國有企業內部控制體系一體化建設的思考

◎郭林

（作者單位：云南省物流投資集團有限公司）

引言：我國現有的國有企業內部控制體系經歷了漫長的發展以及變革，已經具有了初步的規模體系，為之后的發展提供了堅實的理論基礎。因此，隨著實際情況的變化，國有企業應當從風險管理，內部治理與控制等方面出發，精準掌握各個問題的側重點，按照客觀發展的規律進行一體化建設。國資委于2019年下發相關文件，指出國有企業應當建立健全國有企業內部控制一體化建設體系，完善各方面的內部控制、風險管理以及管理監督工作。這代表我國國有企業開始一體化建設的時代，以往的分設兩個部門以管理風險以及內部控制的方案不再適用于當前情況。各企業應當落實相關政策，結合本企業的特征以及實際情況，進行針對性的一體化建設。

一、國有企業內部控制體系一體化建設的理論基礎

（一）國有企業內部控制體系一體化的發展過程

在國有企業一體化建設的初期，我國對國有企業的要求是持續穩健地健康發展，打好堅實的基礎，強調建立健全全面風險管理體系。因此在這一時期，內部控制一體化建設并不是企業發展的重點，只是其中的一個子體系。但是這一時期的建設也為后來的內部控制體系一體化提供了理論基礎。在國有企業全面風險管理體系的建設進入常態化階段之后，內部控制體系的地位逐漸提升，并且在國有企業改革創新中的作用越來越重要。這一階段的內部控制體系建設工作繁瑣，國有企業需要向國資委定期報送年度報告，并且抄送之后交由本企業監事會。這在一定程度上造成了內部控制工作成本提高，并且與風險管理重疊，一體化建設效率低下。針對這一問題，國資委再次進行改革，發布了新的通知以及報告，要求國有企業結束由兩個部門對風險管理及內部控制監管的做法，全面建設國有企業內控控制體系一體化工作。

經過十幾年的發展，在國有企業中建立健全全面的風險管理以及內部控制體系已經根深蒂固，因此改變觀念是國有企業需要面臨的一大難題，也是現實發展不可避免的挑戰。這也要求相關部門需要在理論上清晰地給出國有企業內部控制體系一體化的內涵，以高效地指導工作，下文將對此進行簡單的介紹。

（二）國有企業內部控制體系一體化的內涵

國有企業內部控制體系一體化的建設，首先要明確一體化的內涵，這樣無論是國家還是企業，都能夠有著更加明確的發展方向。內部控制則是企業強調在面臨風險時制定以及實施的控制活動，這種企業管理的方式則稱為內部控制。在內部控制的其他體系中，還包含著公司治理以及風險管理這兩方面。如何將這幾個方面科學整合并且根據公司的戰略目標進行改革，則是國有企業內部控制體系一體化建設的主要目標。內部控制以及風險管理體系是不可割裂的，如果企業想要更好地構建一體化，就要針對企業的實際發展情況以及各類外界的風險因素，各個子體系組合起來，并且識別以及評估財務、市場、運營、法律、戰略等主要影響因素，制定具有特色的管理及內部控制體系。

在國有企業內部控制體系一體化建設中，企業只能建立一個管理體系，如果出現了其他的管理體系，那么便會造成內部混亂，管理失效。企業在選擇建立何種內部控制體系的過程中，應當根據不同的管理形式以及外部情況，確定企業發展的側重點，將內部控制體系冠以不同的名稱加以區分。但是在本質上，內部控制公司治理以及風險管理都是為國有企業的發展而服務的，只有將這幾個體系整合起來，才可以發揮最大的管理作用，做好一體化建設。

