社會治理視野下推進新時代商會改革的路徑研究

張彩云

商會是我國優先發展和發展比較充分的社會組織，是政府與市場之外在行業管理、社會治理等重要領域工作的主體之一。2021年第4 季度民政統計數據顯示，依法登記的全國社會組織中，包含商會和行業協會在內的社會團體共有37.1 萬家。[1]國家治理體系和治理能力現代化目標下，傳統政府一元化管理向政府引導下的社會多元化治理轉變，商會在政府、企業、社會、市場之間具有橋梁和紐帶作用，功能從行業治理拓展到社會治理。黨的十八屆三中全會在繪制全面深化改革的藍圖中明確要求激發社會組織活力，“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織……”[2]黨的十九屆四中全會強調“構建基層社會治理新格局”，要求“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。[3]2020年12月修訂發布的《中國共產黨統一戰線工作條例》（后文簡稱《條例》）明確統一戰線為“推進國家治理體系和治理能力現代化服務”，要求“培育和發展中國特色商會組織，推動統一戰線工作向商會組織有效覆蓋”。[4]按照國家治理體系和治理能力現代化對商會參與社會治理的要求，下文從社會治理理論邏輯、實踐邏輯和社會治理效能提升的新要求下探討商會改革的主要方向、突出困境及應對舉措。

一、社會治理理論邏輯下商會的改革方向

“現代商會成長往往與國家治理的演進相伴隨，有的甚至成為推動國家治理變革的關鍵力量?！盵5]社會治理理論邏輯下商會改革的主要方向是完善商會職能作用、注重商會規范化建設、改進商會管理服務，努力把商會建設成以統戰性、經濟性、民間性有機統一為基本特征，有效承擔政治引導、經濟服務、訴求反映、權益維護、誠信自律、協同參與社會治理的中國特色商會組織。

（一）市場經濟體制下“政府-市場”關系的重塑要求商會回歸經濟性、進行職能改革

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制不斷完善，政府與市場關系得到調整和優化。但長期以來商會在具體實踐中的職能定位更多的是充當政府行業管理助手、提供行業統計數據等服務，政治依附性較強，會員服務意識較弱。從國際上看，國家體制、政策不同會影響商會的職能定位。在以美國為典型的多元主義①“多元主義”有兩種不同解釋。一種是近代西方發展起來的，主張尊重社會意識和政治文化的多樣性的觀念和學說，是我們一般所說的多元主義和多元社會；另一種是20世紀西方出現的多元主義理論，主張政治體制內所有的利益者都有平等的機會組織起來和影響決策者（曉林：《當代西方多元主義理論和政治現象評析》，《當代世界與社會主義》，2001年第3 期，第30 頁）。國家中，商會視角下的國家角色較弱；以德國為典型的法團主義②斯密特把“法團主義”界定為國家和社會功能組織間制度化的互動機制，認為這個利益代表系統由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任（義務）的、數量限定非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中（張靜：《法團主義》，中國社會科學文獻出版社，1998年，第24 頁）。國家中，商會視角下的國家角色較強。這兩類國家中，商會的職能定位不同。其中的法團主義國家以商會的利益中介作用推進社會合作，解決分配性沖突，并應對通貨膨脹、財政危機等問題。但是“在全球化背景下，以‘私益政府’為特征的‘協會秩序’不能成為日趨相互依賴和融合的全球經濟的主要治理機制”。[6]這對我國全面深化改革總目標下商會的職能改革具有啟示意義。黨的十八屆三中全會將市場的“基礎性作用”修改為“決定性作用”[7]。政府與市場的關系正在重塑，將加大商會的自主性，這為作為獨立自治主體的商會在市場經濟中充分發揮作用奠定了基礎。特別是對商會提出了“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”的要求[8]，改變了商會的屬性與定位，商會將從政府行業管理助手轉型為依法自治的互益性非營利組織，“它們將以獨立主體的身份管理內部事務和參與公共事務，而不再是先前定位的政府助手的角色”[9]。郁建興認為，“成熟發達的行業協會商會體系，不僅是我國現代社會組織體系的重要組成部分，而且更是政府轉變職能、發揮市場決定性作用的社會組織基礎”。[10]借鑒近幾十年來歐洲法團主義國家商會的職能變化方面的經驗教訓，我國商會核心職能應是向會員提供信息服務、協調關系，助力市場更充分地發揮作用。市場經濟體制深化改革背景下，新時代商會改革方向之一是充分發揮商會的經濟性，商會回歸服務會員的本質屬性，助推完善統一開放、競爭有序的市場體系。因此，應改革商會具有有益于產權保護、廉潔政府和公平競爭市場等市場支持型職能，具有行業品牌建設、集體應訴、競爭秩序維護、行業轉型升級等市場補充型職能?！拔覈袠I協會商會的基礎性核心職能應是服務會員，優先職能應是推進統一開放、競爭有序的市場體系建設”[11]，不斷開啟“自治”和“競爭”的社會治理新格局。

