村集體參與對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式形成與運(yùn)行的 交易費(fèi)用影響
——基于案例比較分析

周 潔，劉 艷，饒芳萍，王 玨，石曉平，4

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；3.上海市鄉(xiāng)村振興研究中心，上海 200002；4.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京 210095）

1 引言

集體土地所有制蘊(yùn)含的產(chǎn)權(quán)殘缺和分田到戶歷史沿革所形塑的細(xì)碎化經(jīng)營格局，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)中隱藏著高昂的交易費(fèi)用[1-2]。有研究表明降低交易費(fèi)用能夠增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿和行為[3-4]，而當(dāng)前交易主體面臨著信息搜尋困難、合約期短、違約糾紛多等問題[5-6]，阻礙了流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和規(guī)模經(jīng)營的形成①根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司、經(jīng)濟(jì)與發(fā)展司數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)?，2014—2019年全國耕地流轉(zhuǎn)年增長率由18.3%下降至2.96%。。為此，歷年的中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營②詳情見2015—2017年、2021年中央一號(hào)文件。。在政府的組織與推動(dòng)下，我國部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，逐漸形成了如廣東南海的“土地股份制”、上海松江的“家庭農(nóng)場”以及江蘇蘇南地區(qū)的“集體經(jīng)營”等多種規(guī)模經(jīng)營模式。然而部分地區(qū)的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營仍然面臨著利益分配不均、可持續(xù)性低、干部尋租等突出問題[7-8]，多樣化經(jīng)營模式的實(shí)施能否有效降低農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成與運(yùn)行中的交易費(fèi)用亟待系統(tǒng)性地探討。

村集體參與為探究不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式形成與運(yùn)行中交易費(fèi)用提供了適合的視角：一方面，村集體作為基層政府的代理人，當(dāng)政策下沉到村莊層面時(shí)具有基層政府功能，這使村集體在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中具有天然的政治權(quán)威和組織優(yōu)勢[9-10]；另一方面，法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理，村集體有權(quán)利和義務(wù)管理、監(jiān)督土地的使用。因此，村集體是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成與運(yùn)行中不可或缺的行為主體。

目前，已有研究關(guān)于村集體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對交易費(fèi)用的影響，主要形成以下幾種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為村集體在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出環(huán)節(jié)充當(dāng)了中介和代理人的角色，通過參與協(xié)商洽談、監(jiān)督合約的履行減少農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的信息不對稱和違約行為[11-12]，從而降低農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的交易費(fèi)用。二是認(rèn)為村集體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營易引發(fā)產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)治理，造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺，同時(shí)延長農(nóng)地交易鏈條，不利于規(guī)模經(jīng)營的形成[13-14]，并增加農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的交易費(fèi)用。三是認(rèn)為村集體參與在不同環(huán)節(jié)、不同的交易對象之間發(fā)揮了異質(zhì)性的功能[15-16]，對土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出環(huán)節(jié)有不同的作用，使其對交易費(fèi)用的影響不確定。綜上，現(xiàn)有研究已經(jīng)認(rèn)識(shí)到村集體參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式中的方式是多樣的，但鮮有研究關(guān)注村集體的參與方式并橫向?qū)Ρ绕浣灰踪M(fèi)用效應(yīng)。并且，大部分研究僅考察了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營個(gè)別環(huán)節(jié)的交易費(fèi)用，尚未對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式形成與運(yùn)行總體交易費(fèi)用進(jìn)行系統(tǒng)全面的闡釋。

本文以江蘇金湖、太倉以及上海松江的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式為例，從村集體參與方式的視角解構(gòu)不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式，并運(yùn)用案例分析方法考察不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式形成與運(yùn)行中交易費(fèi)用的異同。以期為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的推廣與優(yōu)化提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，為完善村集體在推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的參與和治理提供有價(jià)值的參考。

2 理論分析

2.1 村集體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的典型模式及治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)的異同會(huì)通過合約的形式展現(xiàn)出來，本質(zhì)是合約所規(guī)定的權(quán)利激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)配置有區(qū)別[17]。基于已有文獻(xiàn)總結(jié)和現(xiàn)實(shí)考察，依據(jù)村集體不同參與方式下農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的合約結(jié)構(gòu)差異，本文分別對“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體”三種模式展開分析。在三種模式中，村集體依次以中介協(xié)調(diào)、反租倒包、自主經(jīng)營的方式參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式里，村集體受農(nóng)戶委托轉(zhuǎn)出農(nóng)地，代表農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合約，其本身并不進(jìn)入合約結(jié)構(gòu)中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在村集體的組織協(xié)調(diào)下直接由農(nóng)戶流入規(guī)模經(jīng)營主體手中；“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給村集體，再經(jīng)村集體集中規(guī)劃整理土地后，將經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體；“農(nóng)戶+村集體”模式中，村集體與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合約轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，再聘用規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行田間管理，由村集體自主經(jīng)營。由于三種模式中村集體參與方式以及經(jīng)營權(quán)配置不同，村集體實(shí)際掌握的農(nóng)地剩余控制權(quán)及其需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)存在差異（表1）。