二、國有企業內部控制體系一體化建設的必要性

現如今國有企業內部控制體系一體化建設依然存在許多問題，比較常見的問題：一是內部控制環境不佳，企業高層欠缺內部控制的意識，內部控制系統不科學，不完善，導致了其系統體制形同虛設，無法達到預期的管理效果，加上領導層只注重經營業務方面的發展，而對于企業文化建設發展以及人力資源管理的重視還有所欠缺，無法提升員工文化修養、加強職業道德與工作責任意識，將員工奮發向上的精神風貌與其工作更好的連接起來，企業員工也不會各自為陣；二是風險評估機制不健全，在企業經營與發展過程當中，在進行風險評估時，其方法及其意識都比較薄弱，其評估機制與評估技術還有待提升。三是信息溝通與傳遞有待完善，內部控制領導層及其中間的管理人員都沒有進行有效的溝通交流，內控控制不完善不合理，同時有許多不健全、缺陷部分不能被及的發現并糾正，這樣一來各種安全隱患、溝通問題和嚴重危機問題就會不斷出現。四是財務人員水平有待提升，在很多企業財務人員的水平較低，無法與國際會計準則接軌并有效實施相應管理政策。如果他們的經驗不足或者知識架構嚴重缺失，缺乏職業道德，那么就會產生會計造假現象以及信息失真等問題，造成了國有企業內部控制無法有效進行。

如今我國正處于高速發展的階段，因此在不同的時期下實行的經濟政策也有所不同。在國有企業中，改革是常有的并且必須進行的一項活動，只有通過創新，才能夠更好地進步。因此，國有企業內部控制體系一體化建設是大勢所趨，以往的經驗教訓都是為之后更好的創新做準備。

國有企業不應當故步自封，而是主動擔當起社會責任，對外部的風險進行評估，從而進行內部控制一體化建設。并且國有企業在整個經濟市場中地位特殊，并且號召作用較為明顯，如果企業可以擔當起社會責任，主動落實國家政策，進行內部控制體系的改革，起到表率作用，那么也代表著我國經濟市場朝著越來越好的方向前進。因此，國有企業內部控制體系一體化建設是十分有必要的，但不可操之過急，應當使用科學的方法以及技術開展工作。

三、國有企業內部控制體系一體化建設的基本方法

（一）兩個層面控制的一體化建設方法

現今國有企業內部控制體系一體化建設的基本方法是從公司層面控制和業務層面控制兩個方面構成的。公司層面控制包括控制環境、風險評估，信息與溝通、監督四個方面，而業務層面控制則由控制活動這一個因素構成。這二者相輔相成，在國有企業運行的整體層面，公司層面控制占主要地位，對企業的戰略發展方向產生重要的影響。而在細節部分，業務層面控制則發揮著重要的作用。我國財政部要求將這兩種層面的控制進行整合，從而進行內部控制體系一體化的建設。

在這種建設方法中，內部控制的職能部門需要單獨設置以及確定，而內部控制的關鍵崗位則要建立輪崗責任制，確保各個部門之間的信息溝通順暢，加快一體化進程。最重要的是國有企業應當加強對人才的引進以及培養，尤其是在信息系統建立的過程中，應當配備專門的技術人員，在對其進行企業戰略發展方向的培訓之后進行一體化建設工作。國有企業內部控制進行一體化建設需要長時間的探索，現有的從兩個層面進行控制的方法仍有其缺陷，不論是在理論上還是實踐上，相關從業人員都應當利用專業知識進行客觀的分析，從以往的工作經驗中尋找思路，將兩個層面的控制工作朝著一體化方向整合，從而獲得改革的啟發。

（二）落實的國有企業內部控制體系一體化建設基本思路

國有企業內部控制一體化建設主要有五個層面的控制構成。基礎性控制指的是對其他控制層面產生影響的基礎性活動。企業需要從社會責任以及企業文化的角度出發，制定發展戰略，這樣才可以為其他層面的控制奠定基礎。一般性控制則在兩個或兩個以上的活動中產生全面的影響。它是以基礎性控制為導向的，但是它的側重點為戰略導向，與基礎性控制相互影響。技術線控制由技術部門負責，它主要在創新創造方面有著重要的作用，由于技術性控制在企業中的地位十分突出，因此它可以根據不同的導向分為三大類，分別為公司層面的控制技術、業務控制技術以及整合二者的綜合性控制技術。在創建這一組織時，相關人員首先需要招聘具有專業技術的從業人員，這樣才可以保證技術過硬，具有獨特的優勢。在之后的發展過程中，也要注重在技術上進行創新，提高國有企業的競爭力。