（二）社會建設理論下“政府-社會”關系的調適要求商會突出民間性、進行主體功能改革

社會建設理論中政府治理能力和社會發育程度決定了政府應采取何種社會治理模式。其中，如果政府治理能力高而社會發育程度低，那么應在政府主導下充分發揮社會主體的作用，“構建秩序與活力統一的多元治理、共建共享的社會建設模式，此即政府主體與社會主體間的社會協同關系”[12]。雖然我國的社會組織總量多，但是每萬人擁有社會組織的數量不多，與世界發達國家每萬人擁有社會組織數一般超過50 個相比有一定的差距。[13]因此，當前中國社會治理的目標應當是社會協同模式。這種模式既不是完全依靠政府，也不是完全依賴社會自治，而是二者協同合作。政府要轉變理念，充分培育和發揮社會主體的重要作用，重點是向社會分權，破除阻礙社會協調治理的障礙，建立完善社會健康成長制度機制，以應對現代社會治理對象多元化的挑戰。商會雖然是優先發展并發展充分的社會組織，但是仍有很大發展空間。商會的民間性特征與商會植根于社會這一現實基礎密切相關。商會覆蓋面廣、類型多樣，具有與其他社會治理主體合作互動的社會基礎，在整合多元社會資源和力量方面具有顯著優勢。所以，商會的社會治理功能與價值不只在某行業和某地區，也不能僅僅圍繞行業服務與社會公益，還應發揮好民間性特征，促進社會信任、社會公平、社會融合和社會文明。商會制定的行業規定應助力政府提高社會公信力，積極參與并助力解決社會分配不公等問題，整合業界力量破解企業“走出去”當中的文化差異與文化風險難題，弘揚優秀傳統文化，開展道德教育等。我國有的地區的商會做法可以推廣，如，中國香港潮州商會提供“‘興辦潮州學?！约啊藿ǔ敝萘x山’等服務”，發揚潮州義山、會館等文化核心要素聯絡鄉誼、興學育才等特點，發揮了商會主體作用，形成了多元化社會治理新機制。[14]也可借鑒一些西方國家商會建設的有益經驗，如，意大利商會承擔企業產品質量監督檢查的職責，德國商會根據本國的《反不正當競爭法》設立糾紛調解處。

（三）現代政治生態中“政府-企業”關系的反思要求商會彰顯統戰性、進行代表屬性改革

大多數國家在法律法規中明確商會是服務會員企業、規范行業發展的。如，法國國家商會法規定商會是政府部門中代表各自管轄區工商界利益的機構，這就體現了商會受政府委托提供公共服務的代理人屬性。有的學者以商會為主體總結了三種國際商會的不同性質類別：法團型商會具有濃重的國家推動色彩；自由型商會表面多元自治，實際上內部彼此制衡，與國家政治體系緊密關聯；復合型商會兼具二者的特點，具有半官方屬性，同樣植根于國家特定的政治生態當中。[15]所以，世界范圍內的現代商會是與政治體系緊密關聯的，“中國商會不可能也沒有必要脫開國家政治體系而孤立發展，而更應該在與公共秩序的互動中尋求健康發展”[16]。近年來，我國商會研究關鍵詞從“商會”“企業家”“商品”等要素，轉變為“政治參與”“社會治理”“國家治理”等要素。關于商會身份的理解和界定也越來越多樣，如有的學者認為商會是“‘純粹公共物品’‘俱樂部產品’‘公共池塘物品’和‘私人物品’的綜合體”[17]。商會將統戰性作為基本特征之一，“工商聯所屬的商會系統吸納了許多自下而上成立的民間商會、異地商會與行業協會；工商聯作為人民政協的重要界別，也為行業協會商會的政策倡導提供了制度化的參與渠道”。[18]習近平總書記在2015年中央統戰工作會議上要求：“統戰工作要向商會組織有效覆蓋，發揮工商聯對商會組織的指導、引導、服務職能，確保商會發展的正確方向?！盵19]《條例》增加了“培育和發展中國特色商會組織，推動統一戰線工作向商會組織有效覆蓋”等內容[20]，《關于加強新時代民營經濟統戰工作的意見》明確“工商聯及所屬商會是民營經濟統戰工作的重要組織依托”[21]。新時代商會應突出統戰性特征，在政府和企業間開展對話溝通，在良好社會治理秩序當中起到協調作用，在構建親清政商關系中擔當好社會治理新使命。

