完善土地出讓金征收制度改革實現征收程序的規范

◎張晨光

土地出讓金是指政府以出讓方式，對國有土地使用權進行配置，而獲得的全部土地價款。2021 年5 月，財政部、自然資源部、稅務總局等聯合發布相關通知，將包含土地出讓金在內的四項政府非稅收入劃轉給稅務部門征收。從政策出臺背景來看，此次改革有利于梳理中央與地方職責關系，進一步提高征管效率、降低成本，實現征收程序的規范。

一、土地出讓制度改革背景與影響

就概念而言，土地出讓金概念內涵即為土地使用權的交易價格，是國家作為土地所有者向土地使用者收取的相應的地租價格。就性質而言，土地出讓金與地租在本質上面并未較大差別，相當于國家向土地使用者在出讓年限內，所收取的經濟報酬，此外土地出讓金同時也是我國財政的重要來源以及組成部分?，F階段，我國在居住用地、工業用地、教科文體用地、綜合用地、第三產業用地的使用權最高年限上也做出了明確規定。尤其在2021 年財政部門發布《關于將國有土地使用權出讓、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），要求水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等費用交由稅務部門主管和征收。也就是說，以往在財政部門征管范圍內的非稅收入項目將陸續轉移到稅務部門。該政策的出臺有利于強調稅務部門的監管作用，即稅收收入與非稅收入統一管理，體現了國家職能機構體系的進一步改革與完善。但在該《通知》出臺以后，對我國多個行業與管理部門產生了重大影響。對于大部分地方財政來說，土地出讓收入逐漸成為地方財政部門運營管理進程中的重要收入來源。而該《通知》變更了土地出讓金的征收部門，現由稅務局作為主管部門。但實際上，這并未完全改變土地出讓金的運作機制，只是在征收部門方面由原本的自然資源管理系統改為稅務征管系統，對于地方財政的影響并不大，也不會影響到財政資金的格局。因此，從地方財政角度來說，稅務局共治的局面意在加強地方財政對土地類收入的監督與管理，積極落實信息披露機制，保證該項收入數據更加透明，也減少部分地區土地價格虛高、土地收入虛增等問題，逐步深化土地收入預算改革；與此同時，在土地出讓金被嚴加監管的基礎上，“土地財政”現象將不復存在，地方政府必須要針對土地業務實行“收支兩條線”管理模式，可以有效防止地方政府以出讓土地金為憑證進行融資，避免產生新的隱性債務?？梢哉f，《通知》的出臺促使地方政府不得不盡快實現傳統“土地財政”的改革，適應市場化交易規則，以更規范、市場化的手段實現土地資源開發。此外，《通知》中將土地出讓金的管理權限移交至稅務局，部分人員對政策的解讀有偏差，認為土地出讓金不再歸屬當地財政，聯想到國家是否會加速房產稅政策落地。但實際上，結合2021 年同期發布深化稅收征管改革的意見可以發現，我國稅收制度改革對于房產稅涉及較少，稅改思路在于稅法規定完善、發票管理辦法、非稅收入法制化建設等，以“降低納稅成本、實現稅費應收盡收”為目標；在《通知》的基礎上，國家還在2019 年開始按照7%的比例將消費稅從中央下撥到地方財政作為地方收入。因此，無論是制度還是改革方向上來看，土地出讓金的深化改革對我國稅收征管影響不大。

二、傳統土地出讓金收支管理制度存在問題

就當前征收結構而言，土地出讓金不僅成為地方政府主要收入來源，同時其增長速度遠超過該地區其他經濟指標，部分地區甚至產生難以充分把控土地出讓金增長速度的問題。少數地區政府為實現收入提升，對土地進行粗放式的開發，導致出現諸多難以估量的問題。例如征收土地出讓金工作落實后，并未將其及時繳入國庫，導致土地出讓金流失，地方政府官員在土地出讓金征收過程中，借助自身職位便利性，產生嚴重的違法違規行為，嚴重影響社會經濟的穩定發展。