表1 典型農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的治理結(jié)構(gòu)特征Tab.1 Governance structure characteristics of typical farmland scale management patterns

2.2 村集體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式的交易費(fèi)用分析

威廉姆森將交易費(fèi)用界定為擬定合約、就合約內(nèi)容開展談判、確保合約履行、調(diào)整合約內(nèi)容、糾正事后不合作現(xiàn)象所需付出的成本[18]。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的交易費(fèi)用既包含了為形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，交易主體在搜尋地塊信息以及交易談判中為達(dá)成契約需要支付的協(xié)調(diào)費(fèi)用；還包括為克服農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營運(yùn)行中，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性、農(nóng)地資產(chǎn)專用性、交易主體機(jī)會(huì)主義行為等引發(fā)的履約風(fēng)險(xiǎn)和主體權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)以保證合約履行所產(chǎn)生的費(fèi)用[19-20]。因此，本文分析的交易費(fèi)用指直接相關(guān)主體為促進(jìn)和維持農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成和運(yùn)行產(chǎn)生的交易費(fèi)用。

2.2.1 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成的協(xié)調(diào)費(fèi)用分析

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成的協(xié)調(diào)費(fèi)用主要包括交易主體搜尋信息、協(xié)商談判和保障合約穩(wěn)定履行的費(fèi)用。首先，地塊能夠連片經(jīng)營是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成的基本條件。對規(guī)模經(jīng)營主體而言，規(guī)模經(jīng)營所要求的地塊連片往往需要其與多個(gè)農(nóng)戶建立流轉(zhuǎn)交易，一旦規(guī)模經(jīng)營主體與某地塊承包農(nóng)戶的合約未達(dá)成，規(guī)模經(jīng)營就可能面臨著“流產(chǎn)”的窘境。對農(nóng)戶而言，如果搜尋交易主體的費(fèi)用過高，農(nóng)戶會(huì)選擇撂荒或低價(jià)轉(zhuǎn)給親友，而不是對外流轉(zhuǎn)。相較于規(guī)模經(jīng)營主體，村集體在同一村莊場域組織開展農(nóng)民工作更具備熟人社會(huì)和自治組織的優(yōu)勢，能夠清楚地了解村莊地塊信息和土地流轉(zhuǎn)情況，進(jìn)而降低信息的搜尋和篩查成本。

其次，農(nóng)戶組織化是降低協(xié)商費(fèi)用的關(guān)鍵。一方面，規(guī)模經(jīng)營主體在缺少“談判代理人”的情況下，既要面對地塊整理、流轉(zhuǎn)價(jià)格等因素帶來的高額談判費(fèi)用，又要面對因挨家挨戶分散談判產(chǎn)生的高頻協(xié)調(diào)次數(shù)。另一方面，由于缺乏熟人社會(huì)特有的信任和第三方作為中介與擔(dān)保的可信承諾，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地的顧慮也會(huì)增加。村集體擁有組織優(yōu)勢和政府信用背書，其組織協(xié)調(diào)的費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體。村集體的參與既能夠發(fā)揮村干部的自主治理作用，通過統(tǒng)一確定流轉(zhuǎn)方案，組織動(dòng)員勸說農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地；又能夠發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”效應(yīng)，由村干部率先進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮帶動(dòng)作用。從組織范圍和交易發(fā)生的頻率來看，“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”和“農(nóng)戶+村集體”模式中的村集體作為締約主體有權(quán)力在村莊范圍內(nèi)與農(nóng)戶確定統(tǒng)一的合約內(nèi)容（如期限、價(jià)格等）來減少交易發(fā)生的頻率；而“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中村集體的作用是協(xié)調(diào)雙方促進(jìn)合約達(dá)成，在這種模式下不同規(guī)模經(jīng)營主體需要與不同的農(nóng)戶群體進(jìn)行簽約，村集體無法在村莊范圍內(nèi)保證合約內(nèi)容的一致性，需要多次參與協(xié)調(diào)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的形成，因此締約頻率相對較高。

