交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題研究

肖 元

（長(zhǎng)沙縣道路運(yùn)輸服務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410100）

前言

早在2015 年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中就明確要求：對(duì)所有公共財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效管理。2017年，黨的十九大報(bào)告更是明確提出全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，足見(jiàn)國(guó)家層面對(duì)績(jī)效管理的重視。近些年來(lái)，政府部門對(duì)交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目給予從項(xiàng)目、資金、政策等多方面的大力支持，隨著績(jī)效管理理念的深入，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，指導(dǎo)和提高建設(shè)項(xiàng)目資金使用績(jī)效，乃至推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)具有重大意義。

一、交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

為了更加全面地了解交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，績(jī)效評(píng)價(jià)通常分兩個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)，首先是由交通部門對(duì)各項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面及整體自評(píng)，然后各級(jí)財(cái)政部門在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上選取部分項(xiàng)目作為當(dāng)年的重點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)與資料的審查核實(shí)形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并反饋給相關(guān)部門。然而在具體的實(shí)施過(guò)程中，通常會(huì)存在以下幾方面問(wèn)題：

（一）評(píng)價(jià)主體多。交通部門的財(cái)政專項(xiàng)資金較多，一般分為國(guó)、省、市、縣四級(jí)資金且分別納入各級(jí)交通部門的預(yù)算。根據(jù)資金的來(lái)源不同，績(jī)效評(píng)價(jià)的主體也對(duì)應(yīng)存在國(guó)、省、市、縣財(cái)政部門四級(jí)。同時(shí)，由于交通部門資金通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，層層下?lián)埽罱K由下級(jí)部門具體使用。勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定主體為上級(jí)，而績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施對(duì)象為下級(jí)的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效益與績(jī)效目標(biāo)有出入，問(wèn)題難以避免。

（二）評(píng)價(jià)方法單一。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目選取不夠合理；各級(jí)財(cái)政部門在選取重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí)，僅以資金量大小為依據(jù)，并未考慮交通運(yùn)輸類項(xiàng)目的特有實(shí)際，如部分項(xiàng)目根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，需按7∶2∶1或5∶3∶2等模式分三年付款，而交通部門在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)也會(huì)相應(yīng)分三年納入預(yù)算。這就導(dǎo)致了在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，往往存在連續(xù)多年重復(fù)抽取同一項(xiàng)目，或僅評(píng)價(jià)當(dāng)年部分資金的使用效益卻得不出項(xiàng)目整體資金使用效益全貌的問(wèn)題。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取不夠合理；在對(duì)交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，并未考慮交通行業(yè)的特殊性或績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的綜合性，仍采用通用型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致部分評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)難以獲得，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，類似問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，交通部門的單位自評(píng)與財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)差異較大，通常表現(xiàn)為自評(píng)結(jié)果優(yōu)于他評(píng)。同時(shí)，盡管績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)反饋給交通部門，但評(píng)價(jià)報(bào)告中指出的問(wèn)題、不足和建議并未得到高度重視和分析改正，導(dǎo)致同類問(wèn)題“年年存在年年提，年年提及年年在”。

二、交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題存在的原因

（一）績(jī)效理念不強(qiáng)

盡管國(guó)家層面對(duì)績(jī)效管理頗為重視，甚至從立法層面對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格要求，但是在各級(jí)部門落實(shí)過(guò)程中，卻對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不到位，存在重項(xiàng)目、輕績(jī)效的現(xiàn)象。一是部門領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不夠重視。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、作用及應(yīng)用認(rèn)知較少，并未將本部門作為提高交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的責(zé)任主體。二是部門工作人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)態(tài)度不夠端正。由于忙于日常工作，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作持敷衍、應(yīng)付的態(tài)度，僅將其當(dāng)做財(cái)政部門的一項(xiàng)常規(guī)檢查，并未投入過(guò)多的精力和時(shí)間。年初，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)流于形式，并未結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)際進(jìn)行科學(xué)合理考量；年末在績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)過(guò)程僅盲目追求好的評(píng)價(jià)結(jié)果，而在接受重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，將評(píng)價(jià)報(bào)告束之高閣，對(duì)報(bào)告中指出的問(wèn)題置之不理。三是人民群眾參與度不高。在進(jìn)行滿意度調(diào)查時(shí)，群眾對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)毫無(wú)了解，反應(yīng)平淡，并未將其視為監(jiān)督政府的重要利劍，參與度不高。

