我國股東提案審核制度的再建

高 達

（廣東警官學院 法律系，廣東 廣州 510230）

一、股東提案權的負面影響需專門措施加以預防

（一）提案權的“雙刃劍”效應

股東提案權濫觴于美國，一般指符合條件的股東按法定程序提出議案并要求進入股東會議審議的權利[1]，目的是使中小股東更多參與公司事務，實現公司權力制衡，避免管理層專權[2]。當前，《日本公司法》第303-305條、《德國股份法》第122條[3]、《韓國商法典》第363條之2第1款和《韓國證券交易法》第84條之21第1款、英國公司法第338（3）條、法國《商事公司法》第172-1條等都建立了股東提案權制度。我國1997年《上市公司章程指引》和2000年《上市公司股東大會規范意見》首次建立僅適用于上市公司的股東提案權制度；2005年修訂的《公司法》第102條第2款規定了適用于所有股份公司的股東提案權制度[4]；此后證監會2006年修訂《上市公司章程指引》、頒布《上市公司股東大會規則》時基本照搬《公司法》條文?，F有立法總體來看仍較粗疏[5]。

國內外學界支持股東提案權制度者居多，認為能提升公司治理民主程度[6]、推動信息公開[7]、督促管理層謹慎作為[8]、促使公司履行社會責任[9]等。但亦有部分學者質疑之，理由之一是提案泛濫會造成公司資源的浪費和效率的拖累[10]，二是提案權易被惡意利用損害其他股東、公司乃至公眾的利益[11]。當前國內外實踐情況亦證明前述質疑并非虛構。

（二）域外對提案權負面影響的預防措施

提案權制度雖屬“雙刃劍”，從各國實踐情況上看總體相對而言其公司治理仍利大于弊，因此各國都未因噎廢食，而是在總體肯定該制度的同時積極探索措施預防其負面影響。如美國證券交易委員會（以下簡稱“SEC”）先于1992年修訂規則，一位股東每次會議限提一件提案，后又在1998年將提案股東持股門檻從市值1000美元升至2000美元，提案泛濫現象大有改觀。為降低處理提案的成本，SEC明確限制單一提案的字數，倒逼股東精煉提案。在美國公眾公司每次股東大會前本就須向股東寄送委托書征集材料，若在材料中附加的提案篇幅合理，與提案權制度的正面價值相比，該成本是能夠接受的[5]。

二、提案審核制度作為有效預防措施在我國歷經反覆亟待再建

（一）提案審核制度對提案權負面影響的預防

1.保障和提升提案質量

前述美國對提案件數、篇幅和持股門檻等的限制均是為控制提案數量，要盡量避免提案權的負面影響，須同時采取措施提升提案質量，確保進入股東會議的提案“少而精”。數量多少屬客觀判斷事項，質量高低則屬主觀判斷范疇，無法完全依靠客觀標準機械化評判，應由有權主體基于法定權限自由裁量，提案審核制度即順應此需求而生。域外經驗表明，要素齊備、科學詳細、與時俱進的提案審核制度能有效保障提案質量、阻斷惡意提案或低質量提案拖累公司效率。

我國股份公司未嚴格貫徹所有權和經營權分離，股東大會權限范圍廣，很多股東提案直接涉及公司具體經營事宜。但股東大多非法律或管理專業人士，提案程序、內容的合理合規性難以保障，提交后由熟悉規章和業務的董事會審核，可盡量確保加入股東大會議程的提案的質量，符合公司法理[12]。

2.倒逼提案行為規范化，保障公司公共產品的高效合理利用

提案審核權與提案權并非互斥而是互補，對提案的審核不是為了限制提案權，而是促使股東更規范、科學行權，降低提案被拒絕的幾率。股東會議可視為一種公共產品，需專人維護、節約會議時間、提高會議效率，以防被作為濫用權利的場所[2]。實踐中股份公司尤其上市公司的股東大會議程非常緊湊，違法或低質量的提案會拖累會議效率，因而需董事會事先審核、過濾不及格提案。從這個角度講，審核提案既是董事會的權力也是其義務。

