論在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化

李洪雷

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進國家治理體系和治理能力現代化，高度重視法治在治國理政中的重要地位。2013年黨的十八屆三中全會《決定》將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標，并圍繞法治中國建設對法治領域改革進行了部署。習近平總書記在《決定》說明中，明確提出“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”的命題。①習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第94頁。2020年習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上，把“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面依法治國的一項重大戰略任務，確立了這一命題作為習近平法治思想核心要義之一的地位。②習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

習近平總書記關于堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的一系列重要論述，科學分析了法治和國家治理、法治體系和國家治理體系之間的邏輯關系，指明了法治在國家治理體系和治理能力現代化中的“軌道”作用，①王晨：《習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的新發展新飛躍》，《中國法學》2021年第2期，第15頁。是習近平法治思想的重要組成部分，對于推進全面依法治國和國家治理現代化具有重要的指導意義。法治化既是國家治理現代化的重要內容和必然要求，也是國家治理現代化的關鍵支撐和有力保障。推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持全面依法治國，充分發揮法治的引領、規范和保障作用。在新時代，要在推進國家治理現代化的大局中去考慮、去謀劃、去推進全面依法治國，運用法治思維和方式妥善應對推進國家治理體系和治理能力現代化所面臨的難題和挑戰。

一、依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。②中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第4頁。全面依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，③習近平：《論堅持全面依法治國》，第118頁。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須高度重視法治問題。④中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第3頁。

（一）法律是治國理政的規矩或準繩

“法者，治之端也。”（《荀子·君道篇第十二》）“不以規矩，不能成方圓。”（《孟子·離婁上》）法治是規則之治和理性之治。⑤［英］馬丁·洛克林：《劍與天平——法律與政治關系的省察》，高秦偉譯，北京：北京大學出版社，2011年，第76、85頁。與法治相對的人治，則將個人意志凌駕于規則之上，不免流于恣意、專斷與人性。習近平總書記指出，治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩，法律是治國理政最大最重要的規矩。形象地說，法律就是準繩，法治就是用法律的準繩去衡量、規范、引導社會生活。我國是有十多億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復雜，我們黨在這樣一個大國執政，要保證國家統一、法制統一、政令統一、市場統一，要實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，都需要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式。⑥中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第9頁。

（二）法治體系是國家治理體系的骨干工程

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。⑦習近平：《論堅持人民當家作主》，北京：中央文獻出版社，2021年，第46頁。全面依法治國是一個系統工程，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。⑧中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第35頁。習近平總書記多次強調，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。法治體系是國家治理體系的骨干工程，②習近平：《論堅持全面依法治國》，第112頁。法治體系建設對于國家治理體系和治理能力現代化具有重要的促進作用。實踐證明，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性。③習近平：《論堅持全面依法治國》，第272頁。在利益分化、價值多元的現代社會，法律因其普遍性、規范性、確定性、程序性和權威性而在國家治理中發揮關鍵的作用，法治是維護秩序、彰顯社會公平正義的重要保障，只有全面依法治國才能最大限度凝聚社會共識。④習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。要發揮法治的引領、規范、保障作用，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，推動各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實現國家治理制度化、程序化、規范化、法治化。⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，第274頁。

（三）法治能力是國家治理能力的重要方面

國家治理能力是一個國家的制度執行能力的集中體現，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個方面。⑥習近平：《論堅持人民當家作主》，第46頁。新時代推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持依法治理，提高我們黨依法治國、依法執政能力。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。⑦中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，第25頁。習近平總書記指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。⑧習近平：《論堅持全面依法治國》，第96頁。領導干部具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權，是全面依法治國的關鍵。⑨習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第287頁。各級領導機關和領導干部要努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。⑩中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第110—111頁。各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。?習近平：《論堅持全面依法治國》，第15頁。

（四）法治化是實現國家現代化的必由之路

現代化（英文為modernization，又譯近代化）中“現代”不是一個純粹的時間或時代概念，而是指涉一種與傳統社會不同的社會形態。實現以科技化、工業化、城市化、理性化、民主化、法治化等為特征的現代化，是人類文明進步的重要標志，是近代以來中國仁人志士和中國共產黨人的不懈追求。?關于中國的現代化，參見羅榮渠編：《現代化新論——世界與中國的現代化進程》（增訂版），北京：商務印書館，2009年。法治化既是國家現代化的應有之義，也是實現國家現代化的必由之路。?張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014年第4期，第5頁。習近平總書記指出，法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，都較好解決了法治和人治的問題。相反，一些國家雖然也一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的“陷阱”，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關。①中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第12頁。

