云南應對瀾滄江-湄公河流域毒品問題影響的策略

王愛芝，梁超

瀾滄江-湄公河流域毒品問題由來已久，該區域毒品以金三角為中心，以緬北、老北、越北、泰北為主要發散地向全球滲透，已成為全球傳統毒品種植、生產、加工與合成毒品走私、販賣、運輸、制造等違法犯罪活動最為嚴重的地區之一。該區域的毒品貨源主要來自于“金三角”，中國毒品的主要來源地也是“金三角”。云南地理區位特殊，毗鄰毒源地“金三角”是我國禁毒斗爭的前沿地帶，境內外販毒集團利用地緣便利因素使云南成為向全中國滲透毒品的銷售市場和走私販運通道，也進一步加劇了毒品過境消費引發的系列違法犯罪活動［1］。然而，云南不僅是我國西南邊境堵源截流的禁毒一線，還是中老緬泰湄公河聯合執法的關鍵樞紐，更是中國與“一帶一路”沿線國家國際合作的“橋頭堡”。因此，云南面對瀾湄流域毒品問題時，必須考慮該區域毒品滲透對國家安全、社會經濟秩序構成的威脅，重視并積極應對該區域禁毒工作面臨的嚴峻挑戰。

筆者梳理國內外文獻資料發現，圍繞瀾滄江-湄公河流域毒品問題的研究主要集中在以下三個方面①。一是以全球治理（現代化）理論為視角分別圍繞瀾湄國家命運共同體、“一帶一路”建設、總體國家安全觀研究毒品問題對國家安全和流域和諧發展的影響，比如：《全方面推進瀾湄國家命運共同體建設》一文強調了發揮云南的前沿作用，利用邊境省市的地緣、人緣、文緣優勢，在毒品走私等非傳統安全問題上加強與湄公河國家合作；《總體國家安全觀視域下的云南邊境毒品問題分析》一文指出了云南邊境毒品問題不僅影響了邊境地區安全和社會穩定，還影響了中國與“一帶一路”沿線國家的合作和“瀾湄合作”的成效。二是以國際合作理論為切入點分別圍繞“瀾湄合作”、禁毒國際合作、綜合執法安全合作闡釋瀾滄江-湄公河流域各類合作模式、機制、平臺對促進地區發展的重要意義，分析當前合作中面臨的問題和挑戰并提出應對策略，比如：《瀾滄江-湄公河合作機制下的瀾滄江-湄公河流域毒品治理問題探析》一文強調國家跨境合作是成功遏制毒品問題惡化的重要途徑；《打造“后疫情時代”大湄公河流域禁毒國際合作新模式》一文指出大湄公河流域禁毒國際合作機制建設急需升級創新；《淺析瀾湄執法中心在區域安全合作中的平臺作用》一文闡述中心在建立瀾滄江-湄公河流域涉及國家間執法安全合作長效機制、犯罪情報信息共享、跨國刑事案件協作、提升執法人員能力建設等方面取得了切實成效，為區域和全球安全治理貢獻了力量［2］。三是從解決現實問題為出發點分別圍繞跨境禁毒法律問題、跨境毒品監管問題、跨境聯合執法問題等毒品治理問題論述流域各國與國際組織需要采取強有力的舉措來應對該流域共同發展面臨的安全風險和非傳統安全挑戰，比如：《瀾湄安全合作存在的問題與未來路徑》一文強調中國作為主導國，有必要從積極發揮警務外交因素、助推“東盟模式”、拓展聯巡內涵、建立信任格局、提升能力建設等方面進一步明晰瀾滄江-湄公河區域執法安全合作未來發展的基本思路。綜上所述，雖然已有的研究成果頗豐，但鮮有從國家治理現代化理論層面研究如何共商共享共治共建“平安瀾湄”，以完善該區域的毒品治理體系和提高該區域的毒品治理能力，也很少有研究從提升云南省毒品治理現代化能力，構建毒品治理新格局來應對瀾滄江-湄公河流域毒情的新趨勢、新特點和新挑戰。

一、瀾滄江-湄公河流域毒品問題的現狀與特點

隨著全球毒情態勢的惡化，瀾滄江-湄公河流域的新精神活性物質、冰毒、氯胺酮等合成毒品與傳統毒品共同形成了“三代毒品”疊加供應形勢，并主導著我國的毒品市場。金三角雖然是全世界20%鴉片的供給源頭，但每年經該地區走私販運的海洛因卻占全球的60%～70%［2］，而且該地區的海洛因年生產力能滿足全球海洛因兩年的消費量。近些年，該流域制販毒團伙通過各種路線、方式、渠道走私“金三角”毒品向云南滲透，并呈現出新趨勢新特點新變化。一是傳統毒品不減、制毒物品走私現狀突出、新型合成毒品走私制販增勢明顯。二是吸販毒活動的成本低、風險低，合成毒品濫用人數增長難控，“網絡+寄遞”等非接觸式販毒活動劇增。三是毒品犯罪案件數量有所下降，但大宗毒品犯罪數量大幅上升，邊境管控風險上升。四是毒品犯罪呈現出境外策劃指揮、境內接運銷售的團伙化、分段化、鏈條化內外勾連犯罪模式，跨境禁毒執法打防管控難度加大。總之，瀾滄江-湄公河流域金三角毒情隨著毒品生產加工規模擴大以及加工毒品種類的變化，具有易制毒化學品走私販運問題突出，毒品及制毒物品販運路線與藏匿手段復雜多變，濫用毒品種類和結構發生新變化等特點。我國毒品絕大多數來自瀾滄江-湄公河流域的“金三角”地區。云南作為國家禁毒工作堵源截流的主力軍，近年來查獲來自“金三角”的海洛因和冰毒片劑占全國查獲總量的80%～90%，肩負著重大的禁毒政治使命。