最后，穩(wěn)定的契約關(guān)系是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營運(yùn)行的保障。傳統(tǒng)口頭協(xié)議方式擬定的合約難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利清晰的剝離與轉(zhuǎn)移，會(huì)削弱規(guī)模經(jīng)營主體在農(nóng)地上的長期投入，強(qiáng)化合約的不穩(wěn)定性。在三種模式中，村集體的參與不僅能夠開展規(guī)范化的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營程序，還能夠通過制定流轉(zhuǎn)委托書、農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合約文本增強(qiáng)合約的穩(wěn)定性，減少口頭締約、短期締約帶來的高頻締約和合約不確定性產(chǎn)生的費(fèi)用。

綜上，村集體參與的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式能夠降低農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的協(xié)調(diào)費(fèi)用，但“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式的協(xié)調(diào)費(fèi)用高于“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”和“農(nóng)戶+村集體”模式。

2.2.2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營運(yùn)行的履約風(fēng)險(xiǎn)分析

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營運(yùn)行的履約風(fēng)險(xiǎn)主要源于交易雙方基于信息不對稱和不完全契約做出的機(jī)會(huì)主義行為。短期、非正式合約普遍存在的主要原因是高頻率締約的靈活性有利于轉(zhuǎn)出方及時(shí)調(diào)整出租策略以最大化地捕獲農(nóng)地剩余價(jià)值[21]，同時(shí)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營所面臨的自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)之下，信息不對稱、不完全契約同樣為轉(zhuǎn)入方的機(jī)會(huì)主義行為提供了空間。因此，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中農(nóng)戶“敲竹杠”、規(guī)模經(jīng)營主體跑路等現(xiàn)象較為普遍[10，22-23]。

在“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，村集體受農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體委托建立契約關(guān)系。對農(nóng)戶而言，村集體代表基層政府組織，是農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)人和組織者[24]，村集體同時(shí)具有農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中介協(xié)調(diào)和村莊行政事務(wù)管理的雙重功能，村集體的協(xié)調(diào)在一定程度上能夠遏制農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義行為傾向。對規(guī)模經(jīng)營主體而言，村集體在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中收取一定數(shù)額的中介管理費(fèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，還可以提供一定生產(chǎn)幫助。然而，一方面村集體并不進(jìn)入流轉(zhuǎn)合約結(jié)構(gòu)，也不影響經(jīng)營權(quán)的配置結(jié)果，其阻止合約主體違約行為的能力有限；另一方面，強(qiáng)化監(jiān)管投入不會(huì)提升村集體獲得的中介管理費(fèi)，反而會(huì)增加其治理成本。由于村集體采取監(jiān)管行為的權(quán)力和激勵(lì)有限，使得農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體的履約風(fēng)險(xiǎn)仍處于較高的水平。

在“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，農(nóng)戶、村集體與規(guī)模經(jīng)營主體共簽訂兩個(gè)流轉(zhuǎn)合約，且合約之間存在一定關(guān)聯(lián)性。為防止農(nóng)戶違約對村集體和規(guī)模經(jīng)營主體之間的契約產(chǎn)生不良影響，村集體在轉(zhuǎn)入土地后通過連片規(guī)劃平整土地模糊地塊邊界的方式，能夠降低個(gè)體農(nóng)戶“敲竹杠”的可能性；為了避免規(guī)模經(jīng)營主體違約對村集體與農(nóng)戶之間的合約關(guān)系產(chǎn)生履約壓力，村集體對規(guī)模經(jīng)營主體的專業(yè)技術(shù)水平、抗風(fēng)險(xiǎn)能力的綜合考察，以及配套基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料和技術(shù)培訓(xùn)的供給，能夠降低規(guī)模經(jīng)營主體跑路的風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于大部分農(nóng)地剩余控制權(quán)最終轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營主體，并且村集體無法完全控制規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營行為，使得村集體監(jiān)管規(guī)模經(jīng)營主體履約行為的權(quán)力有限。另外，當(dāng)村集體轉(zhuǎn)入農(nóng)戶土地時(shí)，村集體在合約關(guān)系中處于強(qiáng)勢地位，能夠通過其特殊地位擴(kuò)大尋租空間進(jìn)而侵占農(nóng)戶權(quán)益[1]，如限制農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、到期收回土地等方面的選擇范圍，提升了村集體侵占農(nóng)戶權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