二、社會治理實踐邏輯下的商會改革困境

（一）參與社會治理的角色定位存在困境

當前，社會治理存在治理主體獨立、機制銜接不暢、行為互動不夠等問題。商會在參與社會治理中的角色定位不夠具體明確，這制約商會的改革發展與作用發揮。商會在社會治理中的地位和功能、權利義務、法律責任等還不明確。其中，關于社會組織與商會的法律法規建設不夠，社會各界對商會作用的認識不足。有的學者提出商會立法，但是“行業協會商會立法遲滯的原因復雜，包括政會關系尚未理清、社會組織法還不存在等顯而易見的原因，也包括缺乏立法的理論支撐等不易被覺察的原因”[22]。社會治理強調治理主體間的合作，但如果治理主體主體權力界限不清、責任不明，就會影響社會治理效果。商會身份的多重性和不確定性，影響其在社會治理中的協調作用。

（二）參與社會治理的能力方面存在困境

商會是對企業的再組織，是以行業自律、協調、監督等職能在社會治理中發揮作用，但因自身發育不足還達不到社會治理現代化的要求。從商會的發展歷程來看，新中國成立初期的商會作為非公經濟領域組織而受到抑制，作為社會組織而受到比較嚴格的管理。計劃經濟體制下，商會的生存空間不斷收縮。社會主義市場經濟體制下，商會自主意識越來越強。但總體來看，我國現在的商會大多是20世紀80年代政府機構改革的產物，最初建立的商會甚至直接由政府機構轉變而來，有的至今仍然帶有濃重的行政色彩。政府與商會的密切關系有利也有弊，商會可以更為優先和便利地獲取政府支持和資源，但在政府的過多干預和管理下，有的甚至失去了自主發展、有效發展的動力和能力。商會的行政性導致商會的治理結構和組織能力不能適應新發展需要，無法有效承接相關職能，這成為影響商會參與社會治理的困境之一。

（三）對商會進行有效監管方面存在困境

商會組織運行機制是建立在會員相互信任基礎上的非正式約束機制，還達不到現代治理中建立一套正規的規則體系的要求，由此帶來了商會監管困境。監管商會的法律法規政策還不夠完善，如對商會業務活動、內部治理和運作制度還不夠完善，無法保證對商會的有效監督。商會作為代表會員企業利益的組織，提供“公用”且“排他”的“俱樂部服務”，在一定區域的市場上具有主導話語權，容易一家獨大，易形成壟斷，限制競爭。如缺少有效監管，商會領導與政府官員之間的關系有可能會演變為基于利益的資源交換關系，為權力尋租提供可能性，不利于良性治理格局形成，這就要求加大了對商會的監管[23]。長期以來在雙重管理體制下，商會需通過民政部門和業務主管單位雙重審核才能建立，“一業一會”“一地一會”限制了商會競爭。這雖然一定程度上增加了監管針對性，降低了監管風險，但帶來了注重事前監管而忽視事中和事后監管、行政依附性較強等弊端?！斑@種管理政策背后所蘊含的乃是一種‘監護型’控制的總體邏輯”。[24]黨的十八屆三中全會后，要求登記的商會大量增加，這給開展商會登記的民政部門帶來了人力、物力等壓力和財力監管問題。商會脫鉤后沒有建立起行之有效的行業規范與監督體系，以及社會監督力量不足等都對商會監管提出了新挑戰[25]。