（一）傳統毒品不減，且合成毒品濫用成主流

瀾滄江-湄公河流域附近的“金三角”地區一百多年來盛產罌粟，并通過當地軍閥、毒梟等走私、販賣、運輸、制造鴉片、海洛因、冰毒等毒品而“聞名于世”。“金三角”地區被聯合國毒品和犯罪問題辦公室列為世界第二大罌粟種植區和鴉片產地，該地區毒品原植物直接關系到瀾滄江-湄公河流域傳統毒品的生產產量，并且罌粟種植短期內難以根除。據《2020 年世界毒品問題報告》顯示，“金三角”地區植物類毒品供應量有所下降但整體仍高于十年前水平［3］。2018 年和2019 年緬甸的罌粟種植面積減幅較大，但緬北地區的海洛因、冰毒、氯胺酮、氟胺酮等毒品的制販規模仍較大。隨著該流域毒品替代種植和國際禁毒聯合執法的深入，“金三角”地區罌粟種植面積在持續的打防管控過程中下降趨勢明顯，種植區域不斷向緬北、老北、泰北、越北轉移，但非替代種植區域的罌粟種植面積仍在不斷攀升［4］。尤其是2020 年，受新冠肺炎疫情影響，“金三角”毒源地禁毒工作弱化，經濟衰退導致更多農民轉向毒品種植，大量貧困人員也轉而從事毒品種植和販運活動，毒品總量居高不下。該地區合成毒品已取代傳統毒品成為主流且毒品總量依舊保持在高位水平，大宗合成毒品的繳獲量也在劇增，主要原因在于大規模的苯丙胺類、冰毒類毒品的生產。此外，該地區新型合成毒品與新精神活性物質開始交叉泛濫，易制毒化學品跨境流失問題也特別突出。

（二）合成毒品與制毒物品繳獲量大，走私販運規模多樣

聯合國毒品和犯罪問題辦公室估計：2015—2019 年期間，全球緝獲的甲基苯丙胺有超過90%是在東南亞和北美緝獲的；2009—2019 年期間，東亞和東南亞的冰毒緝獲量增加了十倍，增至141 噸［5］；東南亞流域制造和販運甲基苯丙胺和海洛因的年收入超過540 億美元，其中甲基苯丙胺占449 億美元［6］；2018 年金三角周邊國家冰毒繳獲量占東亞、東南亞國家冰毒總繳獲量的85%以上。還有跡象表明，東亞和東南亞仍然是氯胺酮的最大市場。在2013—2017 年期間，亞洲（主要是東亞和東南亞）當局報告的氯胺酮緝獲量占全球緝獲總量的96%［7］。有研究表明，緬甸2018 年繳獲化學品比上年同期多近3 倍，老撾2018 年繳獲的化學品是上年同期的20 余倍，柬埔寨禁毒執法部門2019 年搗毀多個制毒窩點，越南禁毒執法部門在2019 年8 月搗毀一個制毒加工廠時，繳獲用于制造毒品的13 噸化工材料及重20余噸的機械設備［8］。綜上，合成毒品與制毒物品走私販運規模大且繳獲量多。

隨著“互聯網+物流”等新興快遞業迅猛發展，受境內外毒品高價差的暴利誘惑，瀾滄江-湄公河流域毒品走私販毒集團利用網上、網下、空、陸、海、郵寄等渠道全方位走私販運毒品，運用科技化、電子化、智能化販毒手段，使得毒品走私販運活動呈現出犯罪手段智能化、作案范圍擴大化、制毒窩點的普遍化、特殊人群涉毒案件頻發、跨國毒品犯罪活動不斷突出等特點。瀾滄江-湄公河流域毒品走私入境由此還衍生出三條販運路徑：一是采取水路運輸，沿瀾滄江-湄公河販運毒品至廣西和云南邊境，或從菲律賓、馬來西亞走私滲透至東南沿海城市；二是采取陸路運輸，利用車輛藏毒、人體藏毒、郵包藏毒從公路進入云南保山、大理和昆明，再轉運到中東部地區和香港；三是采取航空運輸，從泰國曼谷、普吉島、印度加爾各答出發，利用中西部城市的國際航班藏毒運毒入境。與此同時，走私販毒集團不但網絡的組織化、職業化、專業化程度越來越高，涉毒特殊人群增多、手段隱藏且狡猾，渠道多、分工細且變化快，還采取了汽車或行李夾帶、人體夾藏、物流與郵包藏毒托運等傳統販毒方式［9］，甚至形成了“網上APP 聯系+網銀匯款+物流與快遞供銷”的境內外勾連的販毒模式。

（三）合成毒品制販加劇，非法市場擴勢明顯

根據UNODC 發布的《2019 年世界毒品問題報告》顯示，“東南亞已成為世界上增長最快的甲基苯丙胺市場”。2007 年至2017 年期間，東亞和東南亞緝獲的甲基苯丙胺數量占全球緝獲量的45%。另據《2021 年世界毒品問題報告》顯示，在緬甸、泰國和越南，甲基苯丙胺的零售價格下降了一半以上，而與此同時，2019 年泰國甲基苯丙胺的純度上升至95%左右，泰國甲基苯丙胺的緝獲量顯著增多。該區域其他國家也出現了類似的情況。據越南公安部禁毒警察司稱，“2020 年上半年，越南調查了11，000 多起毒品相關案件，逮捕了近16，000人，繳獲了235 千克海洛因，此外還有近1.6 噸和850，000 片合成毒品，與毒品有關的案件數量增加了近10%”。2021 年，東南亞甲基苯丙胺的價格降至十年來的最低水平，而純度保持穩定或有所上升，同時緝獲量上升，這表明該流域的毒品總量供大于求。還有研究顯示，苯丙胺類興奮劑消費市場顯示出持續擴張的跡象，其泛濫區域已擴大到成熟市場之外。苯丙胺類毒品在東南亞等主要流域市場的販運明顯擴大，“金三角”地區已成為東亞、東南亞和大洋洲地區的毒品供應源頭。雖然近年來向中國的供應量明顯減少，但區域內售價低、純度高、貨源多均證明苯丙胺類毒品的結晶體和片劑在東南亞區域供應充足。這也說明該區域高純度甲基苯丙胺的非法制造、販運和使用在持續增加，非法市場仍在擴大，給瀾滄江-湄公河流域安全問題和跨境禁毒聯合執法構成了重大挑戰。綜上，甲基苯丙胺作為東南亞瀾滄江-湄公河流域金三角地區第一大走私販運的毒品，其非法制造、販賣和運輸活動異常活躍且非法市場擴勢明顯，海洛因作為瀾滄江-湄公河流域第二大跨境販運的毒品，其走私、販運、制造活動異常活躍也極大地威脅著該區域的共同繁榮。

