金的項目預算和申報，然而由于這些行政事業單位自身的問題導致獲得的相關政策資金支持無法滿足項目實施的需要，這也充分表明，這些行政事業單位相關項目工作管理人員在項目管理上缺乏豐富的實踐經驗，管理人員的專業業務水平并未達到要求，知識面也不夠全面，特別是在面對種類各異的專項資金時做到準確把控，在項目的判斷上還存在一定的盲目性和未知性。

（二）人員隊伍建設缺乏專業性

專項資金管理要求相關工作人員必須具有過硬的職業道德操守、準確把握政策的水平、豐富的理論知識和較高的業務水平，但是從整體上看一些基層行政事業單位的專項資金管理人員老齡化現象嚴重，高素質人才流失明顯，綜合素養普遍較低。由于在人員專業性方面存在著判斷經驗不足、知識匱乏的問題導致行政事業單位在項目預算、專項資金后期管理方面的盲目性逐漸凸顯出來，最終使得專項資金管理漏洞百出。

（三）專項資金管理制度與執行意識有待提升

由于在大部分行政事業單位內部并未形成一套細致的、科學的、完善的專項資金管理制度，使得這些單位無法在短時間內適用于多種類、多用途、多層面的專項資金管理。例如：有的行政事業單位將重心集中在項目申報能否順利通過、能否獲得資金支持上，而與之相匹配的調研和可行性論證并不到位、預算編制也缺乏精細化，制度保障的缺失導致資源浪費現象嚴重，專項資金的使用效果也并不盡如人意。

五、改進事業單位專項資金管理問題的策略

（一）理順政策資金渠道、加強項目預算申報環節的管理

近年來國家加大了專項資金的政策支持力度，這就要求行政事業單位必須盡快理順政策資金的渠道，在項目預算申報環節加大管理力度，爭取更多的專項資金。例如：某行政事業單位緊緊把握國家政策的脈搏，推出了休閑農業項目、農產品流通加工、種植農業項目以及養殖業項目等，并結合該單位的實際狀況享受到來自國家的7項專項資金補貼。可見，只有理順政策，資金的支持渠道才能得到有效的、持續的政策資金支持。再例如：某行政事業單位站在項目管理的層面對專項資金的不同用途進行了分類，在借鑒其他行政事業單位在此類項目管理中存在的經驗和漏洞后想上級部門進行了項目申報，使本單位的專項資金管理得到不斷完善。

（二）不斷建立健全和完善專項資金管理制度

近年來行政事業單位相關財政專項資金撥款的數量呈現出逐漸上升的態勢，為了能夠充分發揮專項資金的使用效率，要求行政事業單位必須不斷建立健全并完善專項資金管理制度。例如：行政事業單位應根據專項資金的不同種類而采取不同的支付方式，對于那些規模與資金數額都較大的重大項目可以采取階段驗收、撥付款項的方式，作為財務部門應與項目實施單位及時進行溝通，隨時掌握工程的進度，并根據約定的合同按照審批程序實現工程款項的結算，不得無故拖欠工程款項；對于那些規模與資金較小的項目在項目開展前對費用進行詳細的預算，并嚴格按照預算來執行。再例如：行政事業單位在嚴格遵循相關法律法規要求的基礎上，結合自身實際狀況完善相關制度，以實現科學規范管理專項資金；在資金的使用與管理過程中要切實落實資金的運作流程，準確把握好項目的運行節點、精準掌握資金的流向，在制度的引領下使專項資金管理更具有可操作性。

（三）完善專項資金績效管理機制

高水平的技巧來自高質量的、嚴格的、規范化的管理，因此，各行政事業單位必須盡快完善專項資金績效管理機制，從多層次、多角度對專項資金管理進行績效評價。各行政事業單位應將績效管理的思想充分應用到專項資金的管理過程中，以此來確保專項資金管理體系的系統化，績效管理的導向也更具有鮮明性，資金管理的過程也更加透明，這樣才能夠與資金的良好運轉實現匹配。

（四）構建科學的專項資金使用監督體系

為了加強專項資金的管理，各事行政事業單位應建立專項資金使用監督體系，并且將專項資金的管理監督貫穿到資金使用的全過程中。例如：行政事業單位應加大內部的審查力度。及時檢查完工項目，并且對項目進行事前、事中以及事后的全方位監督，徹底摒棄過去事后一次性檢查監督的方式，可以分階段對項目的質量進行嚴格把關，也可以不定期對項目進行抽查。唯有如此才能使資金管理得到全過程的動態化監督，第一時間發現專項資金管理中存在的問題并提出具體的解決方案，實現專項資金使用效益與科學管理的密切融合。再例如：各行政事業單位應盡快完善獎懲制度、項目完工后的評估制度。在對項目進行全過程管理的環節中應明確劃分每一個環節的全責，并且加大專項資金在管理中的違規成本，以此來規范項目管理相關人員的行為。項目完工后要做好項目的績效評估工作，結合獎懲制度對按規定使用資金的科室和項目予以嘉獎，對于并未按照規定使用專項資金的科室和項目要在單位內部進行通報批評。

六、結語

綜上所述，近年來受我國經濟下行壓力不斷增加的影響，國家財產受到沖擊。在專項資金使用中，行政事業單位需提高使用效率，從根本上提高資金的使用效益。因此，必須加強對新政府會計制度的深入應用，結合新政府會計制度中的要求踏踏實實落實專項資金管理工作。在專項資金管理過程中，必須嚴格遵照行政事業單位的實際需求進行管理，從不同層面加大對專項資金的管理力度，避免在行政事業單位內部出現資金被擠占或挪用的問題，為提升專項資金的使用效益保駕護航。

相關鏈接

專項資金管理是指對專項資金進行計劃、控制、監督和考核等一系列工作的總稱。其基本要求是：各項專項資金的形成、建立、提取和使用要符合國家規定；資金使用要堅持專款專用、量入為出的原則；講求資金的使用效率；建立和健全專項資金使用管理的責任制。我國專項資金的構成主要是：（1）專用資金；（2）專用撥款；（3）專項借款。

各種專項資金的形成，建立、提取和使用都必須符合國家統一規定。對各種專項資金要單獨核算，劃清與生產經營性開支的界限，不能互相占用；建立專項資金使用管理責任制，努力提高其使用效率；在資金的使用上，要堅持專款專用，量入為出的原則，使各項專用資金按規定的用途使用并達到預期目的。