土地儲備與城市規劃良性互動的機制研究

秦皇島市土地收購儲備交易中心 牛科錦

土地儲備制度的出現，體現出我國政府在宏觀調控中對土地政策的重要應用與參與，也是社會經濟發展的重要需求，更是城市規劃工作中的重要手段。

在我國城市化發展與建設過程中，為了能夠確保城市土地利用的合理性，必須要借助土地儲備制度加強城市土地利用規劃質量，保障城市可持續發展。然而在現階段的城市化建設過程中發現，我國目前有土地規劃與土地管理兩個部門，這兩個各自獨立的部門在實際工作中時常會存在利益沖突問題，影響城市土地規劃管理的科學性和合理性，甚至對城市土地特定功能帶來一定的浪費現象。因此加強土地儲備工作，形成土地儲備與城市規劃的良性互動機制，促進城市土地利用率的進一步提高，對實現土地資源的集約高效利用、滿足城市可持續發展愿景具有至關重要的意義。

一、土地儲備與城市規劃之間的良性互動機制

在城市化迅速發展過程中，對環境的約束、資源的集約變得越來越嚴格，而社會經濟發展離不開土地的載體作用，土地具有不可替代的重要地位。然而在城市規劃過程中，與土地儲備之間的互動關系尚未形成密切的關系，提高土地儲備與城市規劃之間的良性互動質量，是迎合城市化發展、集約高效用地以及推動可持續發展的重要戰略。

（一）良性互動的意義

土地儲備與城市規劃之間的良性互動，可以發揮城市規劃在土地儲備中的指導價值，促進土地資源利用價值的進一步提升，為城市規劃發展提供應有的重要載體作用，兩者之間的良性互動發展，是國內經濟未來發展的重要趨勢，其意義可以從如下四個角度進行分析。

1.加大房地產市場調控力度

2.為完善城市基礎設施提供條件

其次是城市基礎設施角度。在歷史原因的影響下，我國各地區城市規模在不斷增長的同時，城區基礎設施建設落后問題的影響也在不斷被放大。尤其是公共設施建設用地占比相較于其他功能用地而言普遍比較低，給城市化發展造成了一定的制約影響。為了能夠改善這一現象，政府部門需要在土地儲備機構的引導作用下，結合城市規劃方案對城市基礎設施用地進行儲備與供應，尤其在經營性用地的儲備供應過程中，要避免出現重視經營性用地的儲備供應而忽略對城市基礎設施用地的儲備供應，以便于為發展城市基礎設施提供充足的土地資源，有利于推動城市化建設的進一步發展。

3.推動二、三類企業外遷發展

再次，從產城融合視角看，在社會經濟迅速發展過程中，產業升級換代速度越來越快，調整產業結構也逐漸成為必然趨勢，在此之間城市用地結構也需要一系列宏觀調控。尤其在產城融合大方向的影響下，各地地方政府在調整城市用地過程中對二、三類工業企業用地的重視程度越來越高。尤其在城市向外發展的過程中，現階段的二、三類工業企業用地不再適應城市發展節奏，這些企業需要盡快外遷，因此在這其中可以借助城市規劃的幫助下，將原有二、三類企業用地進行回收與儲備，通過改變用地屬性以調整用地結構，確保所調整的用地結構滿足城市化發展需求。

由此可見，通過土地儲備與城市規劃的良性互動，可以有效推動二、三類企業外遷發展，為城市用地結構的調整提供條件。

4.促進老城區分區功能的合理調整

最后即在老城區的合理調整方面，土地儲備與城市規劃的良性互動體現出重要的意義和價值。在全國各地城市中發現老城區區域往往十分具有特色，這些老城區往往具有更早的城市功能發展歷史，無論是在公共配套設施還是城市化功能中均體現出了重要的城區區域功能[2]。

吊裝施工應連續進行，一次吊裝鋼桁梁到達主墩上，以避免意外發生。吊裝時風力應小于5級。主梁吊裝到位后，開始落梁。落梁的辦法可用4個千斤頂各支承在端橫梁底板下頂梁處，起頂主梁，將枕木垛逐層拆除，鋼梁逐層下降。在落梁時隨時調整以使得主梁與支座位置吻合。

比如具有悠久發展歷史的學校、醫療口碑好的醫院、繁榮的商業街區等，都體現出了明顯的土地區位優勢，同時具有較為廣闊的發展前景。

對此，通過土地儲備與城市規劃的良性互動機制，可以借助回收、回購以及置換等途徑，對老城區土地進行整合開發、將老城區土地功能進行重新劃分，以滿足城市化市場發展需求，促進對老城區分區功能的合理調整，推動老城區土地利用結構的合理化發展。

