完善海事部門內部控制的思考

廖萬霜，劉仁貴

（中華人民共和國廣東海事局，廣東 廣州 510260）

引言

“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權為民，一絲一毫都不能私用。”財政部于2014年1月1日實施《規范》；為解決部分單位對內控重視程度不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題，又于2015年12月21日頒布實施《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）。實施《規范》和《意見》的終極目的就是為了規范行政事業單位全部業務活動和權力的規范運行，以達到把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。筆者在本文結合自身內部控制工作實踐，深入分析探討海事部門貫徹落實《規范》面臨的現實困境，提出完善海事部門內部控制的途徑，以期拋磚引玉。

一、海事部門實施內部控制面臨的現實困境

（一）權力的行使與《規范》的沖突

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，對絕對權力的追求，幾乎是大部分人職業生涯的重要目標之一。由于權力過于集中或劃分不當，將不可避免地造成決策失誤或道德風險。《規范》的實施，意在將權力關進制度的籠子，因此勢必與掌握一定權力的崗位人員特別是單位行政首長發生某種形式的沖突。當這種情況出現時，少部分人將因紀律觀念不強、自律意識不足而做出違背《規范》的事情。

（二）人力資源不足與運行成本的限制

在建設法治政府目標的要求下，人們對政府部門履職履責的期盼會隨著社會經濟的向前發展而越來越高。此外，行政權力天生有自我擴張的本能。在“簡政放權”各項政策規定未形成剛性約束之前，上述客觀因素的存在導致人力資源需求的增加。一方面，每個行政事業單位職工編制數在一定時期內固定不變；另一方面，財政部門一般采用“定員定額”辦法安排各行政事業單位基本經費預算，在現階段貫徹厲行節約“過緊日子”等政策要求下，這類預算資金額度相對固定甚至會略有下降。

因此，行政事業單位人員編制法定和經費預算相對固定限制了各單位對人員崗位的自由設置。

（三）公權與私利的沖突

《規范》的實施，主要目的在于建立不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。但人性天生有自私的一面，當掌握權力的崗位人員個人欲望膨脹時，就很可能突破制度的藩籬，利用公權謀取私利。如果制度設計上存在漏洞，也會被道德上存在缺陷之人加以利用。這兩類人的行為后果皆與《規范》要達成的目標背道而馳。

（四）效率與《規范》的沖突

《規范》要求每一項業務貫徹“不相容職務相分離”原則，即每一項業務的決策、執行與監督都要交給不同的崗位人員來完成。

一般來說，國營企業的效率不如私人企業，就是因為國營企業從規范管理的角度出發，需要建立較完善的內部控制流程，而私人企業往往從利潤最大化的角度出發，盡可能減少人員聘用、崗位設置和決策層級。

行政事業單位面臨同樣的問題，過于規范，必然降低效率；規范水平低下，舞弊現象就會增加。如何在規范和效率之間找到平衡，考驗著每個單位決策者的決策水平。

（五）內部控制評價機制尚不健全

截至目前，《規范》實施已近8年。近幾年來，財政部門要求各行政事業單位每年組織開展內部控制自評工作，但從公開的信息來看，尚未針對所有單位內部控制自評結果定期開展專項審計或檢查工作。因此，財政部門也未能完全掌握各行政事業單位內部控制活動合法性、規范性和有效性程度。

（六）內部控制的“先天”局限性

內部控制是一種有效的管理制度，但內部控制制度仍存在著一些與生俱來的局限，主要表現在：

一是受串通舞弊的限制，如果一項業務各環節的執行者串通舞弊，那么再完備的制度設計也將形同虛設；

二是受人為錯誤的限制；

三是受職能越權（可能是有意的，也可能是無意的）的限制；

四是受單位制度修訂滯后的限制。

以上四個方面的局限性也限制了內部控制的有效性。

二、完善海事部門內部控制的途徑

（一）強化內部控制文化建設

文化理念將深刻影響一個人的內心，“一個人有什么樣的內心，就會有什么樣的思想境界和行為舉止。”因此，各單位大力開展內部控制文化建設意義重大。內部控制文化建設有如下途徑：

一是將內部控制制度宣傳與廉政教育相結合，讓干部職工樹立起“執行內部控制制度就是在保護自己”的理念，讓大家自覺接受監督檢查；

二是單位黨委（或黨組）積極開展多種形式內部控制教育工作，并在單位內部建立相關信息定期公開制度；

三是紀檢監察部門暢通舉報投訴渠道，發揮紀檢監察作用，讓遵守制度者獲益、違背制度者受損失；

四是單位行政首長發揮“領頭雁”作用，做遵守內部控制制度的帶頭人，牽頭制定并嚴格實施“三重一大”集體決策制度。

（二）完善內部控制制度建設

鄧小平同志曾說：“好的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面……”可見，“良制”在單位內部控制活動過程中極其重要，關系內部控制工作的成敗。與經濟活動有關的制度體系優良程度可以從三個方面去判斷：