在“農(nóng)戶+村集體”模式中，流轉(zhuǎn)合約簽訂主體只包含農(nóng)戶和村集體，農(nóng)戶直接將土地流轉(zhuǎn)給村集體，村集體掌握了相對完整的農(nóng)地剩余控制權(quán)。一方面，為了獲得最大化的經(jīng)營收益和降低人地依附關(guān)系，村集體有權(quán)利和激勵(lì)在農(nóng)地上進(jìn)行整理、投資等活動(dòng)，并運(yùn)用其政治權(quán)威和熟人社會(huì)內(nèi)部成員調(diào)節(jié)，來減少農(nóng)戶“敲竹杠”的行為。另一方面，原本需要第三方監(jiān)督履約的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w的自我履約，擁有完整的剩余控制權(quán)使村集體在選擇經(jīng)營規(guī)模、種植品種上擁有更高的自主權(quán)。并且，村集體在生產(chǎn)經(jīng)營虧損之際無法像其他規(guī)模經(jīng)營主體一樣跑路，這使村集體會(huì)更加謹(jǐn)慎地對待農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，降低了違約可能性。但由于缺乏監(jiān)管，該模式中的村集體同樣存在“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中侵占農(nóng)戶權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，在村集體參與下，“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體”三種農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式，農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體的履約風(fēng)險(xiǎn)依次遞減，但“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”和“農(nóng)戶+村集體”模式存在村集體尋租、侵占其他主體權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

3 案例分析

3.1 案例選擇與收集

本文選擇江蘇淮安市金湖縣陳渡村（A村）、上海松江區(qū)朱定村（B村）和江蘇蘇州市太倉市永樂村（C村）作為案例村，表2為各案例村的基本情況。主要選擇依據(jù)是：（1）上海市和江蘇省均位于長江三角洲區(qū)域內(nèi)，二者自然氣候條件高度相似，且兩地的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營模式探索取得一定成效①篇幅限制，相關(guān)材料可向筆者索取。。（2）江蘇省和上海市都在近5年內(nèi)積極開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，重視村集體的權(quán)利與地位，注重探索村集體治理的有效實(shí)現(xiàn)形式。（3）兩地都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，均以二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)為主，2021年江蘇省農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率達(dá)60%，而上海市在2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)率就已經(jīng)達(dá)到了73%，兩地農(nóng)地流轉(zhuǎn)率遠(yuǎn)高于同期全國水平。

表2 案例村簡要描述Tab.2 Brief description of case villages

課題組于2020年8月—2021年12月期間分別在案例村展開調(diào)研，對案例村的村干部、規(guī)模經(jīng)營主體及農(nóng)戶開展半結(jié)構(gòu)式訪談，主要了解了案例村農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成過程與運(yùn)行，考察與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)的合約簽訂以及利益相關(guān)主體履約情況。

3.2 典型模式的形成與運(yùn)行概況

3.2.1 “農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式：江蘇金湖縣A村

A村的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式形成經(jīng)歷了兩個(gè)階段。2015年以前，由于農(nóng)村勞動(dòng)力陸續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，A村部分農(nóng)戶選擇將土地對外轉(zhuǎn)出。由于搜索流轉(zhuǎn)對象難度較高且轉(zhuǎn)入戶違約跑路現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分農(nóng)戶選擇撂荒，還有些農(nóng)戶將土地委托給村集體，由村集體代為流轉(zhuǎn)，此時(shí)A村的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營處于零散發(fā)生階段。2015年，金湖縣開展產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)營，由產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)布流轉(zhuǎn)政策和發(fā)放流轉(zhuǎn)相關(guān)各項(xiàng)補(bǔ)貼。A村村集體應(yīng)縣政府要求全面實(shí)施規(guī)范化的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，一方面在全村范圍內(nèi)動(dòng)員農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地，引導(dǎo)農(nóng)戶以小組為單位協(xié)商土地流轉(zhuǎn)條件，協(xié)助同組農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布到產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)；另一方面通過平臺(tái)確定流轉(zhuǎn)對象，代表農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合約，按照每年25元/畝的標(biāo)準(zhǔn)收取中介管理費(fèi)，并對交易進(jìn)行監(jiān)管，這一階段A村農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式基本全面形成（圖1）。

圖1 A村“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式Fig.1 “Farmers + large-scale operators” mode of village A

