“三個堅持”打造地方立法全過程人民民主的“銅陵路徑”

文／章海文

人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主的重大理念，豐富和發展了社會主義民主政治理論，為社會主義政治文明發展提供指引和遵循。2019年11月，習近平總書記在上海考察時首次深刻指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。2021 年7 月，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上強調，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主。2021 年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上深刻闡釋了全過程人民民主的重大理念，強調不斷發展全過程人民民主，對繼續推進全過程人民民主建設作出重大部署、提出明確要求。

近年來，銅陵市人大常委會全面學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深入理解把握全過程人民民主這一重大論斷的深刻內涵、精神實質和原則要求，堅持問需于民、問計于民、問效于民，把全過程人民民主貫穿于立法工作各環節，使立法活動和立法工作成為踐行和體現全過程人民民主的生動實踐。

一、堅持問需于民，讓立法項目更順民意

立法項目的編制是立法工作的第一步，對“立什么法”發揮著龍頭作用。銅陵市人大常委會牢牢抓住這一源頭，堅持問需于民，充分發揚民主，將立法選題的著力點放在更好地適應人民日益增長的美好生活需要上，推動立法項目與民意訴求相互耦合、相互交融。

一是廣泛征。在編制立法規劃和年度工作計劃時，圍繞城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三大領域，利用“線上+線下”的方式，向全市各部門、縣區人大常委會、社會各界廣泛征集立法項目的建議，做到意見建議征求全覆蓋。去年，市人大常委會研究制定立法聽證辦法，規范立法聽證活動，廣泛聽取、收集公眾對立法的意見，夯實立法的民意基礎。

二是精心選。人大代表提出的意見建議是立法項目的重要來源之一。市人大常委會高度重視發揮人大代表在擬定立法項目中的作用，運用系統思維，綜合分析研究人大代表提出的議案和建議，從反映比較集中、反響較大、帶有傾向性的問題中，精選符合人民群眾訴求的立法項目。

三是科學評。在集思廣益的基礎上，通過召開座談會等多種方式，進行科學評估，認真研究論證立法項目的必要性、可行性和成熟度，確保立法項目更好地適應經濟社會發展的新形勢、人民群眾的新期待。如針對人民群眾反映強烈的犬類無序管理引發的擾民、傷人糾紛、環境污染等問題，市人大常委會在充分調研、科學論證的基礎上，將制定《銅陵市養犬管理條例》提上立法日程，于2021年正式啟動該項立法工作，為規范養犬行為提供法治保障。

二、堅持問計于民，讓法規草案更聚民智

法規草案的內容關乎著立法質量，考量著人大“怎么立法”的智慧和水平，至關重要。銅陵市人大常委會堅持問計于民，積極拓展人民群眾表達意見、參與立法的途徑，推動開門立法、民主立法。

一是多渠道“聞”。在起草、審議法規草案時，除運用立法調研、座談、征求意見等“常規渠道”外，還善于打造多元化“傾聽人民群眾聲音”的模式。如在制定《銅陵市文明行為促進條例》時，考慮文明行為與市民日常生活息息相關，涉及人數多、涵蓋內容廣，該市人大常委會面向全市開展“不文明行為”新聞調查和“最不受歡迎的不文明行為”問卷調查，發出問卷5000份，共收集“群眾身邊不文明行為”500條，基本掌握了亟待規范的不文明行為，確定了法規草案擬規制的內容，最大程度凝聚了民智。

二是多維度“問”。積極探索和改進完善立法公開制度，制定了基層立法聯系點工作規則、立法咨詢專家工作規定等制度，構建起多維度的開門立法工作機制。目前，市人大常委會共設立6家基層立法聯系點、聘請8 位立法咨詢專家，與銅陵學院法學院組建銅陵市地方立法研究基地，豐富社會各界參與立法工作的民主形式。

三是多層次“議”。一方面，緊扣法規審議環節，制定人大常委會審議法規案若干規定，健全落實常委會組成人員意見建議收集、研究、吸納和反饋工作機制，在常委會會議審議中，找到立法的“最大公約數”。另一方面，注重發揮人大代表作用。擴大代表深度參與常委會立法工作，本屆以來積極邀請人大代表列席常委會會議、參加立法調研、評估等活動。在審議各項法規草案時，對列席代表提出的意見建議，認真研究吸納，并在相關立法文件中予以說明。通過以上措施，人大代表提出意見建議的途徑更加多元暢通，參與立法工作更加富有實效，使法規草案內容在民主決策中得到進一步完善，讓立法工作更貼近民情、更“接地氣”。

三、堅持問效于民，讓法規實施更惠民生

“法立而不行，與無法等。”踐行全過程人民民主不僅要體現在立法過程中，更要體現在立法成效上。市人大常委會堅持問效于民，緊緊盯住法規獲批生效后的宣傳、執行、評估三個重要方面，落細落實全過程人民民主的各個環節，推動法規轉化為可觀、可觸、可感的民生成果。

一是突出宣傳引領。在每部法規實施前后，通過召開新聞發布會、在《銅陵日報》開設“人大法治匯”專欄等形式，廣泛開展宣傳，闡述立法目的、釋義立法原意、概括執法守法要點，讓人民群眾不僅能看到，而且能看得懂，繼而養成運用法規、遵守法規的法治思維習慣，為法規實施奠定良好的基礎。

二是發揮監督作用。先后對《銅陵市居家養老服務促進條例》《銅陵市文明行為促進條例》《銅陵市揚塵污染防治管理辦法》等實施滿一年的地方性法規，進行執法檢查或調研，找出法規實施中的薄弱環節和突出問題，督促相關部門改進。在全省率先出臺關于法規配套制度制定的規定，要求市政府及其工作部門在法規實施六個月內制定配套制度，推動法規有效實施。

三是注重探索創新。圍繞如何科學地衡量法規制度執行的效果，創制了立法后評估辦法，探索開展立法后評估工作。2020 年，首次對《銅陵市住宅電梯安全管理條例》開展立法后評估。評估過程中，在銅陵市人大網、市人民政府網等相關平臺上發布評估公告，開展問卷調查；在基層立法聯系點收集民眾的意見建議，并委托市政協經濟委向有關界別的政協委員征求意見和建議，群策群力地對立法質量、實施效果進行“體檢”。2021 年，針對評估發現的部分條文內容滯后、個別條款操作性不強等問題，提請審議修改該條例，更好地保障人民群眾安全乘梯、放心用梯，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。