以支出結構為例，土地出讓金支出界限模糊，預算管理精細化程度不足；土地出讓金支農水平尚待提升，城鄉二元結構分化程度逐漸加大。此外，涉及征地與拆遷補償方面偏差較大，農民自身權益難以保障，保障性住房支出比例小。對上述問題進行分析，主要影響因素如下：

1.缺乏完善的土地出讓金征收管理制度。當前，針對土地出讓金征收管理工作出臺了不少法律法規，但如何及時足額的征收以及解繳稅款，依舊缺乏嚴格的管理、處理以及懲處制度，約束力度尚待強化。

2. 缺乏嚴格完善的土地出讓金監督管理制度。在部分地區，土地出讓凈收益并未嚴格遵循規定，全面納入基金預算管理之中。當前，土地要素市場化不足，部分政府依舊主導征收、供地等環節工作的開展。在此背景下，監督管理機制缺失，力度不足，政府內部違法、違規現象在頻出，甚至出現擅自減免土地出讓金等的違規行為，不僅無法強化地方政府內部廉政建設，同時易導致土地出讓金流失現象頻發。

3.土地出讓金征收管理制度尚待健全，征收環節并未實現緊密銜接。政策規定，土地出讓金征收管理部門為財政部門，在工作開展進程中主要負責政策制定、監督執行以及收支管理等工作。而國土部門在此過程中，則是具體征收工作執行實施的部門，在實際的工作落實過程中，需嚴格執行財政部門針對土地出讓金所制定的征管政策，嚴格遵循法律規定以及合同約定，及時足額的實現土地出讓金的征收。但就目前土地出讓金征收具體現狀而言，部分國土部門代替財政部門工作，集政策制定、地價評估測算、出讓交易等工作于一身，存在較為嚴重的欠繳、漏繳土地出讓金等問題。

三、土地出讓金收支管理制度完善路徑

1.建立健全土地出讓金收支制度。充分了解并全面總結各地土地出讓金收支管理制度落實過程中的成功經驗，并實現大力推廣，進一步提升資金使用規范性，土地出讓金征收、使用環節的合法合規。

2.嚴格執行土地出讓金收支管理兩條線制度，在征收完成后，務必足額繳入財政部門所設置的專戶，不得擅自設立其他賬戶存放土地出讓金。對專戶進行嚴格的監督管控，避免出現職工或管理層違反規定私自挪用資金的現象。在實際的工作開展進程中，嚴格執行專款專用制度，遵循規定范圍進行列支，保障資金安全。

3.明確支出范圍，保障專款專用。遵循政策指引，及時開展征地補償工作，確保失地農民權益，提升失地農民生活水平。

4.實現土地出讓金監督管理制度的強化。實現建設用地統一規劃、征地、開發、出讓以及管理。實現土地使用權出讓過程公開透明，保障土地出讓金征收以及支出過程的規范化，接受司法方面監督，財務監督以及社會大眾監督。

5.對土地出讓金范圍進行明確。根據政策規定將土地出讓金納入財政預算范疇，避免其成為部分地方政府在運營管理進程中隨意支配的預算外財政。進一步實現各級地方政府利益的有效平衡，優化征地補償、拆遷補償工作質量，切實保障失地農民權益。在實際的使用過程中，首先將其應用于“三農”建設之中，提升農民生活水平。