在A村，村集體主要以中介協(xié)調(diào)的方式參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中，承擔(dān)了引導(dǎo)農(nóng)戶共同協(xié)商、代農(nóng)戶發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的職能，同時(shí)擔(dān)任了與規(guī)模經(jīng)營主體磋商、簽訂流轉(zhuǎn)合約及監(jiān)管合約履行的代理人角色。但村集體參與對該模式中監(jiān)管機(jī)制缺乏約束力的困境作用有限，以該村發(fā)生的“種靈芝”事件為例，該村多名農(nóng)戶私自撕毀與原企業(yè)的流轉(zhuǎn)合約轉(zhuǎn)而將土地以高價(jià)流轉(zhuǎn)給“種靈芝”的大戶，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)企業(yè)因失去連片種植條件退出了在該村的經(jīng)營活動(dòng)；該大戶也未如約支付高額的流轉(zhuǎn)租金及在該村的雇工費(fèi)用。受農(nóng)戶委托，村集體通過與大戶溝通、到法院起訴，最終在4年后追回了損失，兩項(xiàng)合計(jì)?20余萬元。

3.2.2 “農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式：上海松江區(qū)B村

上海松江區(qū)于2007年前后開始扶持家庭農(nóng)場開展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的創(chuàng)新探索和實(shí)踐。具體做法是通過“反租倒包”的形式，由村集體動(dòng)員農(nóng)戶將農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)給村集體，再統(tǒng)一按照每畝稻谷市價(jià)折現(xiàn)發(fā)放流轉(zhuǎn)租金。村集體獲得全村農(nóng)戶承包地經(jīng)集中整理并統(tǒng)一規(guī)劃按照每宗100～150元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對篩選合格的家庭農(nóng)場發(fā)包，簽訂為期1～3年的流轉(zhuǎn)合同（圖2），同時(shí)由村集體監(jiān)督家庭農(nóng)場的糧食生產(chǎn)行為。目前B村的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式運(yùn)行基本穩(wěn)定，偶爾發(fā)生家庭農(nóng)場拒不交付租金的事件，村集體在解除家庭農(nóng)場的承包資格后，通過法律訴訟的途徑追回了損失。

圖2 B村“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式Fig.2 “Farmers + village collective + large-scale operators” mode of village B

B村模式的形成與運(yùn)行中，村集體既發(fā)揮了動(dòng)員農(nóng)戶、篩選家庭農(nóng)場促成合約形成的功能，又承擔(dān)了規(guī)劃整理土地、提供技術(shù)指導(dǎo)、發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、維護(hù)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任。雖然村集體的參與對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成至關(guān)重要，但B村的流轉(zhuǎn)價(jià)格主要在非市場化機(jī)制下形成，為了維系農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)定運(yùn)行，地方政府在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中投入了大量的資源。比如松江區(qū)政府通過村集體對家庭農(nóng)場主發(fā)放每年750元/畝的補(bǔ)貼用于覆蓋租金支出；每年對村集體進(jìn)行一定資金的項(xiàng)目撥付用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，政府在B村模式中起到了重要作用。

3.2.3 “農(nóng)戶+村集體”模式：江蘇太倉市C村

C村的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成共經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在村集體“自主經(jīng)營”以前，C村流轉(zhuǎn)土地主要是轉(zhuǎn)給外來大戶用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)戶將土地高價(jià)流轉(zhuǎn)給大戶種植經(jīng)濟(jì)作物，數(shù)次發(fā)生大戶拒付租金跑路的現(xiàn)象，并且私搭大棚、頻繁運(yùn)輸、蔬果腐爛等問題影響了村莊生態(tài)環(huán)境。2018年，應(yīng)太倉市政府轉(zhuǎn)變農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的要求，C村開始由村集體組建集體合作農(nóng)場實(shí)踐“自主經(jīng)營”（圖3）。經(jīng)過C村村集體的宣傳和動(dòng)員后，各村組農(nóng)戶代表與村集體簽訂了為期5年的土地流轉(zhuǎn)合約，規(guī)定村集體每年向農(nóng)戶支付1 100元/畝的租金，并且合同期滿后由村集體優(yōu)先續(xù)包農(nóng)戶的土地。村集體通過整理歸并后不僅實(shí)現(xiàn)了連片經(jīng)營，還結(jié)合村莊規(guī)劃將整理出來的土地用于田園綜合體建設(shè)。同時(shí)，集體合作農(nóng)場與原來的承包大戶簽訂雇傭合同，由村集體提供生產(chǎn)資料（種子、化肥、農(nóng)機(jī)以及基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等），讓他們繼續(xù)在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。截至2021年，C村約70%的農(nóng)地都陸續(xù)流轉(zhuǎn)到集體合作農(nóng)場中①剩余未轉(zhuǎn)入面積為外來大戶和農(nóng)戶既有合約未到期。，在此期間未發(fā)生任何違約事件。