（二）我國提案審核制度立法的反覆

1997年公布并實行的《上市公司章程指引》第58、59條曾明確賦予董事會對包括股東在內的各方提案的審核權①《上市公司章程指引》（證監[1997]16號）第五十八條：“股東大會提案應當符合下列條件……”第五十九條：“董事會應以公司和股東最大利益為行為準則，按本節第五十八條規定對股東大會提案進行審查?！?，但該權力在2006年修訂《上市公司章程指引》時被取消。2000年公布并實行的《上市公司股東大會規范意見》第12條第2款末段也規定了董事會對股東臨時提案的審核權，第13條更是細化了審核規則②《上市公司股東大會規范意見》（證監公司字[2000]53號）（2006年廢止）第十二條第二款：“……提案人應當在股東大會召開前十天將提案遞交董事會并由董事會審核后公告?！钡谑龡l：“對于前條所述的年度股東大會臨時提案，董事會按以下原則對提案進行審核：（一）關聯性……（二）程序性……”，然而2006年頒布的、作為《意見》替代者的《上市公司股東大會規則》取消了此兩處規定，而與現行《公司法》保持一致，僅規定董事會（或股東大會召集人，以下簡稱“召集人”）在收到股東提案后兩日內的通知（公告）義務。當前，仍有學者認為提案審核權內含于現有立法邏輯中[13]，理由一是《公司法》第102條第2款和《上市公司股東大會規則》第13條明確規定了股東提案必須符合的條件[14]，董事會（召集人）必須擁有審核權，才能判斷提案是否滿足法定條件[15]；二是從滬深兩市實際情況看，盡管缺少明文授權，董事會拒絕將股東提案加入股東大會議程的行為實際就是在行使審核權[16]。但除理論上的推斷外，至少在明文法層面，提案審核制度現已不復存在。

（三）我國提案審核制度的理論研究現狀

當前國內倡導建立或恢復提案審核制度者為數不少，關于制度建設亦有一些零星論述，如有學者提出在制訂審核規則的同時要完善救濟措施[17]、有學者建議借鑒美國列舉詳細的提案排除事由等[18]，但深層次、系統性的研究成果匱乏。文章嘗試從提案審核的權力歸屬、立法模式、行權方式、權力監督和權利救濟等方面系統性探討，以期為再建略盡綿力。

三、提案審核權的歸屬主體

（一）應與股東大會其他會務性職權的歸屬主體一致

股東提案的接收主體與審核主體應否合一？接收、審核主體與負責股東大會召集、通知、主持等事項的主體應否合一？兩個問題的答案均應為肯定，原因是：（1）無論提案處理還是整體會務安排，各職能主體合一可節約資源、提高效率、暢通信息、避免沖突，監督制約措施的不斷完善亦可遏制集權后可能的濫權。（2）主體合一與我國現有立法暗合。盡管無明文規定，但從當前立法中不難推斷立法者贊同主體合一。從《公司法》第101條及2016年修訂的《上市公司股東大會規則》第8、9條①《公司法》第一百零一條：“股東大會會議由董事會召集，董事長主持……董事會不能履行或不履行召集股東大會會議職責的，監事會應及時召集和主持；監事會不召集和主持的，連續九十日以上單獨或合計持有公司百分之十以上股份的股東可自行召集和主持。”《上市公司股東大會規則》第八條第三款：“董事會不同意召開臨時股東大會……監事會可自行召集和主持?！钡诰艞l第五款：“監事會未在規定期限內發出股東大會通知的……連續90日以上單獨或合計持有公司10%以上股份的普通股股東可自行召集和主持?！焙臀覈局卫韺嵺`看，董事會僅是法定的股東大會召集人之一，監事會和適格股東在特定情況下亦能召集。當董事會不擔任召集人時，其在當次會議中是否還負責接收、審核提案等會務工作？現行立法未明確，但從以下兩點不難推斷答案應是否定的：一是，從《公司法》第101條和《上市公司股東大會規則》第27條看②《上市公司股東大會規則》第二十七條第一、二、三款：“股東大會由董事長主持……監事會自行召集的股東大會，由監事會主席主持……股東自行召集的股東大會，由召集人推舉代表主持?！保偌瘷嗪椭鞒謾嗷窘壎ǎ_立“誰召集，誰主持”原則，一定程度上可推斷立法者在股東大會會務上持“召集人包干”態度。二是，《上市公司股東大會規則》第11條開頭規定“對監事會或股東自行召集的股東大會，董事會和董事會秘書應予配合”，在哪些事務上配合？配合到什么程度？法條中僅要求“提供股權登記日的股東名冊”，且屬非強制性要求，因該條后續規定“董事會未提供股東名冊的，召集人可持召集股東大會通知的相關公告，向證券登記結算機構申請獲取”，董事會不提供名冊無直接負面后果，召集人無權強制其提供而只能以其他途徑獲取。由此不難推斷當監事會、股東召集會議時，立法者并不期望董事會及董事會秘書緊密配合、實質參與，再次驗證“召集人包干”的立法傾向。綜上，提案審核權應與提案接收權、會議召集權和主持權等會務職權的歸屬一致，由召集人一并行使。

