淺析設施農業用地備案工作中存在的問題

付博

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

隨著農業現代化水平不斷提升，設施農業生產日益增多，用地面臨新的情況和需求。設施農業用地是適應現代農業生產發展需要、推進鄉村振興的重要資源要素。

為改進用地管理，建立長效機制，促進現代農業健康發展，2019年，《自然資源部 農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號，以下簡稱4號文件）印發。為貫徹落實4號文件，《自然資源部辦公廳關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）要求設施農業用地上圖入庫，納入自然資源“一張圖”監管；《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）對設施農業用地耕地“進出平衡”提出更高、更細致的要求，這對進一步完善設施農業用地管理工作，促進設施農業健康有序發展是需探索的新方向。

結合遼寧省實踐，筆者就進一步建立完善設施農業用地備案機制進行了研究和思考。

一、當前備案工作存在的主要問題

1.上圖入庫比例偏低

不具備備案和上圖入庫條件項目數量較多，占各地實際存在設施農業用地項目的比例較高。

一是政策宣傳不夠到位，設施農業用地經營者對備案事項不知曉、態度不積極。

二是鄉鎮政府作為備案主體，對于備案工作的認識和管理還不到位，效率偏低。

三是部分地區相關備案會簽部門信息反饋不及時。

四是4號文件實施前的歷史遺留項目較多，多部門交叉管理、執行標準多元，缺少勘測定界、外業核查等工作經費支持。

五是部分地區設施農業用地上圖入庫工作與其他部門專業工作同時開展，內容存在沖突，如畜牧主管部門正在開展“生態圈”劃定工作，部分項目位于擬劃定的范圍內。

六是耕地“進出平衡”政策實施，設施農業用地備案細則需要進行細化調整。

2.部門協同不夠通暢

一是4號文件為多部門聯合發文，備案主體為鄉鎮政府，自然資源部門上圖入庫工作協調各級政府和各部門存在阻力。

二是各地各部門對備案中各自審核內容不夠明確，甚至存在互相扯皮現象。

三是現有備案規定沒有考慮到生態環境部門管理的相關要求，部分地區養殖類項目因環保限養和禁養規定無法通過地方環保審核進行備案，或者備案后無法生產經營。

四是部分地區存在使用林地特別是無立木林地辦理設施農業用地備案手續繁瑣，補辦手續時林業草部門收費且費用偏高。

3.程序相關規定的示范性需提升

一是省級備案程序規定比較原則，把更多自主權交給各市、縣，由其按區域情況制定協議文本、備案文書和表格等。但從目前執行效果來看，基層備案過程中各行其是，要求五花八門，有的地區因為缺少具體操作示范性細則，鄉鎮政府對有關政策把握不準，不敢作為，不予備案，挫傷了設施農業用地經營者依法依規用地的積極性。

二是各地在備案實施過程中，未將規模化養殖和農民家庭散養等小規模養殖區別對待，沒有充分考慮農民家庭散養的特殊性，要求編制建設方案和土地復墾方案等，致使群眾出現抵觸情緒而不愿備案。

4.歷史遺留項目備案、上圖入庫難度大

一是4號文件實施前的歷史遺留項目，存在鄉鎮政府、原國土部門、農業（畜牧）部門多頭管理情況，用地規模、批復、建設方案等基礎資料缺失。

二是部分養殖類設施農業用地按現有政策征求環境生態等部門意見時難以通過。

三是備案位置、規模與現實際建設情況不一致，難以上圖入庫。

四是部分項目在衛片執法查處中被劃定為亂占耕地建房情況，按照省督導組要求需暫緩辦理備案手續。

五是各地實際存在的未備案歷史遺留項目數量較多，目前是鄉鎮政府負責備案，自然資源部門開展上圖入庫，涉及到的大量勘測定界及外業舉證費用缺少財政專項資金支持且申請主體不明確。

5.設施農業用地規模標準需細化

國家和省級政策對輔助設施用地規定了比例和面積限制，沒有對不同輔助設施用地進行細化，本意是降低門檻、推動鄉村產業振興，但目前出現部分經營者以“管理服務用房”為由任意擴大居住、餐飲等設施面積，甚至占到了整個輔助設施用地面積一半以上，耕地“非農化”“非糧化”傾向性、苗頭性問題亟需關注。

6.土地復墾后續監管缺乏抓手

實際已停產、廢棄的設施農業用地，因政策配套原因，未建立完善的復墾保證金等制度，難以及時恢復原用途。

二、相關對策和建議

1.出臺細則并提高政策發布層級

建議自然資源、農業農村、生態環境、林草等相關部門開展聯合調研，適時出臺設施農業用地備案細則，進一步細化備案要件，完善流程、文本，明確各部門職責分工，并區分不同規模、不同主體的設施農業項目設定一般程序和簡易程序。因涉及到行業主管部門和各級政府間的溝通協調，建議以省政府辦公廳名義轉發相關政策文件，減少工作阻力、提升實施效果。

2.專項解決歷史遺留設施農業用地問題

建議由省級統籌，各市、縣政府為責任主體，列支專項經費對歷史遺留的設施農業用地進行統一調查和變更備案。

3.完善細化設施農業用地規模標準

設施農業涵蓋的行業范圍廣，技術性和政策性強，建議參考其他省份做法，由農業農村部門照不同設施農業類型、建設規模、功能等牽頭制定細化建設標準、用地標準，自然資源部門牽頭負責用地標準的實施和管理，杜絕和減少耕地“非農化”“非糧化”傾向性、苗頭性問題的發生。

4.強化日常動態巡查和土地復墾監管

省、市級自然資源主管部門應根據設施農業用地上圖入庫情況掌握動態，必要時組織實地核實，及時發現和解決苗頭性、傾向性問題。利用衛星遙感影像等技術手段加強監督檢查。各級自然資源主管部門在耕地保護檢查、土地變更調查、土地執法等工作中，對設施農業用地的認定將依據上圖入庫信息，設施農業用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。建議設立土地復墾保證金制度，規模化設施農業用地備案時預存土地復墾費用，保障到期或不再使用設施農業用地能及時復墾為原地類。

5.做好選址與村莊規劃的銜接

村莊規劃編制導則已印發，應推動各地在村莊規劃中統籌推進使用農用地、未利用地、存量建設用地發展設施農業的用地布局。