圖3 C村“農(nóng)戶+村集體”模式Fig.3 “Farmers + village collective “ mode of village C

在C村中，村集體參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“收集農(nóng)戶及地塊信息—組織動(dòng)員農(nóng)戶—統(tǒng)一簽訂流轉(zhuǎn)合約—規(guī)劃平整土地—投入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施—篩選職業(yè)經(jīng)理人—制定雇工合約——核算經(jīng)營收益”全環(huán)節(jié)當(dāng)中，保證了“農(nóng)戶+村集體”模式的形成。然而確保該種農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式穩(wěn)定運(yùn)行僅依靠村集體的力量是難以實(shí)現(xiàn)的，村集體的營收往往難以覆蓋支付的流轉(zhuǎn)租金、設(shè)施費(fèi)用及雇工費(fèi)用，為此需要政府提供資源進(jìn)行扶持。2021年，C村村集體共獲得太倉市政府撥付的種植業(yè)、農(nóng)機(jī)具購置、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼各項(xiàng)合計(jì)?200余萬元，政府以高額補(bǔ)貼保證當(dāng)前農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的平穩(wěn)運(yùn)行。

3.3 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式對交易費(fèi)用影響及對比

交易費(fèi)用難以被精確的量化和計(jì)?算，但仍可運(yùn)用比較的方式分析模式之間的交易費(fèi)用差異。表3在理論分析的基礎(chǔ)上從不同維度對比了三種農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式的交易費(fèi)用，若要探索不同模式交易費(fèi)用差異的機(jī)理還需進(jìn)一步剖析。

表3 交易費(fèi)用對比Tab.3 Transaction cost comparison

3.3.1 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式形成的協(xié)調(diào)費(fèi)用化解與對比

首先，在信息搜尋費(fèi)用方面，一方面，村集體憑借自治組織職能優(yōu)勢，通過承包地發(fā)包統(tǒng)計(jì)?、流轉(zhuǎn)備案、村民申請、村小組長統(tǒng)計(jì)?等多種渠道收集本村的流轉(zhuǎn)信息，按照規(guī)模經(jīng)營要求整理歸并相鄰并可流轉(zhuǎn)的地塊信息，降低了尋找規(guī)模經(jīng)營地塊的困難；另一方面，無論是村集體借助產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)布流轉(zhuǎn)信息還是通過村內(nèi)平臺(tái)發(fā)布發(fā)包、招募公告，村集體傳播的信息數(shù)量和傳播的范圍均存在明顯的優(yōu)勢。三個(gè)案例中，無論是農(nóng)戶還是規(guī)模經(jīng)營主體，均在村集體參與后，交易搜尋范圍縮小，交易對象趨于明晰化。

其次，在化解談判協(xié)商費(fèi)用方面，村集體參與通過組織動(dòng)員等方式提高農(nóng)戶內(nèi)部的一致性，避免了規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)戶挨家挨戶高頻率的締約。但不同模式的協(xié)商談判費(fèi)用存在差異，原因在于：其一，為了使締約頻率降到最低，B村和C村中的村集體制定了統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合約和簽約時(shí)間，全村農(nóng)戶和村集體的合約能夠在短時(shí)間內(nèi)全部協(xié)商簽署完成，而A村的村集體并非實(shí)際的流轉(zhuǎn)主體，不同村民小組的流轉(zhuǎn)訴求經(jīng)常存在差異，這使得村集體每年要根據(jù)實(shí)際情況多次組織農(nóng)戶，締約頻率相對較高。其二，B村和C村代表的模式中，協(xié)商定價(jià)主要由非市場機(jī)制主導(dǎo)。憑借擁有政府信用背書以及提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、流轉(zhuǎn)附加收益等優(yōu)勢，村集體相較于其他主體在交易中擁有優(yōu)先定價(jià)權(quán)。如B村的村集體通過向農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼及提供公益性就業(yè)崗位來鼓勵(lì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地，C村的村集體還輔以年底社區(qū)股份合作社分紅等方式鼓勵(lì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。但A村的“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，主要由市場化機(jī)制確定合約內(nèi)容，村集體只擁有定價(jià)建議權(quán)，這種情況下A村模式常會(huì)出現(xiàn)多輪協(xié)商無果的現(xiàn)象，談判協(xié)商費(fèi)用相對更高。

最后，在保障合約穩(wěn)定性方面，村集體參與組織簽訂正式、長期的合約能夠降低不確定性，案例中的村莊均在村集體的參與下簽訂了正式的流轉(zhuǎn)合約。A村簽訂了統(tǒng)一的委托流轉(zhuǎn)協(xié)議和流轉(zhuǎn)合約、C村簽訂了統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合約和委托生產(chǎn)協(xié)議，兩村的流轉(zhuǎn)合約期限均為5～7年；B村模式中，農(nóng)戶與村集體簽訂流轉(zhuǎn)合約是長期合約，家庭農(nóng)場雖然與村集體簽訂的是短期合約，但合約到期后經(jīng)營能力出色的家庭農(nóng)場仍有優(yōu)先續(xù)包權(quán)。