（五）全面依法治國是治國理政的重大戰略任務

戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰略上判斷得準確，戰略上謀劃得科學，戰略上贏得主動，黨和人民事業就大有希望。②習近平：《在紀念鄧小平同志誕辰一百一十周年座談會上的講話》，中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年，第45—46頁。戰略思維是一種高瞻遠矚、總攬全局的思維方式，也就是要善于立足全局、著眼長遠、把握大勢、抓住根本，系統、整體、前瞻、深入地思考、謀劃、布局和決策。習近平總書記站在實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的戰略高度，深刻論述全面依法治國的使命和內涵。他指出，部署全面依法治國，既是立足于解決我國改革發展穩定中的矛盾和問題的現實考量，也是著眼于長遠的戰略謀劃。人無遠慮，必有近憂。全面建成小康社會之后路該怎么走？如何跳出“歷史周期率”、實現長期執政？如何實現黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。③中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第11頁。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。④中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第12頁。全面依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，第86—87頁。全面依法治國，是我們黨從堅持和發展中國特色社會主義出發、為更好治國理政提出的重大戰略任務，也是事關我們黨執政興國的一個全局性問題。落實好這項重大戰略任務，對推動經濟社會持續健康發展、維護社會和諧穩定、實現社會公平正義，對全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興，都具有十分重要的意義。⑥中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第7頁。

（六）全面依法治國為解決黨和國家發展中的問題提供制度化解決方案

隨著改革進入攻堅期和深水區，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。習近平總書記指出，全面依法治國是解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求，是從法治上為解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題提供制度化方案。⑦習近平：《論堅持全面依法治國》，第85—86頁。必須把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。⑧中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第11頁。我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障，要發揮法治的引領、規范、保障作用。①習近平：《論堅持全面依法治國》，第272—273頁。

（七）全面依法治國充分汲取了我們黨治國理政的經驗教訓

中華文明素有重視歷史、“以史為鑒”的傳統。歷史是最好的老師，是最好的教科書，也是最好的營養劑和清醒劑，學歷史可以“看成敗、鑒得失、知興替”，習近平總書記高度重視歷史的功效作用，指出全面推進依法治國，是深刻總結我國社會主義法制建設成功經驗和深刻教訓作出的重大抉擇。經驗和教訓使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。“文化大革命”十年內亂使法制遭到嚴重破壞，付出了沉重代價，教訓十分慘痛！改革開放以來，我國之所以創造出經濟快速發展、社會長期穩定“兩大奇跡”，同我們不斷推進社會主義法治建設有著十分緊密的關系。經驗告訴我們，改革開放越深入越要強調法治，發展環境越復雜越要強調法治。②習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第253頁。這次應對新冠肺炎疫情，我們堅持在法治軌道上統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，依法維護社會大局穩定，有序推進復工復產，我國疫情防控取得重大戰略成果。③習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。

（八）法治是國家核心競爭力的重要內容

當前國與國之間的競爭越來越表現為綜合國力的競爭。美國哈佛大學教授約瑟夫·奈認為，一個國家的綜合國力，既包括由經濟和軍事實力等表現出來的“硬實力”，也包括以文化、價值觀和內外政策等體現出來的“軟實力”。④關于軟實力，參見［美］約瑟夫·奈：《軟實力》，馬娟娟譯，北京：中信出版社，2013年。法治就是這樣一種軟實力。習近平總書記指出，法治是國家核心競爭力的重要內容。當今世界正經歷百年未有之大變局，全球治理體系發生深刻調整，制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，也是國家間最根本的競爭；制度優勢是一個國家贏得戰略主動的重要優勢，也是一個國家的最大優勢。⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，第226—227頁；習近平：《論堅持人民當家作主》，第290、333頁。堅持全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，⑥習近平：《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》，《求是》2020年第22期。我們必須長期保持并不斷增強，以保證我們在激烈的國際競爭中占據制高點，掌握主動權，不斷提升中國法治、中國制度和中國道路的國際話語權和影響力。經過長期努力，我國經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，日益走近世界舞臺中央。我國已經進入國際重大政治、發展和經貿問題談判的核心圈，在聯合國、二十國集團等全球治理體系中發揮越來越重要的作用。⑦汪洋：《加強涉外法治工作》，《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014年，第51頁。要堅持統籌推進國內法治和涉外法治，加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。要完善涉外法律法規和涉外法治實施、監督、保障體系，提升對外開放的制度化、法治化水平，助力構建開放型經濟新體制，實現高水平對外開放。要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。要積極參與國際規則制定，提升國際事務話語權，為形成公正合理的國際規則體系作出中國貢獻。