（二）良性互動機制

1.土地儲備規劃

（1）引導儲備土地空間布局

土地儲備規劃屬于一個有機統一的整體，對協調城市規劃和土地利用之間的關系具有十分重要的作用。尤其在引導儲備土地空間布局中，可以促進土地儲備走向良性循環發展，在儲備土地空間布局上根據合理性、科學化，保障土地儲備制度的有效落實。

（2）加大城市規劃實施力度

土地儲備規劃必須要杜絕盲目操作，因此需要將其與城市規劃進行結合，以促進實際編制質量的進一步提升，因此城市規劃與土地儲備之間需要提高信息溝通效率，尤其在某些規劃構想中需要結合實際狀況分析可行性，避免實際城市規劃布局過于理想化而導致無法順利落實的現象。

（3）幫助政府合理調控市場

只有能夠真正將區域內的儲備土地總量與分布狀況準確掌握，才能夠提高土地資源集約高效利用質量，為城市未來發展方向做好相應的統籌管理工作。而通過土地儲備規劃工作，可以細致劃分區域內可供給的土地儲備數量，從而為規劃方案提供重要參考，在此之間通過建立土地儲備數據庫，為開發土地一級市場、幫助政府合理調控市場發揮重要的作用。

（4）安排土地儲備及供應

通常情況下，在土地儲備與供應空間分布安排過程中，區域功能各自存在著較大的差異，合理安排規劃空間尤為關鍵，在這其中必須要遵循公平原則，在規劃中合理安排土地儲備及供應，保障土地儲備的及時性和準確性，提高調控的有效性，對房地產市場與土地市場的長遠發展、提高土地資源利用率、發展社會經濟具有十分重要的意義[3]。

2.避免行政干預

一般情況下，城市規劃和土地儲備離不開政府主導作用，在此之間行政干預現象十分常見。然而過度行政干預，很有可能對土地儲備與城市規劃之間的良性互動機制帶來一定的負面影響，無法發揮應有的實施效果。因此避免過度的行政干預尤為關鍵，對保障良性互動機制的有效運作具有重要意義。而在此之間可以通過完善土地儲備法律制度，保障城市規劃與土地儲備之間的良性循環，為彼此之間的良性互動發展創造應有的基礎條件，與此同時還要及時設立專業、獨立的監察機構，為保障城市規劃與土地儲備的順利落實、避免過度行政干預的影響創造有利的環境條件。最后還要能夠加強前期規劃編制方案的合理性與科學性，確保規劃方案滿足地區經濟發展要求，在此基礎上還要加大公眾參與監督力度，讓公民在城市規劃設計中給出有效、合理的參考建議，對避免過度行政干預、杜絕行政權力濫用現象具有關鍵的作用。

二、保障土地儲備與城市規劃的良性互動機制落實對策與建議

（一）提高對土地儲備規劃的認知

政府各級部門需要盡快提升對土地儲備規劃的認知，重視土地儲備工作的重要性與關鍵作用。通過土地儲備工作，可以強化政府部門對土地資源的調控作用，實現土地資源增值，使土地資源為城市經濟發展發揮應有的重要載體功能，而建立土地儲備與城市規劃的良性互動機制，政府各級部門提高對土地儲備規劃的認知尤為關鍵。對于任何一個城市而言，在這些城市的分區功能規劃設計過程中，各級經營單位存在著較大差異，實際功能區建設效益也存在不同，而土地儲備利用率屬于效益回報的直觀體現，城市規劃部門需要及時分析各功能區的產出效應，針對性選擇相應回報率高的建設規劃方案，促進整體土地儲備利用率的進一步提高。

（二）完善土地儲備規劃立法監察機制

在社會經濟快速發展中，以往的《城市規劃法（1989）》已難以滿足現階段的城市規劃管理需求，在這其中普遍存在著監督力度不足、規劃調整存在隨意性等現象，尤其在公眾參與缺乏相關條例的前提下，城市規劃與土地儲備工作之間缺乏公眾參與現象變得尤為常見。通常情況下，土地儲備工作的相關制度與政府土地征收具有十分密切的聯系，然而在相關法律支持方面存在著明顯不足，實際土地儲備行為缺乏應有的權威性和強制性。因此必須要盡快完善現有的《城市規劃法》，在此之間重點出臺土地儲備的相關法律體系，保障城市規劃與土地儲備工作的順利開展，同時還要及時設立監察機構和相關制度、有效杜絕行政干預過度問題。