可見，村集體參與能夠降低農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成的協(xié)調(diào)交易費(fèi)用。但“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式在談判協(xié)商環(huán)節(jié)的交易費(fèi)用略高于其他模式。

3.3.2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式運(yùn)行的履約風(fēng)險(xiǎn)治理與對比

對履約風(fēng)險(xiǎn)治理的分析與對比要分別考察不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式對各參與主體行為的差異化作用機(jī)制與效果。A村“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，主要締約主體是農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體。在抑制轉(zhuǎn)出方履約風(fēng)險(xiǎn)方面，村集體主要做法是勸說和引導(dǎo)，通過上門做工作的形式勸諫農(nóng)戶放棄機(jī)會(huì)主義行為遵守合約。當(dāng)農(nóng)戶為了進(jìn)一步分享剩余收益，在合約期內(nèi)提出漲租、變更流轉(zhuǎn)對象或收回土地的要求時(shí)，勸諫的方式缺乏約束力，A村農(nóng)戶最終與原承包企業(yè)解約。在抑制轉(zhuǎn)入方履約風(fēng)險(xiǎn)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督成本相對較高，加之村集體并不掌握農(nóng)地實(shí)際的剩余控制權(quán)，無權(quán)干預(yù)規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營決策，因此缺乏激勵(lì)投入到監(jiān)管當(dāng)中去。當(dāng)發(fā)生了如A村大戶拖欠農(nóng)戶流轉(zhuǎn)租金、雇工工資的現(xiàn)象，可能會(huì)帶來嚴(yán)重不良社會(huì)后果時(shí)，村集體才幫助農(nóng)戶進(jìn)行追償。為減少規(guī)模經(jīng)營主體跑路的可能性，A村的村集體嘗試采用了“提前收流轉(zhuǎn)租金+保證金”的方式，但給規(guī)模經(jīng)營主體帶來了較高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

B村“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式中，流轉(zhuǎn)合約簽訂主體分別是農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和村集體。針對轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義傾向，村集體主要做法有二，一是憑借集體身份給農(nóng)戶做思想工作，二是將糧食價(jià)格與租金掛鉤來穩(wěn)定農(nóng)戶收益預(yù)期、對將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村集體的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。憑借提供流轉(zhuǎn)的附加收益和村集體的組織優(yōu)勢減少了農(nóng)戶履約的風(fēng)險(xiǎn)。為了抑制轉(zhuǎn)入方的機(jī)會(huì)主義行為，B村將土地轉(zhuǎn)包對象嚴(yán)格限定在本村內(nèi)，對家庭農(nóng)場實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核機(jī)制，并將整理成片的土地按照100～150畝的規(guī)模轉(zhuǎn)包給家庭農(nóng)場，配套提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、技術(shù)指導(dǎo)和支持，以防止種植規(guī)模過大、經(jīng)營不善等問題帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。然而伴隨著部分農(nóng)地剩余控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，村集體無權(quán)干涉家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營決策，家庭農(nóng)場仍然存在違約的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)B村家庭農(nóng)場出現(xiàn)違約行為后，村集體通常只能采取事后追償?shù)姆绞浇鉀Q。此外，當(dāng)村集體作為轉(zhuǎn)入方轉(zhuǎn)入農(nóng)戶土地時(shí)，流轉(zhuǎn)合約內(nèi)容的調(diào)整權(quán)利掌握在村集體手中，為了便于規(guī)模經(jīng)營，村集體采用的連片整理、長期合約等措施使農(nóng)戶權(quán)益受到侵犯的風(fēng)險(xiǎn)增加。為此，松江區(qū)政府制定了全區(qū)統(tǒng)一、具體的流轉(zhuǎn)收費(fèi)辦法和基礎(chǔ)設(shè)施使用計(jì)?費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用公開、穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)規(guī)則來減少村集體的尋租空間。

