淺談國土空間高效利用助推鄉村振興戰略的問題及對策

彭兵根

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

民族要復興，鄉村必振興。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設社會主義現代化國家、促進全體人民共同富裕的一項重大歷史任務。2022年中央一號文件明確指出，要穩住農業基本盤、做好“三農”工作，接續全面推進鄉村振興，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。

國土空間資源作為服務、支撐、保障、推進鄉村振興的基礎要素和物質載體，準確把握鄉村振興與國土空間高效利用的內在關系，持續、充分、深入、有效地發揮其基礎性關鍵性決定性作用，不斷優化國土空間格局和空間資源利用效益，使之更有效率、更高質量服務保障鄉村振興戰略發展大局，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、準確理解把握鄉村振興與國土空間高效利用的內在關系

1.國土空間高效利用是推進鄉村振興發展的基礎支撐

國土空間主要包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等一切地域空間，是推動鄉村振興戰略落地的基本載體。在全面推進鄉村振興背景下，農業現代化進程加速，鄉村發展對空間需求日益增大，導致土地短缺、空間資源低效利用等現象集中呈現?；诳臻g資源的稀缺性，國土空間高效利用作為主導推進鄉村振興發展的基礎支撐功能和作用日益凸顯。

2.國土空間高效利用是推進鄉村振興發展的有效手段

國土空間利用一頭連著資源承載力，一頭連著經濟社會發展，是一個典型的動態復雜系統，是調節鄉村振興發展與資源要素關系的有效手段。國土空間開發利用如果不尊重客觀要求，超出承載極限，就會破壞資源和環境，最終影響鄉村發展的可持續性。通過國土空間的高效利用這只“有形的手”，才能更好地調節促進鄉村產業、生態、文化、人才及基礎設施提質升級。

3.國土空間高效利用是推進鄉村振興發展的重要路徑

全面推進鄉村振興任務繁重、挑戰艱巨，國土空間高效利用通過促科學配置各類空間資源要素，統籌協調各類空間的保護與利用，充分挖掘農村內部用地潛力，優先保障鄉村產業發展和民生建設用地，進而構建高品質生產、生活、生態空間，為加快推動鄉村振興發展提供了一條全新可行的路徑。

二、當前推進鄉村振興過程中國土空間高效利用存在的問題

1.耕地質量等級普遍不高

根據三調結果顯示，有相當部分耕地需要退耕還林、還草、還濕，有相當數量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采已影響正常耕種，耕地平均質量等別總體偏低。

2.耕地“非糧化”情況堪憂

近年來，全國農業結構不斷優化，區域布局趨于合理，糧食生產連年豐收，為穩定經濟社會發展大局提供堅實支撐。但部分地區仍有耕地“非糧化”傾向，經濟作物種植、設施農業用地非法侵占永久基本農田現象不在少數，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等時有發生，嚴重影響威脅全國糧食安全。

3.村級國土空間規劃缺失

由于村莊規劃長期分隸于不同部門管理，一些村莊規劃主管部門和編制單位對“多規合一”認識不到位，加上大多數村莊二三產業尚在起步階段，對村莊規劃需求并不急迫，致使各地普遍缺失綜合系統的村級國土空間規劃。

4.國土空間布局結構不盡合理

當前，鄉村建設空間布局散亂、土地集約利用水平偏低等現象仍未得到有效治理。城鄉建設空間結構不合理，城市遠郊區存在大量空心村，利用效率差距懸殊現象較為普遍。多數市縣鄉村建設空間規模遠超城鎮建設空間，土地城鎮化方式急需由盲目擴張向調整城鄉建設空間結構轉變。

5.農村生態空間用地普遍缺少

鄉村環境“臟、亂、差”的情況依然存在，生活垃圾、生活污水排放不當對水質、土壤和空氣造成污染，農村人居環境改善面臨嚴峻挑戰。人為的生產、生活對生態系統的破壞嚴重，占用濕地、水塘、林帶開發耕地、搞養殖等現象不在少數，導致各個生態系統空間割裂，不成系統。

6.相關政策及資金配套不足

當前，農村土地綜合整治的主要資金來源為財政專項投入和涉農資金的整合，地方政府需墊付投入部分前期綜合整治資金，雖然國家通過財政貼息、先建后補和以獎代補等方式支持農業基礎設施，但由于投資規模巨大和直接收益較低，致使地方政府積極性不高，也難以吸引金融和社會資本進入，一定程度上拖慢了鄉村振興進程。