從整體上看，技術性控制廣泛地分布于其他層面的控制之中，因此它滲透在各個部門的業務中，與其他的層面沒有明顯的區別。業務層面控制則是指在財務方面對業務進行控制以及梳理。它并不是獨立于其他部門的，并且也不是對某一節點進行業務控制，而是從整個流程的風險識別，評估以及應對上進一步綜合考慮業務與財務之間的關系。這樣便在內部形成了業務活動財務活動融合式發展的方針，既可以提高企業的效益，也可以為組織創造價值。最后監督性控制則是對其他控制層面進行監督的控制活動，它主要存在于事后的過程中。因此監督控制介入其他業務的時間節點以及方式是工作人員需要深思熟慮的。并且與其他部門的工作不同，監督控制與整體企業之間的關系較為微妙，這就對管理人員的水平提出了極高的要求。只有確立公平公正的監督制度，并且做好監督的防線，才能夠保證各職能部門和業務單位日常工作的順利進行。

以上五個層面的控制，共同構成了國有企業內部控制體系一體化建設工作的內容，這五者缺一不可，并且起到了相互影響的作用。

（三）將信息化運用于國有企業內部控制體系一體化建設

現今社會是信息技術高速發展的時代，社會各層面都在與信息化相接軌，將信息化與現有的制度體系相結合，這樣才能夠更好地創新創造，促進社會發展。因此，在國有企業內部控制體系一體化建設的過程中，為了能夠讓企業更加務實，不僅可以建立高效的內部控制體系，同時也可以將這些制度體系落實到實際工作中并且考察以及評價制度的實施效果，國有企業必須引進信息化技術，將內部控制系統不斷進行優化。

在內部控制體系一體化建設的過程中，風險控制是重中之重。因此，利用信息化系統實現風險評估，并且出具風險評估報告，是企業需要著重考慮的問題。信息化的內部控制系統可以廣泛地搜集相關信息，并且持續更新，這可以節省大量的人力，并且大幅度提高了信息數據的準確性。企業應當根據設定的目標，利用信息技術將風險因素進行搜集與識別之后，便可以根據所處的內外部環境，采取定量以及定性相結合的方法，計算風險因素對企業的發展的影響程度，做出相應的對策。在實施計劃的過程中，信息系統也可以實時追蹤外界的變化情況以及企業的工作效果，即刻將數據上傳到系統中。工作人員可以根據工作報告對下一步計劃進行調整。由于信息系統可以記錄內部控制體系一體化建設中各個工作的細節，即使在實際工作中出現問題，也可以及時地找出問題的根源。

（四）監督企業內部控制體系一體化建設過程

國有企業內部控制體系一體化建設具有難度，并且是一個漫長并且復雜的過程。部分國有企業觀念保守，不愿意進行創新以及冒險，因此盡管制定了詳細的計劃，卻為了規避風險沒有付諸行動，導致體系落后，競爭優勢下降，抗風險能力被大幅度削弱。因此，監督工作也是國有企業內部控制體系一體化建設的重要環節，是保證質量以及效率的有力武器。在進行國有企業內部控制體系一體化建設分工的過程中，企業必須根據現有的人力資源以及信息資源進行合理分配，確保各部門都能夠支撐相應的工作，并且進行創新創造。這樣也可以解決內部控制一體化過程中分工混亂、部門冗雜等問題，為企業之后的發展打下堅實的根基，固化建設成果。

