從法律視角談委托代理機制

程雪陽

為了解決自然資源資產所有權人不到位、管理權責不明確導致的資源過度開發、保護乏力、生態退化等問題，《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）提出了如下改革試點思路：國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。

這一改革試點思路主要有以下三個方面的法律意義。首先，在全國范圍內，只有國務院可以代表國家行使全民所有自然資源所有權，其他的國家機關沒有此種權限。其次，在中央層面，由自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，國務院其他部門或機構沒有此項職責。最后，我國幅員遼闊，國有自然資源資產量大類多，自然資源部不可能直接經營管理所有的全民所有自然資源資產。為此，《方案》提出，自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關地方政府代理履行兩種方式。

當有關地方政府代理履行部分全民所有自然資源資產所有者職責時，這種“委托—代理”機制的法律性質是什么呢？這個問題需要結合現行法的規定以及全面深化改革的要求加以分析。

首先，自然資源部委托省級、市地級政府代理履行的全民所有自然資源資產所有者職責，并不是公法意義上的行政監管權，而是一種所有權。所有權與監管權是不同的，前者需要權利人與其他市場或社會主體在平等協商、自由交易的基礎上行使，后者則可以通過依法下達行政命令，進行行政處罰、行政強制等方式來實施。從現行法津規定看，地方政府對本區域自然資源的行政監管權（比如違法開采或占用的處罰權）已經被土地管理法、礦產資源法等法律明確規定，也不需要進行委托。因此，在經營管理全民所有自然資源資產的過程中，自然資源部與省級、市地級政府所形成的“委托—代理”法律關系，并不是基于行政任務的行政委托，也不是行政法意義上的職權代理。

其次，我國的法學理論和法律制度并沒有建立獨立的公共財產權理論和制度體系，擬參照《民法典》的相關規定來理解《方案》所建立的“委托—代理”關系。根據《民法典》第163條的規定，民事代理包括委托代理和法定代理兩種類型。基于委托代理類型所形成的代理關系，需要代理人與被代理人逐個訂立授權委托書，而且需要與代理人共同承擔民事責任，甚至需要共同應訴。顯然，不宜按照這種代理類型來理解和建構《方案》所提出的“委托—代理”關系。相比而言，法定代理可以適用于全民所有自然資源資產委托代理機制領域，因為在法定代理類型中，代理人與被代理人的權利與義務、代理權法律效力、相關糾紛解決以及責任承擔，可以根據各種自然資源資產的特點和稟賦，由法律作出統一的規定。請注意，這里的“法律”并不限于《民法典》，也包括《民法典》之外的其他特別法，而且相關特別法可以突破《民法典》對于代理制度的一般性規定。

最后，對于全民所有自然資源資產所有權的委托代理機制而言，《民法典》并沒有為其如何進行委托代理作出明確規定，也沒有其他的特別法可以適用。這是要進行探索和試點的原因之一。為此，試點地區應聚焦代理履行全民所有自然資源資產所有者職責這一重大核心問題，重點圍繞《方案》提出的委托代理機制總體設計、改革舉措和重點任務，重點探索所有者職責是什么、怎么構建、如何行使等問題，為立法機關建立健全該領域的所有權委托代理制度提供實踐經驗支撐。（作者系蘇州大學東吳智庫研究員）（中國自然資源報）