三、社會治理效能提升新要求下商會的改革舉措

（一）明確商會參與社會治理的角色

我國國家治理體系和治理能力現代化背景下，商會的改革發展離不開黨委政府對商會參與社會治理作用的正確認識，離不開黨委政府對商會治理結構調整和組織能力建設的支持，離不開黨委政府支持構建健康有序、良性發展的商會運行機制。具體而言，一是積極發揮商會參與社會治理的主體作用。思想是行動的先導。對商會主體作用的正確認識是商會參與社會治理的前提。黨委政府是否重視商會在社會治理中的作用，是否促進商會主體作用的發揮，是商會參與社會治理的關鍵因素。有關部門應把商會組織建設及改革發展作為推動國家治理體系和治理能力現代化的組成部分，把商會作為統一戰線的重要資源，在新時代商會的基本內涵、性質定位、職能作用、權利義務、法律責任等方面再進行深入調研，從而深化認識，加強頂層設計。二是提升商會參與社會治理的能力水平。針對長期雙重管理體制下商會治理結構、組織能力與發展脫節的問題，黨委政府應加強引導和督促，不斷優化商會組織結構，提升商會能力水平，推動商會組織標準化、規范化建設。堅持推動統戰工作向商會組織的有效覆蓋，推廣商會成功的黨建經驗和統戰工作模式。加強商會領導班子建設和制度建設，以商會會長、監事長、秘書長和黨組織負責人為領導班子建設的重點，建立健全會員大會（會員代表大會）、理事會、監事會等組成的法人治理結構。進一步規范財務管理、信息披露、重大事項報告等管理制度，以合理的組織結構和完善的制度承接政府轉移的職能、參與社會治理。三是構建商會參與社會治理的運行網絡。一定數量、規模的商會及良好的運行機制是它們參與社會治理的基礎。黨委政府應在重點行業領域重點培育和優先發展商會組織，鼓勵引導企業加入商會組織，形成量多面廣、機構合理、運行完善的商會服務體系。商會活動空間的維護是參與社會治理的條件，黨委政府應給予商會更多活動空間，并引導它們理順機制體制，為它們提供法治保障，進一步擴大商會在社會事務管理中的知情權、參與權，加大商會在制定行業發展規劃、技術標準，保護行業知識產權，監督行業安全生產管理行為等方面的參與度，加強商會溝通協調、管理聯系、動態評價和進入退出機制建設，形成黨委政府主導、統戰部門主管、有關部門共同支持和鼓勵，社會、市場、企業共同推動商會參與社會治理的運行網絡。

