民生行政促進社區自治
——以深圳市“民生微實事”為例

張永會

社區自治是基層群眾自治的重要組成部分。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》把基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、最廣泛的愛國統一戰線、民族區域自治制度并列，共同納入發展社會主義民主政治的人民當家作主制度體系。然而，與上述其他制度安排所達成的成效、與自身應然目標相比，社區自治在實踐中還存在一些不盡如人意之處，直接影響到基層良好治理效能的實現。因而，深入探索其中存在的深層次問題并尋求可能的解決路徑，是基層治理亟待解決的現實性問題，也是完善治理體系、提升治理能力現代化水平的應有之義。

一、社區自治存在的問題及其緣由

當前，社區自治無論是在主體自覺性、領域明確性還是自治效果提升等方面都面臨諸多問題，并集中體現為集體行動的困境。[1]深層次看，這些問題的出現具有復雜的歷史原因、認識差異和實踐制約。

社會變遷導致難以形成穩定的社區價值共同體。“集體行動”需要以共享的集體（群體）意識為前提。漫長的中國歷史，自治是經常性的存在，兩千多年的封建專制下“皇權不下縣”，把相對的自治空間讓渡于在鄉間具有較大影響力的宗族、士紳等。依靠共享儒家倫理規范，古代民間社會呈現出在國家整體規制下倫理規范一致基礎上而具有明顯鄉域差異的基層自治特點。新中國成立后，通過黨領導下的各種組織，特別是黨組織在全國城鄉的全面建立，我們在現代國家建構的意義上實現了重生性整合，所有領域都被納入國家政權的視野。在城市基層治理方面，隨經濟社會變革我們分別經歷了單位制、街居制和社區制的轉變。單位制下，管好了單位就相當于管好了社會。作為單位制重要補充的街居制，街道居民委員會雖然被定性為群眾自治性組織，然而其功能發揮主要在宣傳國家政策、完成上級分派事務以及某些公共事務的動員和實現，在一定程度上“自治”的意蘊和范圍都較弱，更多體現為國家行政權力的延伸。“單位”辦“社會”使得單位人對單位具有極大依附和極強的情感歸屬。身份上的同質化特點，使得大家容易形成觀念和價值的共同體，從而呈現出一種整齊劃一式的“單位式自治”特色。改革開放以來，隨著城市居民由單位人向社會人的轉變，加上人口的大規模、高頻次流轉導致的多元思想、多樣化需求給城市基層治理提出了新的挑戰。社區制治理框架雖然逐漸建立，然而與古代松散自治與計劃經濟下強社會控制下的“熟人社會”相比，當前的社區制治理在“陌生人社區”狀況下推進社區自治的共同價值基礎、思想意識都相對缺乏，因而社區共享價值基礎上共同體意識難以形成。

理論認知與行政實踐上的“社區”差異。“社區”（community）一詞，源自拉丁語，后由費孝通先生翻譯為“社區”，由此進入中文視域并逐漸成為國內學界研究中國基層治理、社會變遷中社會結構之基層單位等領域的核心詞匯之一。在社區構成的核心要素上，相對固定的地域、一定的組織化人群以及共同體是多數研究者所共同認可的、社區之所以為社區的三大基本要素。其中，共同體要素是社區概念和社區活動的靈魂性元素：缺少了共同體元素，所謂“社區”僅僅成為特定（不特定）人群所生活居住的一個物理性空間而已。正是在社區這樣的規定性內涵認知中，學界在城市社區治理問題的大量研究中，才格外重視激勵居民參與、培育社會組織、積累社會資本等有助于社區共同體構建的相關內容。相較而言，“社區”進入行政話語體系要晚很多，直到1986年民政部才提出了要在城市中開展“社區服務”，并逐漸取代居委會成為基層社會管理的基本單元。因而，行政實踐中的“社區”是隨著我國基層社會治理變化而被“轉入”的一個概念，是對原初街區管理單位的轉換性使用，本質上仍然是政府治理意義上的行政區劃單位，與學界公認的“社區”概念基本要素相比，除了地域、人群要素外，共同體要素相對模糊，難以界定。這一問題，在相對靜態的基層社會還不明顯。然而，工業化城市化迅猛推進而必然伴生的人口的大規模遷轉所形成的“陌生人社區”使得原有的社會交往紐帶及其網絡難以承受社會各方所期待的管理、服務與生活需求，從而導致基層治理一系列問題[2]出現。可以說，缺乏“共同體”因素的社區，難以從根本上實現黨和政府所期待的在國家——社會關系變遷中承擔起與其他治理主體共治基礎上的“自治”，而“自治”功能的相對缺失又反過來影響“共治”“共享”良好治理效果的實現。