二、在推進國家治理現代化的大局中推進全面依法治國

習近平總書記在回顧總結我國法治工作的經驗時指出，黨的十一屆三中全會以來，我們黨把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，始終把法治放在黨和國家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進，依法治國取得重大成就。②中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第8頁。在新時代，必須在推進國家治理現代化的大局中部署推進全面依法治國，在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作。③中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第52頁。

（一）對標對表國家治理現代化的總體目標推進全面依法治國

黨的十九屆四中全會《決定》為貫徹落實十九大報告中提出的從2020年到本世紀中葉兩階段戰略部署，提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。這為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了總方向和總遵循，也為推進全面依法治國提供了重要的坐標系。法治建設的中長期目標，要統籌國際國內形勢、法治建設進程和人民群眾法治需求，同推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相協同。④習近平：《論堅持全面依法治國》，第275頁。全面依法治國的推進，要對標對表國家治理現代化的目標與步驟，適應實現國家治理現代化的要求與任務，統籌謀劃、一體安排、共同發力。2021年1月中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025）》設定了法治中國建設到2025年及2035年的目標，并且提出了法治國家、法治政府、法治社會全面建成的愿景。這些目標部署與“十四五”規劃以及十九屆四中全會《決定》對治國理政進程的安排相對應，體現了法治化與國家治理現代化之間的有機銜接。

（二）緊緊圍繞“五位一體”總體布局推進全面依法治國

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央形成并統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》說明中強調，全面依法治國，要圍繞中國特色社會主義事業總體布局，體現推進各領域改革發展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。因此，在圍繞經濟建設方面，要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度，建設法治經濟；在圍繞政治建設方面，要以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，建設制度化、規范化、程序化的社會主義民主政治；在圍繞文化建設方面，要建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利于激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度，建設法治文化；在圍繞社會建設方面，要加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設，建設法治社會；在圍繞生態文明建設方面，要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。

（三）充分發揮全面依法治國在“四個全面”戰略布局中的作用

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，圍繞堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興這個主題主線，提出了中國特色社會主義“四個全面”戰略布局，構建了我們黨在新形勢下治國理政的總方略和事關黨和國家長遠發展的總戰略。“四個全面”，每一個“全面”都具有重大戰略意義，它們環環相扣、相輔相成、相互促進、相得益彰。習近平總書記強調，在“四個全面”中，全面依法治國具有基礎性、保障性作用，可以為其他三個全面提供長期穩定的法治保障。沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰略布局就會落空。①中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第15頁。伴隨著全面建成小康社會目標的實現，黨的十九屆五中全會將“四個全面”中的全面建成小康社會更新為全面建設社會主義現代化國家，這將推動法治中國和“中國之治”實現新發展、邁上新臺階、開辟新境界。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，必須把全面依法治國擺在全局性、戰略性、基礎性、保障性位置，向著全面建成法治中國不斷前進。

（四）堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一

推進全面依法治國必須處理好法治與政治的關系，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的十九屆四中全會《決定》把堅持三者有機統一列入堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的基本遵循，具有貫通全局、覆蓋全局和指導全局的重大指導意義。習近平總書記指出，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。②中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第51頁。新時代推進全面依法治國，需要聚焦堅持和加強黨的全面領導，堅持和完善人民當家作主制度體系，發展全過程人民民主，提高黨依法執政、依規治黨和依法治國水平，實現黨的全面領導、全過程人民民主和全面依法治國的真正打通、相輔相成。