四、土地出讓金征收制度改革目的與意義

（一）理順政府收入，推進城鄉一體化建設

當前，我國政府收入主要可以分為以下具體四個部分：1.一般性公共收入（稅）；2.政府性的基金預算；3.全國社?；痤A算；4.國有資本經營預算。其中，政府性基金預算主要是國有土地出讓金方面的收入。然而，我國土地出讓金歸屬各地方性政府基金，同時各地區土地出讓金征收方式并不統一，在一定程度上導致土地財政呈現較為混亂的狀態，近年來甚至發展為土地金融，不僅會對要素資源市場化改革進程產生不利影響，甚至對我國金融系統穩定性產生較大影響。土地出讓金征收制度的改革，由稅務部門進行統一征繳，不僅能夠有效規范各地土地出讓金征收環節及使用環節，規避開發商賄賂相關部門，鉆法律漏洞，導致國有建設用地使用權低價出讓現象產生。而且有利于完整且全面的政府資產負債表構建工作的開展，進一步促進我國國債市場體系建設完善與優化，為地方債市場的發展提供科學完善的制度保障。傳統土地出讓金征收制度賦予了地方政府較大的自由支配空間，為保障土地出讓金優先支持農業農村建設工作的開展，需實現土地出讓金收入、收支兩條線政策的進一步完善，縮減地方政府自由支配空間。推動土地出讓金征收制度改革，由稅務部門征收土地出讓金，能夠有效保障城鄉一體化建設有效落實。

（二）統一征收標準，提升征管效率，推進和完善我國的稅制改革

對本次《通知》進行綜合分析，可以明確此次改革僅對土地出讓金的征管機構進行改變，并未影響土地出用金實際使用環節。稅改以后，我國稅務系統標準一致性有效提升。就國家角度而言，實現土地出讓金征收制度改革，能夠有效規避因不同省份在非稅收入的繳費時間、政策尺度上自由度高，導致管理不一致現象的產生。實現政府針對土地出讓金征管及監管的規范性，避免在不同部門上出現信息不對稱現象，實現征管成本有效降低，促進征管效率的全面提升。此外，當前我國現行的以流轉稅為主的稅制結構中，直接稅占比相對較低，對于地方政府而言，缺乏強有力的地方稅種，支撐該地區一般公共服務支出。土地出讓金征收制度的改革，意味著國內土地市場生態的改變。地方政府財政收入不能僅依靠土地財政，政府應當適時開征房產稅、遺產稅等直接稅，為政府維持公共服務開支提供穩定的稅收來源。因此，實現土地出讓金征收制度的改革，在一定程度上為我國未來稅制改革奠定基礎，提供必要條件。

（二）促進各部門信息共享，強化市場監督管控

《通知》明確提出各部門應當做好銜接工作，實現各項信息資源共建共享，嚴格遵循國家統一信息化管理方式，提升土地出讓金管理工作的規范性。2018 年稅改后，地方稅務部門接受來自于國稅及政府的雙重領導與管理。在計征、繳款等多項稅務活動開展進程中，能夠實現各部門資源共享，切實提升征收環節透明度。此外，中央提升對于地方市場的掌控力能，為后續統籌安排工作的開展奠定良好基礎，基于供給結構優化層面，實現管理制度精細化水平提升。

（三）強化稅務征繳力度，規范收支情況

傳統模式下部分地方政府存在欠繳、少繳土地出讓金等不規范行為，影響我國稅務管理質量。就長期發展而言，土地出讓金制度的改革，能夠進一步促進土地出讓行為規范性的有效提升，強化土地出讓收入征繳效率及透明度，加大稅務征繳力度，推動收支情況科學規范。過去地方政府在征收過程中常用的土地款減免、虛增土地收入、土地款返還等不規范行為，將受到更大的限制。

五、土地出讓金征收主體改革對各方的影響

（一）地方財政：財權并未稀釋，監管力度逐漸強化

隨著預算收入資金統一管理模式的逐漸完善，對于土地類收入監督管理力度愈發嚴格，土地招拍掛流程以及相關信息數據透明度有所提升。然而，就目前部分地方政府內部收支信息公開程度而言，其透明度依舊有待提升。在此背景下，部分地區存在一系列違規行為，例如減征、緩征、免征土地收入等。稅務系統與地方政府間呈現出相互獨立的狀態，因此地方政府對于稅務部門實際工作開展影響程度較低，土地出讓過程透明度能夠有效提升，有效規避違規行為在地方政府內部的產生，強化地方政府廉政建設。就目前部分地區存在的土地出讓金虛增現象，該地地方政府收入的使用極有可能面臨一定程度的糾偏，有效控制土地出讓金違規舉債行為，對于防控地方政府債務風險，保障地方財政維持穩定運行有著積極的促進作用。