（四）毒品全面滲透地域廣，大宗販毒活動劇增

據我國公安部禁毒局稱，瀾滄江-湄公河流域“金三角”地區的毒品從我國云南入境滲透加劇，冰毒代替海洛因主體地位凸顯，甲基苯丙胺、氯胺酮等化學合成毒品入境增多。通過分析研判中國警察網已發布的大案要案模塊有關禁毒系列要聞可知，瀾滄江-湄公河流域“金三角”地區毒品入境滲透形勢復雜嚴峻，主要有四個方面的表現。一是毒品制造發生結構性變化，傳統毒品、合成毒品、新型毒品代際疊加，制毒活動基本處于失控失序狀態。二是毒品外運南下北上多通道擴散，北上經滇西、滇南兩線向我國全線滲透，車輛運輸、箱包夾帶、人體攜帶、航空鐵路、物流寄遞等渠道和大宗販毒、螞蟻搬家多樣并存，特別是“互聯網+物流寄遞”非接觸式販毒活動明顯增多。三是云南邊境販毒人員出入緬北、老北、越北、泰北跨境組織大宗販毒活動量大、影響區域范圍廣。四是瀾滄江-湄公河流域的部分毒品生產地、過境地、消費地出現規模性、半公開制毒物品交易市場。據我國禁毒辦2016—2020 年發布的《中國毒情形勢報告》顯示，中國執法部門繳獲“金三角”毒品占全國繳獲毒品總量的絕大多數，2017—2020 年晶體冰毒和氯胺酮的主要來源地也是“金三角”。有數據表明：2018 年中國共繳獲“金三角”各類毒品29.6 噸，同比上升17.6%；2019 年中國繳獲來自“金三角”的各類毒品27.3 噸占全國毒品繳獲量的82.7%；2020 年中國繳獲來自“金三角”的海洛因、鴉片6.3 噸占全國總量的96.2%，冰毒、氯胺酮18.8 噸占全國總量的83.1%；2020 年云南查破“金三角”100 千克以上毒品案件、境外掃毒破獲重大案件均創歷史新高。由此可見，瀾滄江-湄公河流域“金三角”毒品向云南滲透形勢依然嚴峻，跨境毒品問題對中國國家安全和云南社會治理構成了重大的現實威脅。

二、瀾滄江-湄公河流域毒品問題的成因

瀾滄江-湄公河流域毒情形勢的決定因素眾多，既離不開該地區政治、經濟、軍事、民族關系、國際關系等錯綜復雜的影響因素［10］，也與該地區自然環境獨特、地理位置特殊、政治局面復雜、經濟發展相對滯后密切相關。該流域因受毒源地“金三角”影響，部分國家經濟、文化、教育、衛生事業落后，基礎設施薄弱，區域沖突不斷，政府治理薄弱。該流域毒品問題主要成因不僅包括“金三角”政治動蕩期“三不管地帶”歷史遺留問題埋下的毒品禍患，天然地理條件也助推了傳統毒品與合成毒品交叉泛濫。

（一）天然地理條件的特殊性

一直以來，瀾滄江-湄公河流域“金三角”地形、地貌的復雜性和氣候的獨特性，為毒品原植物的種植和合成毒品的制販提供了便利條件，給各方的割據勢力、民族武裝或區域力量甚至毒品的種、制、販、銷提供了生存之地和回旋之機。瀾滄江-湄公河流域的地理環境復雜，水陸便道眾多，又有著無數天然的峽谷和絕壁，這樣特殊的地理環境不僅便于販運毒品和制毒物品、制毒工具，還便于秘密種植罌粟和藏匿制毒工廠。此外，該區域不僅缺乏對化工產業有效的監管機制，還在邊境管理上缺乏對易制毒化學品的有效控制。另外，受流域內外毒品形勢的影響，不被國際管制的化學前體、化學中間體以及疫情防控期出現的特制前體和“偽裝”前體的出現，使得該流域藥物管制也面臨著重大的藥物濫用風險與挑戰。

（二）對毒品經濟的依賴性大

瀾滄江-湄公河流域罌粟種植難以根除主要原因在于該流域對毒品經濟的依賴性大。該流域雖然擁有豐富的自然資源和勞動力，但長期的戰亂、經濟封鎖和毒品侵蝕極大地消耗了流域內的經濟積累，絕大多數人民還生活在溫飽線以下，“金三角”周邊多數地區甚至處在絕對貧困狀態。尤其是，新冠肺炎大流行造成的經濟危機和失業率上升只會加大非法種植罌粟的吸引力，而販毒者也更容易招募到人手做收割鴉片膠的短工。以緬北地區為例，緬老北部地區有100 多年的罌粟種植歷史，當地高寒地區的煙農為了果腹長期以罌粟種植為生，在地區動蕩、農業生產技能低下、農作物單一、經濟來源短缺、缺少市場的情況下，繼續從事罌粟種植和毒品走私的現象在短期內難以徹底根除。

（三）“民地武”利用毒品掌控經濟與政治命脈

緬甸是瀾滄江-湄公河流域毒品犯罪最猖獗的國家，其偵破的毒品走私案件大多與民地武有關。自1948 年緬甸取得國家獨立以來，就一直存在著多股少數民族地方武裝。1989年緬甸出現了果敢同盟軍、伉邦聯合軍，撣東同盟軍、克欽新民主軍和克欽獨立軍5 股民族地方武裝勢力。緬甸的撣邦長期以來一直在非政府的地方武裝控制下、這些地方民族武裝勢力為保證其財政收入和軍費來源，均在各自控制區內直接或間接操縱毒品的種、制、販、運、銷［11］。同時，緬北地區民地武裝長期施行“以毒養軍、以軍護毒、武裝販毒”策略，暗中支持毒品生產，積極籌集與緬甸中央政府對抗，這一狀況短期內也難以徹底改變。一方面，緬北地區民地區與緬甸政府軍的火力沖突長期存在，民地武伙同“金三角”毒販“以毒養軍”和“以毒斂財”的手段短期內無法改變；另一方面，緬甸民地武這種半公開化的“以毒養軍，以軍護權”的商業化、政治化販毒模式，不僅威脅著緬甸政府的威信和政權穩定，還給整個瀾滄江-湄公河流流域的安定與和平造成了不良的影響。