三、國土空間高效利用助力推動鄉村振興戰略的對策建議

1.以實現共同富裕為目標，編制好用實用管用村莊規劃，為鄉村振興發展提供戰略指引

緊緊圍繞實現共同富裕這個大目標，深入貫徹習近平總書記關于實施鄉村振興戰略等重要指示精神，始終堅持規劃先行原則，牢固樹立綠色發展、城鄉融合、一體設計、多規合一理念，以《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》《全國國土空間規劃綱要(2020－2035年)》和《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》等上位規劃為指引，各地結合實際制定出臺《村莊規劃編制導則》等指導意見，精準對標定位、精細分區分類，廣泛征求群眾意見，因地制宜編制好用、實用、管用的村莊規劃及相關配套專項規劃方案，科學確定村莊“生產、生活、生態”三生空間布局，全面夯實鄉村振興發展基礎，為鄉村振興發展提供戰略指引。

2.以優化空間布局為核心，因地制宜統籌謀劃一二三產業發展，構建城鄉統籌、一體聯動的現代鄉村產業體系

產業是鄉村振興的核心載體。立足村莊特色資源要素、自然生態環境、地理位置以及現實發展基礎，堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，統籌規劃一二三產業空間布局，打造集約高效生產空間，營造宜居適度生活空間，保護山清水秀生態空間，切實以高質量的國土空間布局引領構建鄉村振興產業體系。加強城鄉統籌聯動，主動承接城市涉農等產業轉移，通過國土空間高效利用和產業布局推動鄉村積極融入城市經濟發展戰略，吸引城市的人才、技術、資本投入，為鄉村振興注入新活力。加快農業發展模式轉變，圍繞全國主體功能區劃確定的農產品主產區要求，實施農產品品牌戰略，有序開發優勢特色資源，打造一村一品、一縣一業發展新格局，創建特色鮮明、優勢集聚、市場競爭力強的特色農產品優勢區，全面提升糧食生產能力，形成布局合理、相互融合的農業產業集群，進一步做大做強優勢特色產業。大力發展鄉村特色文化產業，加強對歷史文化名村、特色景觀旅游、少數民族特色村寨等村莊的保護與挖掘，為鄉村振興提供精神文明滋養。

3.以節約集約利用為根本，大力加強全域土地綜合整治，全面提升鄉村國土空間品質價值

全域土地綜合整治工作是貫徹習總書記山水林田湖草生命共同體理念的重要抓手，是推進鄉村振興的一項重要措施和手段。按照村莊規劃總體框架要求，積極穩妥開展以農用地、建設用地為主要內容的全域土地綜合整治，有序盤活存量，促進國土空間節約集約利用，提升國土空間的品質和價值。突出耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，大力實施高標準基本農田建設工程和各類農用地整治，加強農田基礎設施和農田防護設施建設，在增加有效耕地面積同時提高農用地利用效率和整體效益。針對鄉村地區廢棄、閑置、低效的建設用地，積極推進農村建設用地整理，加強散亂、閑置、廢棄、低效利用的村莊用地整治，配套和完善村莊的道路交通、給水排水、電力電訊、污水及垃圾處理等基礎設施和公用設施，不斷完善村莊基礎設施功能。著力加強鄉村生態修復，積極開展小流域綜合治理、礦山地質環境治理、毀損林地修復、污染土地和水體恢復治理、沙化及水土流失治理、海岸帶生態修復等工程，全面優化調整水系、林網、綠道等生態空間布局，不斷提高鄉村生態空間質量。

4.以政策引導約束為支撐，積極探索促進國土空間高效利用政策措施，為推進鄉村振興戰略和可持續發展提供法治保障

國土空間既是鄉村重要的自然資源，又是重要的生產要素，切實利用好、發揮好農村土地的功能作用，充分釋放農村土地的市場價值，對鄉村振興至關重要。創新用好用活集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”、農村宅基地自愿有償退出機制等政策“工具箱”，在堅持最嚴格的資源管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的資源節約制度的同時，積極探索鄉村振興視角下“點狀供地”、設施農業用地復墾、宅基地二次流轉開發模式等系列促進國土空間高效利用的制度細則，切實轉變農村粗放低效國土空間資源利用模式，實現全面節約和高效利用國土空間資源，為推動鄉村振興戰略落地和實現農業現代化提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的國土空間保障。