（二）部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作不夠

一方面，國(guó)、省、市、縣級(jí)交通運(yùn)輸部門及財(cái)政部門聯(lián)動(dòng)不夠。年初根據(jù)預(yù)算管理體制，盡管各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分別納入各級(jí)交通部門管理預(yù)算，但由于交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)主體均為各級(jí)地方交通部門，因此上級(jí)交通部門在預(yù)算申報(bào)，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中，并未與下級(jí)交通部門進(jìn)行充分溝通銜接，影響績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。而在年末實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不論其資金來(lái)源如何，根據(jù)資金最終使用主體，評(píng)價(jià)對(duì)象往往為地方交通部門。然而各級(jí)財(cái)政部門卻缺乏強(qiáng)聯(lián)動(dòng)配合，導(dǎo)致部分既有上級(jí)資金補(bǔ)助又有縣級(jí)資金投入的項(xiàng)目在各級(jí)重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中重復(fù)選取，浪費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的人力、物力和財(cái)力投入，又難以全面、準(zhǔn)確地了解整個(gè)項(xiàng)目的資金使用績(jī)效。另一方面，財(cái)務(wù)科室與業(yè)務(wù)科室的協(xié)作配合不夠。由于績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)政部門實(shí)施，所以落實(shí)到各級(jí)交通部門時(shí)往往也會(huì)交由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)。然而績(jī)效評(píng)價(jià)牽涉到項(xiàng)目立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、項(xiàng)目的管理、資金的支付及社會(huì)的滿意度等多方面，盡管財(cái)務(wù)科室具備一定的績(jī)效評(píng)價(jià)理論知識(shí)，但缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)，難以設(shè)立符合實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)，后期的績(jī)效評(píng)價(jià)也難以取得好的結(jié)果。

（三）專業(yè)人才不足

交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才缺乏主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是數(shù)量方面，首先是各級(jí)財(cái)政部門在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，盡管作為實(shí)施主體，配備了部分專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)人才，但是依舊難以滿足全面實(shí)施績(jī)效管理的工作量的需要，嚴(yán)重依賴于第三方中介機(jī)構(gòu)。其次是各級(jí)交通部門的財(cái)務(wù)人員數(shù)量有限，而且他們承擔(dān)著日常資金支付、賬務(wù)處理、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、配合巡查、審計(jì)等大量工作，且績(jī)效評(píng)價(jià)耗時(shí)長(zhǎng)、任務(wù)量大，缺乏專門的財(cái)務(wù)人員長(zhǎng)期從事該項(xiàng)工作。二是質(zhì)量方面，由于交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金涉及公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)、公交運(yùn)營(yíng)、貨物轉(zhuǎn)運(yùn)等各方面，這就要求評(píng)價(jià)者不僅要掌握財(cái)務(wù)、審計(jì)等基礎(chǔ)技能，還要對(duì)交通運(yùn)輸項(xiàng)目方面的專業(yè)知識(shí)、管理辦法等有充分的了解。而在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，無(wú)論是財(cái)政部門還是第三方機(jī)構(gòu)，亦或是交通部門的財(cái)務(wù)科室的人員，在專業(yè)素質(zhì)方面都有所欠缺，導(dǎo)致重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的選取、評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置以及評(píng)價(jià)結(jié)論等有失偏頗，績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效益將受影響。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力

在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)后，盡管會(huì)針對(duì)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金使用等方面存在的問(wèn)題形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告向交通部門進(jìn)行反饋，并要求制定整改舉措。但是，評(píng)價(jià)結(jié)果在應(yīng)用方面依舊不夠充分，一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排不掛鉤，不論項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果如何，第二年的預(yù)算安排均不會(huì)受到影響，結(jié)果優(yōu)，資金不會(huì)傾斜，結(jié)果差，資金也不會(huì)扣減。二是評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)外公示力度不夠，交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金均關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但是項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未要求在政府門戶網(wǎng)或交通部門官網(wǎng)上進(jìn)行公示，群眾對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果卻無(wú)從知曉，難以形成有效監(jiān)督。三是對(duì)后續(xù)整改落實(shí)情況不跟蹤問(wèn)效或回頭看等，導(dǎo)致類似的問(wèn)題整改不徹底，在歷年績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中反復(fù)提及，嚴(yán)重制約了績(jī)效評(píng)價(jià)約束和激勵(lì)作用的發(fā)揮。

三、解決交通運(yùn)輸財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化績(jī)效理念

交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)事關(guān)民生，其績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施涉及財(cái)政部門、交通部門及廣大群眾等多方主體，只有讓他們真正了解績(jī)效評(píng)價(jià)，共同參與，才能更好地提高資金的使用效益。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將加強(qiáng)績(jī)效管理作為貫徹落實(shí)黨的十九大精神的重要抓手，加大對(duì)績(jī)效的宣傳和指導(dǎo)培訓(xùn)力度，促使交通部門知績(jī)效、會(huì)績(jī)效、重績(jī)效。各級(jí)交通部門應(yīng)樹(shù)立資金使用效益的績(jī)效理念，改變以往重項(xiàng)目安排、輕資金效益理念，同時(shí)也要在全系統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)績(jī)效理念的重要性，促使各科室牢固樹(shù)立“用錢需效益，無(wú)效則無(wú)錢”的觀念。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)電視、政府門戶網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博黨建O2O等平臺(tái)，對(duì)績(jī)效理念進(jìn)行宣傳，讓績(jī)效理念入腦入心入行動(dòng)，形成全社會(huì)知曉績(jī)效政策、參與績(jī)效評(píng)價(jià)、關(guān)注評(píng)價(jià)結(jié)果、監(jiān)督問(wèn)題整改的良好氛圍，深入推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的全面實(shí)施。