（四）“新技術+新手段”販毒模式加大了毒品治理難度

快速的技術革新，再加上利用暗網新平臺售賣毒品及其他精麻藥物的做法靈活機動而且適應性強，可能會催生一個全球化的毒品“網上+網下”市場。在瀾滄江-湄公河流域打擊毒品違法犯罪的過程中，執法部門發現毒販為了提高毒品犯罪的成功率，針對公安部門的打擊重點，不斷地轉變犯罪手段來逃避查緝工作，使得追蹤查控難度加大。實踐中發現的作案模式有：一是國內外販毒勢力流竄到“金三角”或其他東南亞國家選點設廠制毒，采取注冊“皮包公司”、騙取經營許可資質等方式，優化生產工藝、訂單式研發生產非列管化學品，不斷改變販運路線［12］。二是毒品供應商會與執法機構玩貓鼠游戲能夠迅速調整分銷網絡，可在更多地方提供和獲得各種毒品，將其產品宣傳為“合法上頭藥物或化學品”進行定制分銷或零售，甚至客戶可以直接購入被列管藥物并要求賣家提供其他物質的消費清單以逃避監管。毒品供應鏈已然涉及到運輸和郵寄公司、科信公司、互聯網服務提供商。三是采取網上交易與支付、減少線下接觸、減少風險與成本、減少中間環節，通過寄遞渠道將毒品從毒源地直接寄到目的地的網絡販毒模式已成新常態［13］。四是用戶尋購毒品利用互聯網社交平臺和暗網市場上的各種在線論壇和加密處理過的通信應用程序，采取“線上購買+郵包物流寄遞”或無人貨柜、無人機交貨等無接觸方式進行毒品零售分銷已經越來越普遍。

（五）毒品濫用致病致貧惡性循環態勢突出

毒品問題給瀾滄江-湄公河流域地區各國帶來了嚴重的健康、安全、經濟和人權影響。東南亞大多數國家報告稱，東南亞晶狀甲基苯丙胺的使用有所增加，甲基苯丙胺還是治療中遇到的主要致病毒品。越南勞動、戰爭致殘者和社會事務部稱，截至2019 年11 月，越南有20 余萬吸毒人員，比2018 年增加了1 萬多人，其中70%是吸食冰毒類毒品。老撾吸食海洛因人數下降，但合成毒品吸食人數增多，吸食苯丙胺類毒品的人數占總人數的四分之三以上。根據緬甸媒體公開報道，緬甸吸毒成癮者人數飆升，年齡在15～40 歲之間的占最大比例，吸毒人員總數據推測約為60 萬。泰國吸食毒品者人數從2010 年前的120 萬增至2017年的300 萬，其中四分之三以上是濫用甲基苯丙胺片劑的。另外，疫情防控期間，由于就業難、失業率高，一部分吸毒者（尤其是青少年和弱勢群體）因貧困和毒品來源減少，可能采取注射這種易致病模式吸毒，也可能尋找便宜的未列管化學品作為替代物吸食，還可能被販毒組織招募利用售毒賺錢、參與毒品供應鏈、卷入毒品種、制、販、銷供應網絡。值得重視的是，新精神活性物質生產周期短、列管周期長、濫用人數不斷增多，濫用后的主要有幻聽、幻覺、妄想、抑郁、情感淡漠等行為特點，并且成癮性和對身體機體的傷害性遠超過傳統毒品，脫毒周期長、傳統戒毒矯治效果不佳，造成的身體不良健康后果嚴重，致死率也在不斷攀升。由此可見，東南亞流域內甲基苯丙胺和合成類阿片的使用以及相關的用藥過量死亡仍然是一個問題。鑒于此，毒品原植物的種植與合成毒品的制造，不但加重了“金三角”乃至整個瀾湄流域的社會矛盾，還造成了更嚴重的疾病和貧困問題。

綜上所述，毒品問題的本質是經濟問題，毒品鏈條上涉及的人員、組織和利益共同體都是一種經濟關系。種植農戶、販毒集團、地方武裝組織，都是利用毒品獲取預期的經濟利益。然而，經濟社會發展落后制約著禁毒工作的成效。因此，要想徹底解決毒品問題，必須從經濟上扭轉以毒品為依賴的格局。而且，該流域的不安定因素已嚴重影響到我國云南省的邊境安全與公民的人身安全，亟需有關部門在治理邊疆毒品問題時重點關注并加以妥善處理。

三、云南省應對瀾滄江-湄公河流域毒品問題面臨的挑戰

近年來，瀾滄江-湄公河流域緬北、老北、老北、泰北等地區毒品以云南為通道對我滲透入境不斷加劇，已經成為影響我國毒品治理的主要問題。據《2020 年中國毒品形勢報告》顯示，“金三角”地區合成毒品和傳統毒品向我國全面滲透，是中國毒品的主要來源地。2020年，我國繳獲來自“金三角”地區的海洛因、鴉片6.3 噸，占全國總量的96.2%，冰毒、氯胺酮18.8 噸，占全國總量的83.1%。此外，受疫情嚴控和邊境封控限制，“金三角”地區毒品大量囤積在邊境地區、價格極低，毒販為回本牟利，伺機脫手，加緊通過多種渠道向中國和其他東南亞國家大宗販運［14］。另外，國（境）內外販毒團伙和個人相互勾結，境外國家政府對毒品犯罪監管不力，走私毒品入境人員與流竄境外的毒販數量增多，通過暗網和境外轉寄等寄遞渠道進行的販毒活動突出，隱蔽性強、偵破難度大。

中國西南邊境與緬甸、老撾和越南等國家接壤，云南省緊鄰“金三角”，毒販云集，是中國境外毒品流入的主要渠道。在瀾滄江-湄公河流域周邊國家中，緬甸是流域毒品犯罪最猖獗的國家，一方面緬北地區的販毒團伙集團化趨向明顯，往往與電信網絡犯罪交織，操縱中國境內大部分海洛因消費市場；另一方面緬甸政府軍與“民地武”長期以來分權而治，毒品走私是“民地武”存續并與政府軍抗衡的手段之一，毒品走私通常伴有非法販運槍支彈藥，以武裝力量掩護毒品走私成為常態。在瀾滄江-湄公河流域周邊國家中，老撾是流域內罌粟原植株種植面積最多的國家之一，近幾年老撾罌粟種植面積雖然有所下降，但仍未打破總體的“高位”態勢。在瀾滄江-湄公河流域周邊國家中，泰國是流域內合成毒品走私販運最嚴重的國家之一，泰國是“金三角”地區毒品流向世界的中轉站，其噸量級的甲基苯丙胺走私屢禁不止。