實踐制約。首先，自治主體自覺性不明。表現在，一是居民委員會的“名實分離”。1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。同時，居委會也被賦予了協助政府或其派出機關做好相關公共服務和行政管理的有關行政職責。實踐中卻是居委會自治“不治”。這種狀況的長期存在，極大制約了基層社區自治基礎的蘊養與自治功能的實現。①地方政府為解決這一問題，在社區另設行政派出機構“社區工作站”承接上級分派至社區的行政事務，即“居站分設”。這樣造成的結果是社區居委會由于缺乏自治工作抓手和相應資源，在社區更為邊緣化。二是社區居民的“參與冷漠”。社區居民（團體）是社區自治的真正主體。然而，社區大多數居民對于社區內的公共事務既不關心，又無興趣，表現出對社區事務一定程度上的“冷漠”。原因很多：現有社會治理模式下社區服務主要還局限于傳統的扶困濟弱的救濟式和慰問式的單一范圍，無法對現代社會多元、復雜的個體化需求提供社區自濟式回應；參與渠道狹窄、參與有效性回應性低以及傳統上公眾參與意識不足等。其次，理性交往基礎上社區自治平臺和機制的缺失。現有社區居民之間由于居住而聚集所形成的社區空間在短期內并沒有形成相對穩定的交往平臺并建構出具有一定共識的社區基本價值意識，導致在面對公共矛盾糾紛時，往往體現為“原子化”的個人或家庭之間的“叢林式對抗”，如長期難以完善解決、甚至于演變成城市公共事件的社區養狗糾紛就是其中最為典型的案例。

以上幾方面使得社區很難具有共同體意識并形成集體性行動，制約了社區在共同治理中“自治”作用的發揮，并對基層城市社區治理的失衡形成結構性的影響。

二、“民生微實事”：概念與實踐

對于如何改善并提升社區自治，學界有較為深入的探討，實踐中各地政府也有許多嘗試性的探索。其中，始自2015年并持續至今的深圳市“民生微實事”項目，創新民生服務運行機制，不僅有針對性地解決了社區居民身邊的民生服務需求，居民獲得感不斷提升，并在加強黨的領導、強化社區自治等方面取得了明顯成效。

（一）民生微實事的概念及特點

民生微實事，指社區群眾關注度高、受益面廣，貼近居民、貼近生活，群眾熱切希望解決的惠民小項目。①見深圳市人民政府辦公廳《關于印發全面推廣實施民生微實事指導意見的通知》深府辦函〔2015〕140號。“民生微實事”是近些年深圳市政府為了補齊隨經濟社會跨越式發展而欠缺的民生短板而每年都向社會公布并完成的一系列民生實事。“民生微實事”最鮮明的特點就是“微”，以解決社區群眾身邊的小事、急事、難事為著眼點，以“短平快”方式，切實滿足社區居民多元化、個性化的服務訴求，解決大量存在的社區民生問題。比較而言，年度民生實事具有全覆蓋、普惠性的特點，投資大、歷時長，長遠效益深遠。而民生微實事更關注市民身邊事，強調把資源、服務、管理更多地放在社區，通過提供更為精準化、精細化的服務，讓社區居民更加切實地感受到身邊的變化，有更多的民生獲得感。民生實事與“民生微實事”，兩者相互補充，共同構成了深圳市在保障和改善民生中提升民生質量、增進民生福祉的有效抓手。