（五）堅持依法治國與以德治國相結合

“法安天下，德潤人心”，法律是成文的道德，道德是內心的法律。法律和道德都具有規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能。③習近平：《論堅持全面依法治國》，第109頁。中國傳統儒家學說有著深刻的德治思想，“為政以德”“導之以德”“施仁政”“德主刑輔”等對當代治國理政仍具有重要的啟發意義。習近平總書記指出，法律是準繩，道德是基石，中國特色社會主義法治道路的一個鮮明特點，就是堅持依法治國和以德治國相結合，強調法治和德治兩手抓、兩手都要硬，這既是對歷史經驗的總結，也是對治國理政規律的深刻把握。在新的歷史條件下，必須繼續堅持依法治國和以德治國相結合，使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，共同推進國家治理體系和治理能力現代化。④習近平：《論堅持全面依法治國》，第165頁。堅持依法治國和以德治國相結合，解決的是全面推進依法治國的精神支撐問題。法治的根基在人民。要堅持把全面普法和全民守法作為依法治國的基礎性工程，使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守著、堅定捍衛者。重視發揮道德的教化作為，提高全社會文明程度，為全面依法治國創造良好人文環境。要在道德教育中突出法治內涵，注重培育人們的法律信仰、法治觀念、規則意識，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，營造全社會都講法治、守法治的文化環境。要堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍，特別要發揮領導干部在依法治國和以德治國中的關鍵作用。領導干部既應該做全面依法治國的重要組織者、推動者，也應該做道德建設的積極倡導者、示范者。①習近平：《論堅持全面依法治國》，第165—168頁。

（六）堅持科學立法、民主立法、依法立法

2011年中央宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。實踐是法治的基礎，法律要隨著實踐的發展而發展。習近平總書記指出，隨著時代發展和改革推進，國家治理現代化對科學完備的法律規范體系的要求越來越迫切。要聚焦法律制度的空白點和沖突點，統籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。②習近平：《論堅持全面依法治國》，第275頁。良法是善治之前提。發展要高質量，立法也要高質量，以立法高質量保障和促進經濟持續健康發展。③習近平：《論堅持全面依法治國》，第253頁。要堅持科學立法、民主立法、依法立法，抓住提高立法質量這個關鍵，堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、有效性、可操作性，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。④習近平：《論堅持全面依法治國》，第73—74頁。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民，⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，第94頁。依法立法的核心在于遵循立法程序、嚴守立法權限。要完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。⑥習近平：《論堅持全面依法治國》，第20頁。

（七）加強社會公平正義法治保障

十九屆四中全會《決定》在總結我國國家制度和治理體系的顯著優勢時，將“切實保障社會公平正義和人民權利”與“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家”并舉，深刻揭示了我國治理現代化和法治建設的價值追求。習近平總書記指出，公正是法治的生命線。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是我們黨追求的一個十分崇高的價值目標。全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義。⑦中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北第38頁。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。⑧習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。⑨習近平：《論堅持全面依法治國》，第14頁。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。要以建設法治政府為目標，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，確保法律公正、有效實施。行政執法是實施法律的主要途徑，是國家治理的重要方式，也是依法行政乃至依法治國的關鍵環節，行政執法的能力和水平在很大程度上決定著政府法治和國家治理的發展狀況。要做到嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。要創新行政執法方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，所謂公正司法，就是受到侵害的權利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰。①習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第22頁。深化司法體制改革，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。要提高司法質量、效率、公信力，確保司法公正高效權威，完善人權司法保障機制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（八）健全權力運行制約監督體系

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”習近平總書記強調，中國共產黨全面領導、長期執政，面臨的最大挑戰是對權力的監督。②習近平：《深刻把握黨的十八大以來全面從嚴治黨的重要經驗》（2018年1月11日），《十九大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2019年，第191頁。要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督協調貫通起來，增強監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。③習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第52—53頁；習近平：《論堅持全面深化改革》，第233頁。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。要把厲行法治作為治本之策，把權力運行的規矩立起來、講起來、守起來。④中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第127—128頁。要督促掌握公權力的部門、組織合理分解權力、科學配置權力、嚴格職責權限，完善權責清單制度，加快機構、職能、權限、程序、責任法定化。⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，第241頁。要把法治監督作為黨和國家監督體系的重要內容，加快構建系統完備、規范高效的執法司法制約監督體系，加強對立法權、執法權、監察權、司法權的監督，健全紀檢監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互制約的體制機制，確保執法司法各環節、全過程在有效制約監督下進行。⑥習近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路，更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，《求是》2022年第4期。要通過加強權力制約監督，保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法必追究。