（一）替代種植方面困難重重

隨著我國境外罌粟替代種植工作的持續深入，該項工作面臨的挑戰也日益嚴峻。緬北局勢持續動蕩，不僅影響我國替代種植的禁毒效益，還對替代種植企業帶來極大安全隱患，并可能引發一系列連鎖反應，對替代種植工作產生了多方面、深層次的不利影響［15］。一方面，從緬甸、老撾罌粟種植和毒品生產形勢看，受經濟落后、地區動蕩等多重因素影響，該地區對毒品經濟的依賴短時期內還難以改變，罌粟種植仍會長期存在。另一方面，受我國國內政策、經濟形勢、工作理念、管理模式等因素以及與緬甸、老撾兩國雙邊關系的影響，我國境外罌粟替代種植工作還存在這樣或那樣的薄弱環節，面臨新的挑戰。例如：緬北合成毒品的產業鏈已經成熟，泰北噸量級的甲基苯丙胺走私犯罪猖獗、老北私自種植罌粟的情況仍有等現狀導致云南省境外替代種植工作受到牽連制約和巨大挑戰。比如：不考慮社會資本、公共服務、安全和治理等相關的問題，采取了“一刀切”的替代發展項目無法獲得持續性的替代發展成效。又如：流域內替代種植項目的人力成本高、環保與脫貧的雙重負擔壓力加重，天然橡膠、甘蔗、芭蕉等農作物的價格又逐年走低，這大大降低了替代種植項目發展的活力。不僅如此，替代種植計劃因缺少合作機制的保障而無法克服市場自由競爭的弊端。

（二）周邊“民地武”對我國的安全威脅長期存在

在全球毒情持續嚴峻復雜的大背景下，瀾滄江-湄公河流域的“金三角”地區仍是對我國危害最大的毒源地，對我國的政治經濟、社會治安及國際形象等造成巨大危害，也嚴重影響了云南邊境地區的安全穩定。以緬甸為例，緬甸與云南省的邊境線長1997 公里，地理位置上山水相連，從地緣條件來看幾乎沒有天然屏障和人為隔閡地帶，促使毒品違法犯罪活動在云南屢禁不止、持續活躍，使得云南省成為毒品危害的重災省，也對云南省的非傳統安全造成了嚴重威脅。毒源地“金三角”地區緬甸北部少數民族武裝與政府間的長期沖突與內戰，導致大量無家可歸的難民紛紛涌入云南邊境地區，嚴重影響云南邊境安全。此外，老撾北部地區的民族聯合陣線受到美國及其他西方國家背后操縱一直在老中邊境地區進行武裝騷亂活動。另外，這些民族地方武裝勢力長期盤踞在“金三角”地區，伙同武裝販毒集團形成了“以毒養軍，以軍護毒”的販毒模式。因而，隨著我國云南省境外禁毒工作不斷深入，已逐步觸及緬北地區地方勢力眾多利益，清源斷流戰略將面臨更多傳統安全挑戰和非傳統安全挑戰。

（三）毒品問題的打防管控難

一是制毒活動向境外轉移趨勢明顯，打防管控難度較大。瀾滄江-湄公河流域合成毒品制作手段相對簡單、制毒成本低、生產周期短、損失風險小，制毒窩點在境外，執法部門跨境執法打防管控成本高。疫情防控期間因為限制流動的同時也限制了前體和基本化學品的獲取，該流域毒品制作、使用、提供的模式發生了新變化。販運人員由于旅行限制而無法越境，可能要尋找其他方法和新的走私販運路線，如多點拼貨。制毒者因為制毒物品和合成毒品的獲取難度增大，可能會被迫尋找新的制毒方法，如物理處理摻雜摻假，這些必然會影響到瀾滄江-湄公河流域禁毒聯合執法行動的有序開展。

二是毒品犯罪形成境外策劃指揮、境內接運售賣的犯罪團伙勾連作案模式，并且“互聯網+物流寄遞”等非接觸式販毒活動增多。比如：2020 年4 月，國際刑警組織警示稱，犯罪組織正在利用食品運送服務運送諸如可卡因、大麻、氯胺酮和“搖頭丸”之類毒品。甚至連手套、口罩和洗手液等物資供應日益增長的需求也被販毒者以這種方式加以利用，或許是因為他們認為對這幾類商品的邊境管制可能較不嚴格。

（四）毒品濫用風險大、危害多，影響社會安定和諧

近幾年，瀾滄江-湄公河流域吸毒人員和吸毒病癥患者人數上升的同時出現的是各種合成毒品流入毒品消費市場。這類情況不僅增加了個人濫用毒品藥品的風險，也加重了瀾滄江-湄公河流域各國醫療保健系統的負擔。另外，該流域各國不同程度存在對顯隱性吸毒人員情況掌握不夠，對吸毒人員的戒毒矯治和醫療服務不夠，對吸毒人員和家庭成員就業、入學、脫貧等幫扶力度不夠等問題。尤其是現階段，該流域大多數國家仍然缺乏全面的藥物使用流行率數據和循證的藥物依賴治療方案，對吸毒人員的疼痛和姑息治療以及精神疾病治療需求在日益增多。

新冠肺炎大流行導致的經濟衰退有可能使瀾滄江-湄公河流域毒品生產、販運和使用程度惡化，也將進一步影響云南邊疆地區的安寧。具體原因有：一是因為在經濟危機之下可能會使弱勢群體不得不鋌而走險，從事非法活動以補償合法收入和就業上的損失，比如更多流域內農民會從事非法作物種植。二是因為不斷上升的失業率和缺乏機會，流域內貧困和弱勢人群將更有可能以有害的方式吸毒，患上吸毒病癥，并轉向與毒品有關的非法制販活動。三是因為流域各國主管機關的控制能力降低，吸毒致病致貧會進一步增加失業、輟學、貧困和無家可歸的風險，從而使吸毒者進入惡性循環的怪圈。