（二）強(qiáng)化組織體系

鑒于交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中所涉及的部門較多，為有效解決上下聯(lián)動(dòng)不夠，部門協(xié)作不足問(wèn)題，可從縱向和橫向兩個(gè)方面著手建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)組織體系。在縱向方面，應(yīng)建立國(guó)、省、市、縣級(jí)的財(cái)政部門和交通部門的績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)席工作組織，在重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目選取范圍上進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，避免項(xiàng)目重復(fù)，各級(jí)資金均有投入的同一項(xiàng)目可由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，減輕地方交通部門的工作壓力，同時(shí)也可將更多精力和時(shí)間投入到其他項(xiàng)目，節(jié)約績(jī)效評(píng)價(jià)成本；在橫向方面，則需建立地方交通系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)的聯(lián)席工作組織，將財(cái)務(wù)科室、審計(jì)科室、業(yè)務(wù)科室甚至是紀(jì)檢科室等納入組織，并根據(jù)各科室的職能設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。既規(guī)避單純由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)所帶來(lái)的目標(biāo)設(shè)定與業(yè)務(wù)脫崗不符實(shí)際的問(wèn)題，也解決單純由業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)所引起不符績(jī)效評(píng)價(jià)理論問(wèn)題，從而確保績(jī)效評(píng)價(jià)工作的高效實(shí)施。

（三）夯實(shí)工作基礎(chǔ)

為順利推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施，得出公允的評(píng)價(jià)結(jié)論，必須夯實(shí)交通運(yùn)輸專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的工作基礎(chǔ)。一是要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才的培養(yǎng)。一方面無(wú)論是財(cái)政部門還是交通部門均重視績(jī)效評(píng)價(jià)人才的引進(jìn)，增加人員數(shù)量。在人員數(shù)量有限的情況下，則需加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)老師來(lái)講課或者選派人員去參訓(xùn)等方式，提升職工的績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)和技能，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的工作效率。另一方面在選取第三方中介機(jī)構(gòu)過(guò)程中，不應(yīng)只局限于會(huì)計(jì)師事務(wù)所，畢竟其業(yè)務(wù)知識(shí)有所匱乏，會(huì)在一定程度上影響評(píng)價(jià)結(jié)果。可通過(guò)招募專業(yè)部門、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、科研院所、高等院校、群眾代表等方面的人才成立績(jī)效評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)具體項(xiàng)目實(shí)際情況，從團(tuán)隊(duì)中抽調(diào)人員參與績(jī)效評(píng)價(jià)。二是要健全交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一方面要針對(duì)交通運(yùn)輸項(xiàng)目的專業(yè)特性，借鑒其他省份并結(jié)合地方具體實(shí)際，充實(shí)個(gè)性指標(biāo)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)交通運(yùn)輸項(xiàng)目的適用性和可操作性。另一方面，合理設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。在征集交通部門、財(cái)政部門及專家學(xué)者等各方面意見(jiàn)的情況下，初步設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，并通過(guò)地方試點(diǎn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重進(jìn)行檢驗(yàn)修正，逐步完善，形成一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的，就是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理和資金使用等方面存在的問(wèn)題，并以此為導(dǎo)向?qū)Y金使用部門進(jìn)行激勵(lì)和約束，實(shí)現(xiàn)資金效益的最大化。為實(shí)現(xiàn)此目的，必須強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一是要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。在項(xiàng)目預(yù)算安排過(guò)程中，須將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入考慮范疇。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)置等級(jí)，并根據(jù)結(jié)果等級(jí)相應(yīng)增加或扣減預(yù)算，使財(cái)政資金逐漸向使用效益高的項(xiàng)目?jī)A斜。二是加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)力度。通過(guò)政府門戶網(wǎng)、交通部門官網(wǎng)、官方微信公眾號(hào)及微博等渠道公示項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)公眾對(duì)資金使用效益的監(jiān)督。三是完善績(jī)效評(píng)價(jià)跟蹤問(wèn)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)后期交通部門整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤，積極推進(jìn)資金效率提升。同時(shí)，對(duì)于問(wèn)題整改不徹底，同一問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)的明顯失職行為報(bào)送至紀(jì)委部門給予追責(zé)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的嚴(yán)肅性。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)深入剖析交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因，有針對(duì)性地提出強(qiáng)化績(jī)效理念、強(qiáng)化組織體系、夯實(shí)工作基礎(chǔ)和強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用等對(duì)策建議，最大限度地提升交通運(yùn)輸類項(xiàng)目績(jī)效管理效率和資金使用效益，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐價(jià)值，助推交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。