三、在法治軌道上推進國家治理現代化需要處理好的若干關系

在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化這一命題，為充分發揮法治在國家治理中的作用指明了方向。我們要以習近平法治思想為指導，妥善處理好在法治軌道上推進國家治理現代化所面臨的一些棘手的難題。

（一）深化改革與推進法治

我國改革進入了攻堅期和深水區，處理好改革和法治的關系至關重要，習近平總書記對這一問題有精辟的論述。他指出，不全面深化改革，發展就缺少動力，社會就沒有活力；不全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現社會和諧穩定。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，有力推動全面建成小康社會事業向前發展。①中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第14—15頁。要做到在法治下推進改革，在改革中完善法治。要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。②中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第52頁。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止。要加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。③習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。處理好改革與法治的關系，需要完善我國的授權法律制度，包括取消對全國人大特別授權立法授權對象的限制，明確規定地方立法主體可以授權其他機關進行立法，擴大具體授權的適用范圍。④李洪雷：《深化改革與依法行政關系再認識》，《法商研究》2014年第2期，第55頁。

（二）依法治國與依法執政

我國是共產黨長期執政的國家，黨的執政能力、水平和方式與依法治國關系重大。依法治國的重點，是對國家權力，包括立法權、行政權、監察權、司法權的規范，而黨的執政權、領導權如何依法加以規范，還存在一些理論和實踐上有待研究的問題。例如，依法執政或者黨的領導法治化，應依何法進行，國家法律是否可以或者在何種范圍和程度上可以對執政黨進行規范？執政和領導應當遵循什么程序？執政和領導應當如何承擔法律責任？在黨政融合的背景下，這些問題對于法治建設的重要性進一步凸顯。黨的十八屆四中全會《決定》精辟提出了處理黨和國家關系“三統一、四善于”的要求，明確了黨在立法、執法、司法、守法這個依法治國四維度上的地位與作用以及改革完善的方向，需要深入研究具體落實的方法路徑。

（三）中央權威與地方自主

我國是一個廣土眾民的超大規模國家，國家治理必須妥善處理好中央和地方的關系。黨的十九屆三中全會和四中全會《決定》強調，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系，更好發揮中央和地方兩個積極性。加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一，適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權。賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。目前中央和地方以及各地方層級之間的事權、財權劃分仍不夠清晰，配置仍不盡合理，未來需要進一步探索將中央和地方關系納入法治軌道的路徑，例如是否要制定一部統一的《中央與地方關系法》？是否要對各級地方制定相應的組織法？如何進一步明確不同層級政府之間的職權劃分？等等這些問題都尚待深入研究。

（四）立法質量與執法力度

古希臘哲人亞里士多德很早就提出，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”⑤［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1965年，第199頁。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。習近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。①中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第44頁。他在黨的十八屆四中全會《決定》說明中曾尖銳指出我們在立法領域面臨的一些突出問題。在一些立法的質量尚待提升的情況下，一個嚴峻的實踐和理論問題是：如果法律不是良法應該怎么辦，是否也要嚴格執行？按照法律實證主義的基本觀念，即使不是良法一般也要遵守，但是這一要求并不絕對，對于惡法應盡可能限制其適用范圍、降低其危害，而非不加區分地予以同等程度地執行或適用，否則可能會給經濟社會發展、社會公平正義帶來非常嚴重的損害，從根本上背離實行法治的目的。但如果允許在特殊情況下不執行法律，又可能損害法治所要求的法律的權威性、法律適用的平等性和一貫性、以及對法律后果的可預見性。如何拿捏取舍，并不容易。這一方面需要根據個案對法律安定性原則與正義原則的分量進行合理權衡，②參見李洪雷：《行政法釋義學：行政法學理的更新》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第67—68頁。并嫻熟運用法律解釋、漏洞補充等法律解釋技術。另一方面，需要加強備案審查制度和能力建設，暢通撤銷和糾正違憲違法規范性文件的渠道。