（五）國際禁毒合作面臨的問題較多

泰國、老撾、緬甸、越南走私的毒品影響侵蝕著云南邊境地區人民的經濟健康發展和生命安全。近年來，老撾北部地區毒情深受緬北毒情形勢影響，在緬北地區局勢動蕩不安、復雜多變的情況下，緬北販毒集團逐步將老北地區視為重要販毒通道，并不斷加緊滲透，毒情形勢惡化加劇［16］。緬北地區復雜的社會政治環境使國際禁毒合作面臨諸多挑戰，包括中國在內的國際社會與緬甸的禁毒合作難以發揮最大成效。UNODC 曾報道，除老撾外，甲基苯丙胺的制造近年來還擴張到了柬埔寨和越南，涉毒犯罪范圍逐漸擴大，這也加重了云南的毒品犯罪問題。瀾滄江-湄公河流域已然形成了一個由種植、加工、制造、販運（走私）、消費為一體的跨國（跨境）毒品網絡。然而，就目前的湄公河流域四國執法安全合作來看，機制本身還存在一些不足。如聯合巡邏執法制度各國的法律依據不明確、具體規定不清楚等都需要通過構建相關的機制來完善。我們看到甲基苯丙胺和合成類阿片的使用以及相關的用藥過量死亡仍然是一個迫切需要解決的問題。該區域許多國家仍然缺乏關于毒品吸食范圍和性質的信息收集機制。這就要求“瀾湄六國”必須全面、充分且詳細而明確地認識到該地區毒品安全問題的現狀、特點、不利的影響以及危害的后果。只有各個國家給予這一問題以足夠的關注和重視，齊心協力、深入合作，才能將該地區的毒品問題現狀加以扭轉。

（六）禁毒執法安全合作法律問題亟需解決

由于跨境毒品犯罪問題復雜，瀾滄江-湄公河流域涉及的國家之間文化法律差異大、經濟發展差距大、政治互信基礎不足等原因，“瀾湄合作”機制在跨境禁毒合作上依然存在著一些法律問題，例如各個成員國之間有關毒品立法規定不統一、執法安全合作機制不完善、司法協助框架未覆蓋全部成員國等問題。如：國際上三大禁毒公約的權威性不足、國內法與國際公約適配度低、雙邊條約覆蓋面窄以及各國國內法剛性規定間的沖突、各國國內禁毒法規存在差異、雙邊禁毒規范的內容不全面，成為流域禁毒執法安全合作可持續發展的阻力。

四、瀾滄江-湄公河流域毒品問題影響的消減

從全球治理現代化理論的視角看，治理瀾滄江-湄公河流域毒品問題需要各國統一認識、共擔責任、高效合作、綜合施策。一要持續發揮國際禁毒公約作用，在國際禁毒合作上以協商化分歧、以合作謀共治。二要突破困境，勇于推進禁毒理念、機制、技術等各方面創新，深入研究毒品變局，共同探索應對之策，為準確地評估毒情、研究毒品市場相關業務和指導制定區域禁毒政策提供支持［17］。三是協調國際立場，在聯合國毒罪辦、麻委會等多邊場合加強協調和溝通，共同維護發展中國家的禁毒利益。四要摒棄偏見與指責，增進互信、完善機制、高效合作，做到經驗共享，為全球毒品問題共治貢獻力量。大湄公河流域禁毒合作機制涵蓋降低毒品需求、執法合作、禁毒宣傳、可持續替代種植、毒情形勢交流等多項內容，對于聯合防范和打擊湄公河流域毒品犯罪，積極打造“平安瀾湄”安全走廊，為“瀾湄六國”的“命運共同體、發展共同體、合作共同體”合作機制保駕護航具有重要意義［18］。“瀾湄合作”就是人類命運共同體理念實踐的成功典范。

從國家治理現代化理論的視角看，針對瀾滄江-湄公河流域毒品泛濫，對周邊國家造成嚴重危害的實際情況，云南省應當深刻認識到國內禁毒、境外處源的重要性與緊迫性，因勢利導，結合該流域毒品犯罪新形勢，針對大宗毒品走私販運、流竄走私洗錢、合成毒品問題和地方民族武裝養毒販毒等問題實施精準打擊。采取強有力措施，穩步提升毒品治理能力，構建邊境安全穩定屏障，實現新時代社會治理體系和治理能力現代化。一是持續推進立體化邊境防控體系和公安禁毒警務站建設，完善“陸水空郵物”立體查緝體系。二是深入開展邊境禁毒國際合作，努力提高境外禁毒除源的能力。三是依托國家禁毒大數據云南中心項目，構筑清源斷流智慧屏障。四是堅持打擊、監督、治理并重，懲治和預防毒品犯罪，提升毒品治理現代化水平。

（一）支持替代發展方面

云南省實施境外罌粟替代種植為例，推動境外罌粟替代種植工作向縱深開展，是立足我國禁毒斗爭實際、有效解決我國周邊毒品問題的一項戰略舉措，對持續減少“金三角”地區非法毒品原植物種植、穩定西南邊疆、增強國際影響也將有非常重要的戰略意義。對于幫助瀾滄江-湄公河流域涉及的國家深入開展禁毒工作，有效減少境外毒品對我國的危害，切實掌握禁毒工作的主動權，具有十分重要的現實意義。

1.采取綠色禁毒工程為核心的境外除源戰略

云南省實施境外罌粟替代種植工作，微觀方面要根據毒品原植物生長物候規律和當地非法種植的特點，在符合雙邊禁毒合作協議的框架內充分運用衛星遙感、無人機航測、污水檢測等技術手段，有針對性地開展禁種宣傳、監測發現、踏查鏟除，防止發生大面積非法種植毒品原植物問題。宏觀方面應制定、實施替代種植——綠色禁毒工程為核心的境外除源戰略，采取替代種植、根除、查禁、執法、預防、治療和康復以及教育一體化的策略：一是加強湄公河流域毒品原植物替代種植合作；二是進一步統一對替代種植的定性、定位、規劃的認識；三是加強對外宣傳，完善替代種植政策，進一步完善專項資金投入和嚴防易制毒化學品流失機制。