（三）強化土地儲備規劃的動態管理

為了能夠滿足土地儲備與城市規劃之間良性互動機制的發展與落實需求，土地儲備部門還要及時結合規劃文件構建土地儲備供應規劃數據庫，將土地資源信息及時錄入其中，將綜合規劃、計劃內容以及實踐操作等信息一并錄入其中，可以保障土地儲備工作的檔案臺賬編制工作質量得到進一步發展。同時還要加強對土地儲備規劃數據庫的定期維護工作，因為土地儲備規劃工作具有時間跨度長、易受多方外界條件因素影響等諸多特征，實際規劃操作需要結合具體狀況合理調整，尤其在年度土地儲備與供應狀況管理中必須要加強分析總結工作，及時更新土地儲備與供應規劃數據庫，分析外部環境條件的影響，合理調整土地儲備規劃布局方案，針對性制訂土地儲備及供應計劃，為城市規劃建設發展的有效性和實效性提供應有的支持[4]。

（四）構建多樣化土地儲備運作模式

為了保障土地儲備目標的順利落實，科學合理的土地儲備方式尤為關鍵。通常情況下，在不同時節、不同經濟運行模式中，所采取的土地儲備方式各自存在著不同的特征，必須要確保土地儲備方式滿足實際規劃需求，方可確保土地儲備目標的有效實現。一般情況下，土地儲備方式有土地預征、直接收儲以及計劃儲備等三種方式，而隨著房地產行業的發展，儲備方式也要積極進行更新與創新，比如可以采取征轉分離、土地資產托管等方式開展土地儲備工作。在此基礎上，土地儲備機構可以獲取相應土地的使用權，同時需要與銀行機構進行合作，將銀行客戶償債土地資產一并納入土地儲備體系中，也可以與各大上市企業進行合作，利用股權來把控地區項目的土地資源，通過這些途徑促進土地儲備運作的多元化發展。

（五）創新拓展土地儲備融資模式

從本質上來看，土地儲備工作是將已有的土地資源轉化為資產或資金，而在這其中需要大量的資金支持，土地儲備融資顯得尤為關鍵。就我國以往的土地儲備融資模式來看，銀行貸款、國有土地收益以及儲備土地出讓收益等屬于常見土地儲備資金來源，而在這其中當屬銀行貸款最為常見。在2016年國土資源和財政部門聯合發布的相關政策文件中明確規定，各地政府不得采取銀行貸款的方式舉借土地儲備資金，地方國土資源部門需要在土地征收、收購和回收等過程中，了解政府購買安置與補償服務的具體內容，而在此之間土地儲備機構需要重點加強前期的土地開發工作。而在政策文件的要求下，土地儲備資金來源可以從財政部門進行預算和安排，也可以通過發行土地儲備債券等形式籌集土地儲備資金。從這些方面來看，土地儲備工作必須要尋求政府財政的支持，因此需要積極創新拓展現有的土地儲備融資模式，比如可以采取證券化方式，成立土地儲備基金、在發行債券以及落實換地權益書制度等途徑中，籌集更多民間資本于土地儲備工作中，可以有效減少融資風險，發揮土地儲備工作在城市規劃中更為重要的作用與價值。

（六）政策引導以強化公眾參與監督力度

城市發展與規劃工作不能脫離人民群眾，必須嚴格杜絕現如今“先斬后奏”式的城市規劃與土地儲備工作模式，因此需要及時在政府引導和幫助下強化公眾的參與，通過出臺各類政策以改善現有問題。比如在城市規劃方案、土地儲備計劃的編制過程中，需要及時公開相關信息，使公眾及時了解城市規劃與土地儲備的相關內容，同時還要為公眾提供途徑以便于反映公眾意見，為城市規劃工作提供更多可借鑒參考的意見和方案。另外在落實城市規劃與土地儲備工作過程中，必須發揮民眾參與的積極作用，從根本上減少行政權力濫用現象，真正體現“人民城市為人民”的新一代城市規劃建設精神[5]。

總而言之，在城市規劃工作中需要加強與土地儲備之間的良性互動機制，而在此之間政府各級部門必須要提高對良性互動機制的認知，在明確兩者工作關系的基礎上，完善土地儲備立法監察機制、強化對土地儲備規劃的動態管理工作，在多樣化土地儲備運作模式與創新拓展土地儲備融資模式中，加強公眾對城市規劃與土地儲備工作的參與，促進城市化建設的長遠發展。