（五）嚴格執法與便宜原則

行政執法面臨的一對基本矛盾，是執法資源的有限性和違法行為大量存在的矛盾。為了有效配置執法資源，應當允許執法機關有所取舍，將更多的執法資源運用到那些性質惡劣、后果嚴重、行為人主觀惡性大的案件。域外的法治理論中，高度重視尊重行政機關在配置執法資源方面的自主性、啟動執法程序方面的便宜性。例如，德國《違反秩序罰法》第四十七條規定：“違反秩序之追究，屬于追究機關依合義務之裁量。”近年來我國的行政執法實踐，例如首違不罰、包容審慎監管、執法和解，均須以執法的便宜主義為法理基礎。但同時也應注意到，片面強調便宜主義也存在著危險，對法治的權威性、對全民守法觀念的形成，都可能會產生負面效果。③與此相關的討論，參見李娜：《守法社會的建設：內涵、機理與路徑探討》，《法學家》2018年第5期，第15頁以下。尤其是我國欠缺法治的文化傳統，實踐中還存在大量執法機關不作為、慢作為、怠于執法的現象，有的給公共利益、公共秩序、人民群眾的生命財產安全造成了很大損害。因此，如何妥善處理便宜原則與嚴格執法的關系，恰當界定便宜原則的適用領域和條件，尚待進行審慎的考慮和設計。④例如有學者提出，行政處罰究竟采取便宜原則還是法定原則，應依“職務密度”而定，也即需要考慮職務的執行對公共利益或公民權利保護的重要性。李惠宗：《行政法要義》，臺北：五南圖書出版公司，2002年，第499頁。

（六）程序法治與實體法治

程序法治是法治建設的重要環節，對于規范與制約公共權力、保護公民權利意義重大，還需要進一步加強。但目前在程序法治建設上存在兩個傾向，一方面是過于繁瑣，例如《行政強制法》里的很多規定，嚴重影響行政效率；另一方面是流于形式，程序空轉。近年來在我國的法治建設尤其是行政法治建設中，高度強調程序法治建設，這對于促進行政管理的規范化、制度化具有重要意義，但在實踐中也出現了大量認認真真走過場的現象，嚴重影響法治建設的實效和法治的權威。以重大行政決策為例，目前在一些地方，對于法定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序環節，形式上雖然都落實到位，但這些環節對于最終決策的作出并不能發揮實際的制約作用，實效性不足，認認真真走過場，拍腦袋決策、專斷決策的現象仍屢見不鮮。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中，特別提到行政決策合法性審查流于形式的問題。①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。程序空轉、流于形式的本質是形式主義、官僚主義，應當予以高度重視，并探求有效的解決之道。

（七）立足中國與放眼世界

習近平總書記強調，推進全面依法治國，必須從我國實際出發，同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規，要突出中國特色、實踐特色、時代特色。同時，堅持從我國實際出發，不等于關起門來搞法治。法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義，我們要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果。但是，學習借鑒不等于是簡單的拿來主義，必須堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收，不能搞“全盤西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。②習近平：《論堅持全面依法治國》，第110—111頁。我國法治建設中大量的概念、原則、規則來自于域外，這既是我國在目前發展階段的不得不然，也體現了我們的后發優勢。我們堅持以開放的心胸“學習外來”，積極學習和借鑒域外法治建設的有益經驗，推進我國的法治建設。法治建設有其特定的時空性，在具體制度設計上不宜照搬照抄其他國家的模式。在我國法治建設實踐中，始終能夠遵照中國特色社會主義政治制度的方向指引，關照我國經濟社會的發展實際。即使是借鑒國外的制度，在其具體內涵和適用范圍等方面也都結合中國實際加以調整。在未來，我們要系統深入總結我國法治建設的經驗，積極探索中國特色社會主義法治建設新模式新路徑，并用以指導我們的全面依法治國事業。要以更加寬廣的心胸和寬闊的視野，心懷天下、放眼全球，對世界法治的經驗教訓加以全面準確了解，作為我國法治建設的參考與鏡鑒。

結 語

全面依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，既是國家治理現代化的重要內容和鮮明標志，也是實現國家治理現代化的必由之路和有力保障。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要更加重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，堅持依法應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾。③習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》。我們要在習近平法治思想的指引下，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持改革方向、問題導向，適應推進國家治理體系和治理能力現代化要求，直面問題、聚焦問題，以高質量法治助力高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障。