2.提供發展援助和替代發展干預措施

首先，為了消除農民種植合法農作物面臨的自然災害風險這一因素，替代發展方案可以幫助這些農民增強目前和潛在的管理風險和沖擊的能力，可采取的措施有促進收入多樣化、信貸支持、儲蓄和社會保障等。向從事非法毒品種植的農村提供發展援助可發揮關鍵作用，防止因新冠肺炎大流行而失業的人們更多地參與毒品生產和販運活動。其次，政府以項目建設的形式長期投資可持續替代發展干預措施，可以改善農村地區環境、農民家庭條件、社區環境，通過提供基本的生計服務或培訓來提高農民獲取合法經濟收入的能力。最后，放寬政策，吸引私營企事業參與到替代發展干預措施的項目中來，一方面直接利用項目為農民提供就業崗位保證項目的可持續性，另一方面要想方設法提高勞動力的參與度和項目服務的盈利性。

（二）應對非傳統安全威脅方面

云南省應對非傳統安全風險的持續威脅，要堅決打擊跨國跨境毒品違法犯罪，緊盯境外毒源，結合邊境疫情防控，持續深入開展“清源斷流”“凈邊2020”“除冰肅毒”“集群打零”“拔釘追逃”等禁毒嚴打專項行動和制毒物品清理整頓；要堅決堵截境外毒品滲透入境通道，堅決防范制毒活動反彈，堅決摧毀制販毒團伙網絡，堅決遏制制毒物品流入非法渠道。

1.深化禁毒國際合作，推進命運共同體建設

立足國家層面，深化禁毒國際合作，推進南亞東南亞禁毒命運共同體建設。要利用地緣優勢，在構建與緬、老、越等國禁毒合作機制的基礎上，延伸同湄公河下游北部地區國家禁毒合作渠道，鞏固與“金三角”核心區的執法合作，推進情報交流、案件協作、聯合行動等務實合作。強化境外禁毒情報工作，進一步服務國家安全和外交戰略，通過禁毒國際合作，推進與東南亞、南亞國家的命運共同體建設。

2.多層次調整打擊對策

邊境地區毒情依然嚴峻，境外制販毒半公開化，個別民地武頭目公開涉毒，販毒手法不斷翻新，毒品越打越多，云南面臨的挑戰和壓力巨大。對此，應找準病灶，不斷調整打擊對策。在區域合作層面，需要獲得各國支持，從而可在控制下交付行動、追溯調查、洗錢調查和金融調查中使用先進的調查技術，以期瓦解該區域參與販運毒品及其前體的犯罪組織［19］。在國家層面，鑒于東南亞目前的動蕩局勢，中國要向緬甸周邊國家提供支持，加強鄰國在阻止化學品流入毒品生產和制造地區方面的能力。在云南省層面，把工作重心放在打擊境外毒梟、邊境販毒上，以強化大數據合成作戰中心建設作為重點，統籌指揮，在健全完善打擊緬北制販毒犯罪機制不斷取得新成績。此外，堅持打擊、監督、治理并重，將執法重點從以成功緝獲大量毒品轉向搗毀跨國有組織販毒集團，以捍衛國家邊境安全，維護邊疆和諧穩定。

（三）嚴防毒品滲透方面

一是加強情報能力建設。系統規劃情報力量布局，分區域指導情報工作開展，要綜合運用人力、科技、大數據研判等手段，切實把情報工作觸角延伸到工作所需之處，為我國實施源頭打擊形成支撐作用。下功夫摸清境外毒品制造、販運、流向等，掌握組織體系、幕后人物，為精準打擊提供方向。二是加強專案攻堅克難。梳理一批涉及緬北的毒品案件線索，統籌內地和云南警力，開展聯偵聯控，破獲一批跨境販毒大案，摧毀一批境外團伙網絡。深化“拔釘追逃”工作，繼續推進摸排、列捕、抓捕工作，加強跨區域、跨國境執法合作，抓捕一批毒梟和重大在逃毒販。三是加強制毒物品管控。同步推進毒品、化學品雙向查緝。加強對特定國家易制毒化學品的核查，加強入滇化學品核查，及時增列核查、管制品種，為緝毒執法提供法律支撐。加強內地源頭管控，構建環滇查緝防線，減少包括非列管化學品在內的制毒物品流失境外，遏制境外制毒能力。四是加強人員摸底排查。最大限度摸清境外制販毒人員底數，澄清規模，特別是要梳理摸排一批制毒技師，納入管控視線，經常性分析研判，掌握活動軌跡，嚴防潛出潛入。加強對涉其他違法犯罪或被騙擬出境人員的核查勸解攔阻，服務邊境維穩。五是加強正面公開查緝。以云南為主戰場，進一步嚴密查緝網絡。加大“網上對抗、云上打擊”科技攻關力度，提高毒品發現能力，提升查緝效果。六是加強對外幫扶力度，如：向周邊國家邊境檢查站一線官員提供禁毒業務培訓和污水檢測技術支持。七是要更加積極主動開拓性工作，以先發制人以致勝的精神，整合力量，多策并舉，堅決防范毒品走私入境。

（四）打防管控層面

云南省依托國家禁毒大數據云南中心項目，構筑清源斷流智慧屏障，繼續發揮區位優勢和大數據資源優勢。亟須建立完善“陸水空郵物”立體查緝體系，以提升在禁毒、反恐、打擊跨境違法犯罪和邊境管控方面的預警、打擊、管控等效能，筑牢禁毒屏障。具體行動舉措如下：

一是全面實施境外清源專項行動。緊緊抓住“金三角”這個毒品問題的總根源和主要矛盾，把工作重心聚焦到境外，延伸情報觸角，清境外制販之源、清境外人頭之源、清境外產毒之源、堅決拔除“毒根”。二是全面實施整治邊境突出毒品問題專項行動。針對部分邊境地區毒品走私、制毒、外流販毒等突出問題開展摸底排查、集中整治、無毒創建。三是全面實施數字禁毒專項行動。充分運用大數據等現代技術，大力推進智慧禁毒建設，完善毒情監測體系、提升數字禁毒水平、完善禁毒情報線索流轉機制，提升精準研判、精準管控、精準打擊能力。四是全面實施境內斷流專項行動。堅持專案偵查、公開查緝、嚴控制毒物品和專項打擊“四位一體”，一斷毒品過境流線、二斷境外毒品流入、三斷制毒物品流出、四斷毒品市場流通。五是全面實施禁種禁吸專項行動。以源頭管控為抓手，一手抓禁種、一手抓禁吸，強化毒品原植物管控、強化涉毒查處、強化戒毒康復，減輕毒品社會危害。六是全面實施預防教育專項行動。堅持關口前移，強化禁毒宣傳、深化青少年預防教育、拓展宣傳陣地，全面提升人民群眾識毒、防毒、拒毒意識。要堅持專群結合、群防群治，積極推進全民禁毒宣傳教育體系建設，創新吸毒人員網格化服務管理，大力發展禁毒社會組織，加強禁毒志愿者隊伍建設，在全社會凝聚起禁毒人民戰爭的強大合力。