（二）“民生微實事”的主要做法

1.頂層設計，制度保障。在深圳福田區和龍崗區先行探索的基礎上，2015年9月，深圳市政府辦公廳印發《全面推廣實施民生微實事指導意見》，統一部署在全市范圍內推廣實施“民生微實事”項目。隨后，市委組織部、市民政局作為該工作的統籌指導部門，又先后出臺了《深圳市全面實施民生微實事項目工作指引》《深圳市民生微實事服務類項目庫管理辦法》《社區“民生微實事”實施工作規程》等制度文件，各區也結合轄區實際制定出臺了相關的配套性文件。在三年實施期限結束后，深圳市委、市政府辦公廳又聯合印發了《關于進一步加強和規范“民生微實事”工作的指導意見》，更為明確地對“民生微實事”工作的規范化運行提出了要求。

這些文件規定對于 “民生微實事”工作的有序規范運行提供了強有力的制度保障：在責任分工、流程銜接、資金保障、績效監管等方面均有具體而詳細的規定規范，從制度上保證這一“惠民”工程能夠落到實處，產生實效。

2.社區為本，居民導向。“民生微實事”實施范圍限定在社區，主要包括便民利民、公益風尚、公共設施、群眾活動以及符合要求的其他項目，分為工程類、服務類和貨物類三種類型。“民生微實事”明確排除了市區職能部門、小區物業以及其他社區主體等職責范圍內的常規性項目，專門針對以往政府民生項目無法指向性涵蓋但又為改善和提升社區居住品質和生活環境所必需的小微項目。“民生微實事”的實施，以社區居民需求為導向，從項目征集開始，歷經項目評議、項目確定、項目實施到最后項目驗收，都緊緊圍繞社區而展開，堅持所有項目“三議三公開”，①即項目由“兩代表一委員”和社區黨員、居民提議，街道辦事處組織社區黨組織、工作站、居委會對提議項目進行商議，社區居民議事會按照議事制度進行決議，項目決議結果公開、實施過程公開、實施結果和評價公開。見深圳市人民政府辦公廳《關于印發全面推廣實施民生微實事指導意見的通知》深府辦函〔2015〕140號。確保項目來自社區居民、反映居民心聲、真正解決社區問題。

把“民生微實事”限定在社區并且以居民需求為導向，從主體意愿和項目內容上保證了“微實事”真正來自于社區居民意愿，項目實施能夠真正解決社區需求，真正實現“我的實事我作主”，從而能夠切實激發并提升社區居民參與意愿并真正提升社區獲得感，為“民生微實事”項目的針對性、有效性奠定了堅實的前提和民意基礎。

3.凝聚合力，規范運行。“民生微實事”工作的有效實施離不開全市各層級相關部門的共同努力：市級組織、民政、財政等部門統籌指導，就相關政策性文件制定、財政資金運用等問題建立起協商聯動機制，及時對工作中發現的問題進行溝通并加以解決。區級組織、民政、財政等部門組織協調，并會同住建、城管等相關部門建立專責領導小組，及時了解各街道“民生微實事”工作開展狀況并就發現的問題、困難加以研究、予以解決。街道黨工委、辦事處作為實施管理主體，負責對社區相關工作的指導監督、對擬報項目和資金安排的綜合平衡和統籌使用。社區黨委、居委會具體實施，負責從項目征集、評議、確定、實施到評估的一攬子具體工作。各級各部門的職責、互動關系又以可操作性的規章制度加以規范，使得整體工作雖涉及部門多、工作任務繁雜，但又井然有序、有條不紊，“民生微實事”工作的進度、力度、效度能夠得到最大程度的保障。從市、區、街道到社區，各相關單位既分工又合作，齊抓共管，形成合力，有力地推動了“民生微實事”工作，為“民生微實事”的順利開展提供了堅強的組織保障和機制保障。

三、“民生微實事”在提升社區自治方面的主要經驗

從政策意圖而言，“民生微實事”的目的主要在于提高和改善民生，不斷增強社區居民的獲得感、幸福感和安全感。然而，由于創新了政府提供社區服務的方式并切實發揮了體制蘊含的組織化動員優勢，使得“民生微實事”在實施過程中，充分激發了社區自治活力，為營造共建共治共享社會治理新格局做出了有益探索。其主要經驗有：