（二）明確商會參與社會治理的功能

多中心治理理論和自主治理理論都強調社會組織的參與性和自治性。當前社會治理應“重點提升政府依法‘管治’、社會有序‘自治’與多元主體‘共治’的三種能力”[26]，在分層分類探索建立商會參與社會治理的多元化機制的基礎上，發揮好商會的功能作用。一是在政府主導的社會治理基礎上建立商會參與的輔助性機制，強化商會團結引導功能。政府以主導地位提供公共服務，商會在輔助性機制作用下協助提高社會事務處理效率?！拜o助性機制是指行業協會商會協助政府在社會管理領域開展對社會的管理與控制”[27]，商會作為行業代表與政府進行信息溝通，協助政府開展社會事務管理與控制。在這一機制下，商會主要是為政府的社會治理提供助力，特別是積極加強對會員企業的團結、服務、引導、教育，講清楚堅持“兩個毫不動搖”方針不會變也不能變，講清楚民營企業和民營企業家是自己人，講清楚親而有度、清而有為的新型政商關系，提振民營企業家信心，引導企業堅持正確方向、走可持續發展道路。另外，建立利益訴求機制，暢通利益表達渠道，商會通過參與黨政部門座談會和社會組織協商等，代表會員企業和企業家表達行業利益訴求，向會員企業提供權益保護和法治保障，為社會治理營造良好的環境基礎。二是在基層社會的社會自治基礎上建立商會參與的補充性機制，強化行業管理功能?！罢蚤_展間接協調的治理服務為主，歸屬商會管理的部分需要商會發揮社會治理的主體責任，實現管理資源的自我滿足”[28]。補充性機制下，對歸屬商會管理的部分內容由商會自我管理，政府對此予以法律和制度上的合法性、政策性支持。如，商會在行業自律規范、社會誠信體系建設、處理勞資糾紛等方面自我管理，可以彌補政府服務的不足。因此商會要加大承接政府職能轉移力度，積極參與行業管理協調，提供技術服務，進行行業監督，向企業提供法律、金融、技術、人才信息等服務，通過專業有效的行業管理和服務，助力提升社會治理水平。三是在社會組織參與共治的基礎上建立商會參與的協同性機制，強化協調穩定功能。商會在協同性機制作用下與政府開展社會事務的協同合作，二者地位平等、作用互補。商會與政府、企業良性互動，助力解決市場糾紛等，促進社會穩定，是多元共治的主體之一。這一機制下，商會與政府、企業等需形成合力來完成單一主體無法完成的公共服務目標。參與主體無強弱關系，并提供各自資源，“社會共治是多方優勢的結合，發揮的是‘1+1>2’的乘數作用”[29]。全國工商聯《中國民營企業社會責任報告（2021）》顯示，我國民營企業數量已超過4000 萬家，占我國企業總數量的90%以上，在積極承擔社會責任、穩定社會秩序等方面發揮了巨大作用。商會作為企業和企業家的聯合組織，具有組織協調優勢，能夠及時有效化解生產經營糾紛，特別是企業間的糾紛，助力推動形成有序的市場環境。如，商會主持的商事調解追求的不是案件的完結和較高的調解率，而是提高糾紛化解服務能力，為企業發展營造公平競爭、誠實信用的市場環境，從而減少訴訟，節約司法資源，促進社會有序發展。同時，商會通過參與社會公益、慈善事業等社會事務，開展精準扶貧、促進就業、貢獻稅收和支持慈善等，為構建和諧社會履行責任和義務。

（三）改革商會的監管體系

加強商會合規性監管是提升商會參與社會治理效能、杜絕權力尋租可能性、推動構建良性治理格局的重要舉措。從國外商會監管模式來看，健全的法律法規是前提依據，如德國《工商會法》、法國《工商會法》《結社法》、日本《商工會議所法》（韓國也有）、美國《非營利性法人法案》、澳大利亞《公司法》《社團注冊條例》等有一定的參考價值。多元主體的監管體系是組織保證，國外政府通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等部門對包括商會在內的社會組織實施監督。如“美國聯邦國稅局按稅收制度要求商會填寫財務狀況表格”“日本業務主管單位對所轄商會開展年度報告制度、行政處罰等”。[30]多樣化的監管方式是重要補充，如審查年度業務報告和財務報告，進行定期不定期日常檢查等。各國都嚴格規定商會沒有分配權，禁止個人從組織獲得分紅和過多報酬等。所以，在社會治理視野下重構商會監管體制不僅要破除原有雙重管理的體制性障礙，更要構建良好的法律法規環境。一是要夯實監管基礎。完善關于商會的相關法律法規及政策，明確作為社會組織的商會依法自治的框架和基本原則，形成法律體系，保證政府對商會的監管有法可依，避免過多隨意的行政干預，商會嚴格依法活動并開展自我監管，其他監管主體依法協同開展監督。二是要拓展監管主體。明確政府部門的首要監管職責，商會、公眾、新聞媒體等都是監管主體。其中，政府監管是糾正不合規行為，屬于外在監管，“商會自我監管是主動避免不合規行為，是積極意義的監管，社會上還有同業監管、公眾監督和輿論監督等”[31]。促進行業自律，加強對商會違法違規行為的曝光、討論，建立健全各監管部門聯系溝通協調機制，擴大社會監管的效度和深度。三是要轉移監管重心。監管重心由事前向事中、事后轉移，放寬準入門檻，引導商會建立良好法人治理結構，嚴格追責違法違規行為，特別是加強薄弱環節如財務稅收監管制度建設，依靠互聯網、大數據等技術與平臺加強信息公示，建立商會的信用等級評分制度等。