（五）開展禁毒國際合作方面

瀾滄江-湄公河流域毒品問題并不局限于一個國家，而是以一種相互交織的方式影響著“瀾湄六國”。解決毒品問題跨國性質的關鍵辦法之一就是國際合作。治理該流域毒品犯罪問題不僅需要六國切實履行簽訂的各項國際禁毒條約或備忘錄，還要求六國積極參與到各項國際禁毒機制的建設，突破“各自為政”的局限，就治理毒品問題達成統一認識。中國需要繼續引領該區域禁毒合作在毒情分析、數據分享、情報交流、執法合作、培訓援助等方面相互支持，以期取得良好合作成效。最后，就云南省而言，一方面要幫助多邊國家完善毒情監測體系，遏制毒品入境內流，開展毒品預防教育，建立區域性多邊針對外籍涉毒人員的引渡合作機制。一方面要加強國際交流合作，努力把毒品實驗室建設成為該流域毒品分析檢測和檢驗鑒定領域具有強大創新力和競爭力的機構。另一方面還要發揮云南省邊境禁毒聯絡官辦公室（7 個）的主導作用，積極建設立體化邊境打防管控體系，探索多方合作，落實“六全”毒品治理體系，擴大國際影響力。

（六）推進禁毒執法合作方面

聯合執法是解決跨境毒品犯罪問題不可或缺的一部分，國際合作打擊販毒活動仍是有效解決毒品供應問題的關鍵舉措。雖然，近幾年瀾滄江-湄公河流域聯合執法安全機制從聯合執法巡邏到“平安航道”機制，實現了持續優化，切實保障了區域穩定與安全，推動了區域繁榮進步。但是，跨境禁毒執法合作還存在這樣或那樣的處理難題。因而，在大數據背景下，發揮科技優勢需要更新六國毒品數據收集系統服務禁毒工作，具體措施有以下幾點：一是反映吸毒和被管制物質的供需動態；二是掌握販毒的內在動態和驅動機制以檢測販毒者的作案手法、販運路線和形形色色販毒模式的復雜性和多變性；三是了解掌控毒情監測新動態并設計有效的禁毒干預措施，必須增加對執法人員的培訓和分析研判工作的資金投入。四是為了應對暗網毒品市場的跨國特征，所有國家都需要安排具備調查能力的專業執法人士進入暗網，建立由不同國家組成的聯合調查小組，從而先發制人地采取行動瓦解網絡市場和平臺。五是在防疫的特殊時期，需要開展實證研究以加深對毒品市場復雜性的認識，包括新冠肺炎對禁毒工作的影響。

中國禁毒執法機關則需要依托禁毒聯絡官制度、邊境會談會晤制度、情報交換制度、聯合執法制度，強化與周邊各國在諸多禁毒執法領域（包括案件偵查領域、禁毒信息情報分享領域、制毒管制領域、毒品犯罪分子追逃與移交領域等）進行務實協作的力度，持續優化信息情報偵查機制，常態化組織邊界聯合禁毒活動，共同偵破跨境制毒販毒大案，以壓制涉毒違法人員的囂張氣焰，保障本國與區域的穩定與安全。

（七）建設禁毒執法安全合作法制方面

在“打造瀾湄流域經濟發展帶，建設瀾湄國家命運共同體”和“強化合作關系，達到共同繁榮”的大背景下，需要協調“瀾湄合作”立法，完善合作法律制度，推進國際法律制度建設，縮小立法差距，完善合作法律基礎，設立警察首長定期會晤機制，建立犯罪情報和信息交流制度，簽署合作相關條約，完善司法協助框架，建立聯合調查制度，完善跨境抓捕制度。比如：促進商簽合作條約，強化合作綱領的權威性；完善國內禁毒法律體系，使國內法與國際法接軌；明確刑事管轄權邊界，擴大執法安全合作范圍；構建毒品犯罪情報智庫，保障執法安全合作信息源。

五、結語

毒品犯罪問題絕非一朝一夕就能解決的，它是一個長期且艱巨的任務。治理瀾滄江-湄公河流域毒品問題不僅需要六國切實履行簽訂的各項國際禁毒條約或備忘錄，還要求六國積極參與到各項國際禁毒機制的建設、推進與完善各類禁毒活動，突破“各自為政”的局限，就治理毒品問題達成統一認識。此外，通過瀾滄江-湄公河流域禁毒合作機制，六國還應充分而明確地了解和掌握金三角地區毒品安全問題的現狀、特點及危害，因時因情因地制宜，統一毒品治理策略，從防、管、控、打四個層面平衡毒品的供求關系，出臺各項長期的、適宜的、務實的禁毒反毒政策，構建科學、合理、規范的毒品治理模式，為維護該地區的安全與穩定保駕護航。云南省則要不斷健全完善毒品治理體系，深入開展禁毒重點整治，深化禁毒示范城市創建活動，全力推進禁毒脫貧攻堅，切實加強禁毒科技創新應用，務實開展禁毒國際合作，努力走出一條中國特色的毒品問題治理之路，不斷提升毒品治理能力水平。

注釋：

①這些文獻的發表情況是：盧光盛的《全方面推進瀾湄國家命運共同體建設》，載于《中國社會科學報》的2020 年第8 版；牛何蘭，任周陽的《總體國家安全觀視域下的云南邊境毒品問題分析》，載于《云南警官學院學報》2018 年第6期；羅圣榮，蘭麗的《瀾滄江-湄公河合作機制下的瀾滄江-湄公河流域毒品治理問題探析》，載于《東南亞縱橫》2020年第3 期；王競可的《打造“后疫情時代”大湄公河流域禁毒國際合作新模式》，載于《云南警官學院學報》2021 年第3期；姜水的《淺析瀾湄執法中心在區域安全合作中的平臺作用》，載于《云南警官學院學報》2020 年第6 期；樊守政，張哲的《瀾湄安全合作存在的問題與未來路徑》，載于《現代國際關系》2021 年第7 期。