（一）黨建引領，充分發揮基層黨組織的領導作用

習近平總書記明確指出：一個社區要搞好，一定要有非常強的黨組織領導的基層組織，把社區各方面服務搞周到，把群眾自治性的事情組織好。[3]近幾年來，深圳遍布全市的黨群服務中心的建立、社區黨委（黨組織）職責的明確、社區議事決策機制的完善以及標準化黨建的推行，使得社區有效形成了以社區黨委為領導核心、社區內各組成單位有序參與的整合性、整體性基層治理新格局，“一核多元”的治理格局真正確立。

在此背景下，“民生微實事”的推行更是提供了有效的載體和抓手，使各社區單位能夠在完成本職工作外，在社區黨委（組織）的領導下，通過項目征集、評議、監督等環節，實實在在地介入社區公共事務，切實融入社區成長和發展中，成為社區治理和自治培育的有機行為體。

（二）機制創新，充分激發社區活動主體廣泛參與的積極性

社區行為主體，特別是社區居民的主動、廣泛參與是推動社區自治的核心因素。“民生微實事”通過運作機制的創新，極大地激發了社區活動主體的參與熱情，從而使得“民生微實事”不僅能夠獲得精準化、精細化的服務效果，滿足社區需求，改善社區品質，還使社區居民能夠以主人翁姿態投入社區公共事務，從而逐漸培養起社區共同體意識，形成自治需求，并蘊育出適應社區自治要求的公民素質。

這些機制創新主要體現在：一是居民委員會“名實合一”。作為“民生微實事”項目的具體實施主體之一，居委會在社區黨委統一領導下，負責、參與了從項目征集、評議、確定到備案、組織實施等全過程。通過“民生微實事”這一平臺，居委會這一“基層群眾性自治組織”回歸本職并充分發揮作用，自治效能得到有效提升。二是公共服務供給從“政府點菜配菜”轉變為“居民點菜政府配菜”。社區公共服務對居民來說，在前一模式下是自上而下的、被動的、不能選擇的；在新模式下是自下而上的、主動的、可選擇的，社區居民的真正需求和愿望被充分激發出來，更扎實地打通了“自下而上”的社區自治路徑。三是“短平快”的社區服務特點。普惠性的公共服務項目，如教育、醫療、住房、交通等，論證繁復、審批限制、投資大、歷時長，綜合效益深遠但因決策機制、專業技能限制或者參與渠道有限，普通民眾關注甚少。“民生微實事”把重心放在解決群眾身邊的小事、急事、難事，因而項目資金審批流程簡化，施工建設投入快，成果呈現及時，社區居民能夠得到“看得見、摸得著”的實惠，從而能夠不斷提升居民參與的效能感、激發出強烈的參與積極性。

（三）平臺搭建，塑造交往互動基礎上的社區共同體

急速城市化導致城市社區居民的異質性和價值觀念碎片化：社區居民雖然生活在同樣的社區空間，但生活和活動空間的非連續性導致公共空間的難以形成。按照哈貝馬斯的觀點，公共空間對于公眾輿論/意見的形成是具有前提性的重要作用，“在那里，交往之流以一種特定方式被加以過濾和綜合，從而成為根據特定議題集束而成的公共意見或輿論”。[4]

“民生微實事”提供了搭建這一公共空間的平臺、抓手。首先，“民生微實事”以社區黨委為領導核心，圍繞“民生微實事”推行的全過程把社區各多元主體有機地統合在一起，群策群力提升社區公共服務品質，本身就是一個多元共建共享的交流、協商平臺；其次，充分發揮“居民議事會”和社區黨群聯席會議等機制和平臺的作用，推動社區居民平等協商、自主決策，平衡和協調各項目需求之間的矛盾糾紛，逐漸養成“大家的事情大家辦”，激發社區居民參與社區事務的積極性和主動性，培育社區公共品格，形成“我們”的社區共同體意識。

以上幾方面，組織領導、主體行為和平臺構建等共同發力，圍繞社區公共事務展開溝通、交流、協商，從而使得原本“陌生”的社區諸單元活動起來，社區共同體意識逐漸形成，社區自治水平和效果日益提升。