（二）城投企業：減少亂象，加速規范化轉型

土地出讓金征收制度改革，能夠有效規避城投企業存在的非市場化拿地的現象，推動城投企業于當前社會經濟形勢下實現更好地整合轉型。傳統模式下，部分地方政府還存在違規向城投企業注入資產的情況。同時部分城投企業通過土地質押手段，實現自身資產規模的迅速擴張。這不僅在一定程度上導致地方政府財政收入的虛增，同時導致城投企業債務負擔以及地方政府隱性債務風險上升。土地出讓金征收制度改革進程不斷深化，土地出讓金管理工作規范性不斷提升，城投企業需根據規定按時并足額的繳納土地出讓金，企業面臨較大的內部管理及現金流壓力，但也能在一定程度上推動城投企業實現市場化轉型。然而對部分精細化管理水平不足、財政實力較弱的城投企業而言，將面臨嚴峻的經營挑戰。

（三）房地產市場：短期影響有限，有助于完善中長期頂層設計

此次土地出讓金制度的全面改革，雖在短期內部無法對房地產市場供需格局帶來較為明顯的影響，但就中長期發展而言，傳統模式下地方政府高度依賴土地財政的發展模式，將隨著土地出讓金征收機制的逐漸完善，實現轉變與優化，對地方政府財政收入來說，直接稅的重要意義水漲船高，與直接稅相關的例如房地產稅、消費稅等的征收工作，將會循序漸進展開。此外，土地出讓金征收制度改革，將其轉移至稅務部門監管，也能幫助稅務部門更為全面準確的了解各地區房地產市場，支撐后續房地產市場監管方案的制定，實現精細化、差異化。能夠助力房地產長效機制的頂層設計的不斷完善，充分發揮因城施策的政策效果。

（四）房地產企業：促進精細化調控方案的形成，增加土地供應難度

就招拍掛方面而言，經過不斷的改善優化，現行房地產開發商在拿地招拍掛行為方面相對而言較為規范，隨著土地出讓金征收制度改革，征收環節則交由稅務部門全面負責，實現各地區征收時效、方式等標準的統一，因不涉及后續環節，因此對于房地產企業參與的招拍掛拿的影響較小。

關于土地供應方面，稅改后，中央對于地方土地出讓收支充分掌控的前提之下，能夠有效引導地方政府行為，以例如地方政府土地出讓收入使用為例，在財政與稅務的共同監督管控之下，使用環節規范性能夠有效提升，同時也增強了政府在土地出讓返還等環節資金調配難度，或實現土地供應難度的增加。

關于政策監管方面，《通知》發布前，自然資源部門及財政部門主要負責房地產企業土地出讓金征管工作的實施，涉及房地產企業稅收征管工作開展，則由稅務部門具體負責實施，人民銀行監督管控房地產企業的發債、經營管理等活動開展，因此房地產企業在發展進程中受到多頭監管，政府無法及時掌握房地產企業現狀。本次土地出讓金征收制度的改革，能夠幫助國家對各地區房地產企業發展狀況實現全面且系統地監督管控，推動房地產市場調控方案精細化水平的全面提升。

六、結語

綜上所述，土地出讓金征收制度的改革，主要目的在于實現征收標準的統一，切實提升征管效率，實現各個部門信息數據資源共享，進一步強化對于當前市場的監督管控，規范收支狀況，有效推動國家財政制度的健康規范發展。各企業、機構等，在實際的工作推進過程中，應當深入解讀該項政策，明確其重要意義，遵循政策指引實現各項工作的有效落實，助力自身于當前市場經濟環境下，規范運作，維持健康穩定的發展。