C村“農(nóng)戶+村集體”模式中，農(nóng)地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方分別是農(nóng)戶和村集體。為抑制農(nóng)戶的違約傾向保證經(jīng)營面積，村集體采取了引導(dǎo)勸說和承諾分紅的方式，使農(nóng)戶有更多的利益分享空間。同時(shí)，村集體掌握了相對完整的剩余控制權(quán)意味著經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)伴之向村集體轉(zhuǎn)嫁，一旦農(nóng)戶拒絕履約，村集體的規(guī)模經(jīng)營可能會(huì)承受巨大的損失。如果農(nóng)戶執(zhí)意要退出合約，村干部會(huì)在連片的土地周邊劃出一塊給農(nóng)戶以保證規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定運(yùn)行。在抑制轉(zhuǎn)入方違約風(fēng)險(xiǎn)方面，與一般規(guī)模經(jīng)營主體不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盈利時(shí)，村集體成員（如村干部）能夠相應(yīng)獲得更高的分紅；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)虧損時(shí)，成員無法直接撕毀合約跑路，由此村集體會(huì)更加謹(jǐn)慎地對待農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)。但該模式村集體的經(jīng)營行為主要受到自我監(jiān)督，且村集體在與農(nóng)戶的交易中同樣處于強(qiáng)勢地位，出于對經(jīng)濟(jì)利益最大化的考慮，村集體會(huì)通過多種方式保障經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，即使與農(nóng)戶的合約到期，村集體也會(huì)要求優(yōu)先續(xù)包農(nóng)戶的土地，限制了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)選擇范圍，增加了農(nóng)戶權(quán)益被侵占的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”“農(nóng)戶+村集體”三種模式中農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體履約風(fēng)險(xiǎn)是依次降低的，但是“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”、“農(nóng)戶+村集體”兩種模式中村集體侵占其他主體利益空間的風(fēng)險(xiǎn)增加。

3.4 對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營典型模式的思考

需要說明的是，差異化的模式是各地區(qū)依據(jù)交易費(fèi)用最小化的原則選擇的，不同模式的適用條件存在一定的差異（表4）。江蘇金湖的“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式的推動(dòng)依托于完善的產(chǎn)權(quán)交易配套（如產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)），在一定程度上降低了村集體操作的困難，但是未能從根本上激發(fā)村集體深入?yún)⑴c農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的積極性；上海松江的“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”模式和江蘇太倉的“農(nóng)戶+村集體”模式的形成依靠政府大量補(bǔ)貼投入，一旦失去外部補(bǔ)貼，村集體難以維持農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)發(fā)展。此外，村集體作為基層政權(quán)參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中可能會(huì)帶來一系列治理問題。在上海松江，因家庭農(nóng)場名額分配問題，村集體往往要設(shè)置繁瑣復(fù)雜的分配體系；又如在江蘇太倉，一旦生產(chǎn)經(jīng)營受到虧損，就會(huì)產(chǎn)生農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展受限、村集體無法與農(nóng)戶交代的問題。因此，不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的推廣與優(yōu)化需要依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況而定。

表4 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式適用條件比較Tab.4 Comparison of applicable conditions of farmland scale management

4 結(jié)論與政策建議

本文運(yùn)用案例分析法從村集體參與的視角對比了不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的治理結(jié)構(gòu)及其對交易費(fèi)用的影響。研究發(fā)現(xiàn)：村集體主要以中介協(xié)調(diào)、反租倒包和自主經(jīng)營三種方式參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營當(dāng)中，并對應(yīng)形成了“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體”三種模式。合約結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致三種不同模式的交易費(fèi)用不同，具體而言：（1）村集體參與有助于降低農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營形成中的協(xié)調(diào)費(fèi)用，但是由于締約頻率、主體存在差異，“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體”模式的協(xié)調(diào)費(fèi)用要高于“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體”和“農(nóng)戶+村集體”這兩種模式。（2）隨著村集體對農(nóng)地剩余控制權(quán)掌握程度的深化，“農(nóng)戶+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體”三種模式中農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營運(yùn)行中的履約風(fēng)險(xiǎn)依次降低，但是“農(nóng)戶+村集體+規(guī)模經(jīng)營主體” “農(nóng)戶+村集體”兩種模式下可能衍生村集體侵占其他主體權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于上述分析，首先，在當(dāng)前正式制度無法充分內(nèi)化農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營交易費(fèi)用、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對不完善的情況下，村集體參與到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中有其天然優(yōu)勢和必要性，建議政府鼓勵(lì)與支持村集體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。其次，建議地方政府通過建立、完善第三方監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)管村集體及村干部在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的權(quán)能使用和合約執(zhí)行，以減少和避免村集體在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中可能的尋租機(jī)會(huì)和侵權(quán)行為。最后，考慮到不同地區(qū)的條件差異，應(yīng)當(dāng)充分審視不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的形成條件與運(yùn)行情況，因地制宜地應(yīng)用和推廣農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式。