四、民生行政促進社區自治：一條有效的培育路徑

社區自治就其實踐形式而言，是社區這一地理單元內聚居的人群就社區公共事務而良性互動并達成共識，促進社區這一基層城鄉社會單元的良好運轉，本質上屬于基層直接民主。“民生微實事”的運行實踐啟示了一條切合我國現階段基層社區實際的、以民生行政促進社區自治的培育之路。這條路徑的明顯特點，就是充分利用并激發出社區現有各治理單元的優勢和潛力，在改善社區民生的過程中積極嵌入“民主”因素，使得政府行政決策在民意碰撞、共識的基礎上而加以貫徹落實，最終實現行政效果改進和社區自治效能提升的雙贏。

（一）整體性治理的實現

社區各單位，如居委會、物業公司、業委會、群團組織、社會組織、社區工作站、駐社區單位、企業等，不僅具有各自的職能定位和功能實現，同時還是社區有機組成部分，構成社區治理的多元行為主體。實踐中的困境在于，長期以來，由于缺少有效的工作載體和介入平臺，社區各行為主體呈現出“形散實也散”的行為特征：除了自身職責范圍內的事情外，很少能夠對社區內公共事務做出主動性貢獻。各單位并沒有形成融入性的社區“共同體”意識，因而對于社區自治氛圍的培育和社區公共事務的處理處于一種實質性的游離狀態。社區黨建的強化和機制的完善，使得社區黨委（組織）通過“民生微實事”這一有效載體和抓手， 把各職能單位有機地粘合在一起，在共享理念基礎上加強合作與協調，實現功能整合和資源協調，更好地服務于社區公共事務的改善和提升。

（二）服務資源持續性投入下社區居民的充分動員與參與

激發、動員社區居民參與社區治理是改善、提升社區自治的重要前提。然而，社區共同體意識的缺失使得社區對許多居民而言僅僅體現為居所而難以投入更多參與情感和支持資源，社區自治資源的缺失也導致社區居民沒有抓手去實現社區自治。“民生微實事”全面啟動前后，始終堅持在試點中推進、在推進中提升，制度供給不斷完善，項目內容逐漸充實，資金保障始終到位。這些保障性資源的持續性投入不僅提供了現階段社區自治實現的物質性前提，而且還使得社區居民在動員、參與中親身體會到社區公共環境的改善和自身參與的有效性，在正向循環回饋中激發居民以更大的熱情投入到社區自治中。可以預期的是：在類似“民生微實事”項目的規范、持續推進下，社區居民之間長期良性互動和協調合作，可以建立起有效的溝通交流協調等平臺和機制而真實傳遞相互心聲，更好地實現意見和建議的碰撞、交流，從而促進社區公共議題的不斷產生并最終得以解決，實現社區共同體的成長。

（三）行政與自治：“民主”嵌入中的相互提升

政府主導社區治理，包括引導、扶持社區自治是后發國家和地區行之有效的必由路徑。[5]對政府而言，資源的投入、使用，是通過行政的方式，以社區作為治理客體為目標的。在傳統政府行政邏輯下，社區及其居民實質上是政府資源“自上而下”、被動的接受者，這與社區自治所內在要求的在平等基礎上的社區行為主體相互交往、溝通、協商而達成共識的邏輯是不同的。因而，在社區共同體構建中，政府資源的介入是必要的，但是資源投向、使用方式、主體間關系等這一問題需要慎重考慮。否則，政府資源的介入不但不會起到增進社區共同體意識、提升社區自治水平的效果，反而因其資源配置的相對主體性和主導性而引起眾多其他活動主體的依附，更加強化了政府地位而削弱社會本身蘊含的能動力量，不利于社區自治的實現。“民生微實事”通過“民主”嵌入“行政”：政府“提供資源”并對整個過程加以規制，“資源使用”卻賦予社區——通過動員、競爭、協商——而實現了行政效果與自治效能的相互提升，實現了“政府主導、社區主體”下的良好社區治理效果，社區自治水平也在這種政府——社會（社區）的良性互動中逐漸提升起來。