一是完整性，即該單位現有制度體系是否覆蓋業務層面的預算管理、收支業務管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、會計管理等七個方面；

二是精準性，即單位各項經濟活動制度不與“上位法”相沖突；

三是實用性，即單位各項經濟活動制度符合本單位實際情況，可操作性強。

各單位在建設本單位的經濟活動制度體系時，可以“完整性、精準性、實用性”為判斷標準開展制度的“立改廢”工作。

（三）科學選擇內控手冊（以下簡稱“手冊”）編寫方式

“手冊”是全面執行《規范》的抓手。目前“手冊”編寫方式主要有三種：

一是委托會計師事務所或會計服務機構編寫；

二是單位自行組成工作小組編寫；

三是內部工作小組與委托會計師事務所合作編寫。

目前，大部分海事行政單位采用委托會計師事務所編寫“手冊”的方式，采納該方式的優點是省時省力、專業性強；缺點是成本較高且不利于培養熟悉內部控制操作人員。

小部分單位采用自行成立工作小組編寫的方式。自編方式的優點顯而易見：

一是該項工作通常由單位行政首長推動，受重視程度最高，可避免“手冊”制定與實施脫節的現象；

二是該方式有利于培養一批精通內部控制操作程序的業務骨干，有利于《規范》在編制單位的貫徹落實；

三是在目前厲行節約“過緊日子”的政策環境下，可以為單位節省公用經費支出。

采用內外結合編寫方式從理論上分析可揚長避短，但因容易出現職責不清的現象，故在實際操作過程中幾乎不采用。

（四）合理設置內部控制崗位

在現有人力資源不充足的條件下，涉及內部控制的各項工作均由兼職人員來完成是適當的。

一般認為，首先應成立由單位行政首長負責的內部控制領導機構，成員主要由與單位經濟活動密切相關的部門負責人組成。

其次應成立內部控制辦公室，主要職責有三項，即：一是檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況；二是檢查單位內控體系執行的有效性，出具內控評價報告；三是跟蹤、督促、復查各部門內控缺陷的整改情況。

最后是成立內部控制風險評價小組，成員主要由熟悉規章制度和業務流程的業務骨干人員組成，幫助內部控制辦公室及時發現關鍵環節的風險點并找到處置措施。

（五）深度融入信息技術

內部控制建設包括單位層面內部控制建設和業務層面內部控制建設，而業務層面內部控制范圍包括一個單位經濟活動的主要方面。

依托先進信息技術支撐，涉及業務層面內部控制的不相容崗位分離控制、歸口部門管理、內部授權審批、各環節的管控措施和管控要求，都將固化在特定的信息應用程序中，內部控制操作人員無須針對每一項業務設計具體控制流程。

信息技術應用于內部控制活動的優勢顯而易見：一是實現對單位經濟活動全流程的自動、實時、閉環控制，降低人為因素的干擾；二是各崗位人員能及時通過系統獲得工作進度、預算執行、文件制度要求等滿足日常管理所需的相關信息，有利于全程控制、實時決策和監督過程的公開透明。

（六）建立內部控制評價機制

內部控制評價機制的建立，一方面有利于財政部門和上級主管部門掌握各單位內部控制合法性、規范性和有效性的“成色”，另一方面有利于各單位發現自身存在的缺陷和不足，并找到提升內部控制水平的有效途徑。在考慮建立內部控制評價機制時，主要應從以下幾個方面著手：一是內部控制評價由誰主導；二是內部控制評價如何開展、要達到何種目的；三是內部控制評價結果如何利用。

一般認為，內部控制評價工作方式主要有三種，即：一是由上級單位組織對下級單位的評價；二是由單位自行組織對本單位的自我評價；三是委托會計師事務所或會計學會等第三方對下級單位或本單位的評價。從目前實踐情況來看，對于大部分項目，財政部門并不直接參與評價，僅提供規則指導并選擇性抽查；基于《項目支出績效評價管理辦法》的頒布實施，各單位均能按照這一文件要求組織開展項目自評。因此，加大第一種和第三種工作方式的使用力度，是今后開展內部控制評價工作的努力方向。

結語

在行政事業單位內部全面開展內部控制建設工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措。各單位均應以《規范》和《意見》的實施為抓手，從強化內部控制文化建設、完善內部控制制度建設、科學選擇“手冊”編寫方式、合理設置內部控制崗位、深度融入信息技術、建立內部控制評價機制等方面著手，突出規范重點領域、關鍵崗位的經濟和業務活動運行流程、制約措施，逐步建成覆蓋全面、權責一致、制衡有效、運行順暢、管理科學的內部控制體系，為海事部門高質量發展提供保障。