監督部門不僅要監督國有企業內部控制一體化建設的工作，也要對本部門的工作進行嚴格的監察，這樣才可以讓真正落實建設工作，最大程度地規避外界的風險。每一階段的工作側重點都有所不同，監督部門除了要依據信息系統出具的工作報告進行監督，還要實地考察。真正了解建設工作的進程以及外部的環境，將監督工作落到實處，避免固步自封，使得國有企業在改革過程中失去活力。只有企業各部門相互配合，才可以及時地發現問題、解決問題。

（五）建立健全國有企業內部控制體系一體化建設評價體系

國有企業內部控制體系一體化建設工作涉及到企業內部的各個部門以及國有企業下屬的其他企業，這其中牽扯的信息以及人員浩大，在工作上很容易出現權責不明晰，工作不到位的情況。為了避免這個問題，將國有企業內部控制體系一體化建設工作的質量大幅度提升，除了要依靠信息系統以及監督部門之外，建立健全評價體系是十分有必要的。在信息系統的輔助下各個單位的工作、標準、制度、績效等信息可以一目了然地顯示在工作報告上，監督部門需要監察工作的完成度以及資源的使用情況，而評價體系則是對這些工作的部門進行進一步的考核，細分建設工作落實的情況以及團隊的工作績效。

公平公正的建設評價體系是基本前提，國有企業應當在內部控制體系中加入這一環節，并且對相關人員進行培訓，要求將信息透明化，確保每個員工都可以了解企業的制度，并且將這些制度與本身的工作相結合。這樣不僅可以提高員工的積極性，讓他們加深對國有企業內部控制體系的了解，也可以打消員工對國有企業改革帶來的疑慮，賞罰分明的評價制度體系是保證國有企業內部控制體系一體化建設工作順利進行的重要因素，這樣便可以營造良好的企業氛圍，使得企業可以持續不斷地培養人才，而人才的向心力也會不斷提升。

（六）切實發揮內部審計部門監督管理職能

在推動國有企業內部體系一體化建設過程中，改革人員需要注意到內部審計部門在企業內部一體化建設過程中能夠發揮的積極作用。為此在國有企業加強內部控制一體化建設的過程中，需要重點提升內部審計部門的獨立性和權威性，使其在財政和管理上獨立于其他部門，避免職能受其他部門影響，降低管控效果。為此在國有企業在工作中需要積極督促內部審計部門和紀檢部門加強對企業日常開支情況的審查力度，做好不定期專項審計工作，在資金循環和資產清點過程中做好紀律監督，避免內部人員出現因私廢公的情況，從源頭上打擊貪污腐敗行為，加強內部管理的嚴肅性和紀律性，讓內部工作人員在今后能夠以更加端正的態度參與到工作當中，提高國有企業人員工作廉潔性和工作效率。

此外在內部管理控制過程中，為加強管理有效性，提高工作人員的工作積極性，管理人員需要在內部審計部門當中制定嚴密的獎懲制度，對于工作中積極負責、認真努力的員工給予一定的獎勵，獎勵內容以實物獎勵和晉升獎勵為主，對于在工作中玩忽職守、濫權的員工及時根據管理條例進行相應出發，處罰內容包括罰款、開除工作崗位、降職、調職等，將工作責任與工作內容聯系在一起，真正做到權責一體，幫助內部審計部門在工作中切實履行自身管理職能，做好內部管控工作，為國有企業內部管理體系一體化建設的推動和落實提供優勢助力。

內部審計監督管理部門在以往的工作中更多的是對于工作流程和具體的業務活動進行事中監督和事后監督，事前監督控制環節落實度較差，為切實發揮內部審計部門監督管理職能，提升國有企業內部控制體系一體化建設水平，可以將事前控制環節納入到業務活動當中，成為業務活動展開的必要環節，加強內部審計部門的管控力度，保證監督效果。

結束語：總而言之，經過多年的發展以及改革，目前我國國有企業內部控制體系一體化建設已經具備了豐厚的理論基礎。并且基于總體情況，國有企業內部控制一體化建設是時代發展的需要，是不可替代的創新趨勢。在建立健全一體化建設之后，企業需要加強對政策實施的監督與控制，保證一體化建設的良好運轉。