（二）歸屬主體應多元化

上述結論同時解決了《公司法》第102條與《上市公司股東大會規則》第14條表述不一引發的疑惑：股東提案權的義務人，按文章觀點即提案審核人，前者規定為董事會③《公司法》第一百零二條第二款：“單獨或合計持有公司百分之三以上股份的股東，可在股東大會召開十日前提出臨時提案并書面提交董事會……”，權力歸屬主體相對固定、單一，后者規定為股東大會召集人④《上市公司股東大會規則》第十四條：“單獨或合計持有公司3%以上股份的普通股股東，可在股東大會召開10日前提出臨時提案并書面提交召集人……”，權力歸屬主體相對游離、多元[19]，從而至少在上市公司領域上下位立法文件表述不一。對此，有學者從解釋論出發，認為將提案權義務人限定為“董事會”顯狹隘且背離提案權制度初衷，建議對《公司法》第102條中的“董事會”作目的性擴張解釋，越過“董事會”之文義擴張為股東大會召集人[3]。此觀點有一定合理性，但文章認為更應早日推動《公司法》明確將提案審核人從“董事會”改為“股東大會召集人”。盡管《上市公司股東大會規則》第14條更合理，但《公司法》是上位法，上下位立法同類規則長期表述不一不利于股東提案制度的完善。按前述觀點將“董事會”擴張解釋為“股東大會召集人”亦非長遠之計，不具法律強制力的學理解釋難確保能被司法者、執法者持續采納，相對晦澀的“解釋”亦不如明確的法條更易理解和貫徹。本觀點在公司審判實務中已有實際判例支持⑤如（2018）粵01民終17312號判決書中，法院指出“董事會作為股東大會召集人，對不符合提案基本條件的臨時提案決定不提交股東大會審議并無不妥”，即認為董事會并非天然享有臨時提案的審核權，而是作為股東大會召集人才對臨時提案享有審核權，見中國裁判文書網，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=c55d7ae2ff5c4c479 e23a9ac00a2d9f8，2021年9月10日訪問。。

四、提案審核制度的立法模式選擇

（一）審核權歸屬主體多元化引發的實踐隱憂

在我國現行立法下，董事會、監事會、適格股東均可充當召集人，提案審核權若與提案接收權、會議召集權和主持權等會務職權的歸屬合一，實踐中的隱憂是：董事會作為管理和執行機構，最熟悉公司情況和規章制度、商業判斷力最強，作為股東大會召集人的法定首選會務經驗最豐富，由其審核提案的合法性、有益性時，審核結論的合理性基本有保障；監事會、股東擔任召集人時，其因分工和關注點的不同，與董事會在商業判斷力、公司情況把握度、規章熟悉度、會務經驗等方面有差距，如何保障審核結論的合理性？此時期望非召集人的董事會積極輔助不現實，原因之一是如前所述當前立法者在股東大會會務上持“召集人包干”態度，董事會無積極配合之法定義務；二是監事會、股東召集會議多是董事會拒絕或消極拖延召集時不得已為之，當次議題往往對董事會不友好（如解聘董事、追究董事責任等），后者不可能積極參與會務。

（二）提案審核制度的統一立法模式與區分立法模式

解決隱憂的關鍵是找到適宜的立法模式，具體思路有兩種：（1）統一立法模式，不考慮召集人（即審核人）具體身份的差異，以“股東大會召集人”為對象進行統一立法設計和適用。此模式需盡量消除不同類型審核人在經驗、專業能力等方面差異可能帶來的影響，故應最大程度壓縮自由裁量權，進行細化、列舉式立法，如詳細列舉可排除提案的事由類型供審核人直接適用。易言之，是依靠立法的詳細、可操作性強而非依靠審核人的經驗和專業能力來盡量保障審核結果的合理性。此模式的優勢是規則統一、詳細、易于理解，實施時不易產生歧義，劣勢是可能會抹殺董事會的經驗和專業能力，且在實操中易僵化、審核人因自由裁量權不足而難以靈活應變。（2）區分立法模式，根據審核人身份不同進行區分式立法設計和適用。當董事會審核時，適用授權式或列舉+授權式審核規則，尊重其經驗、專業能力；當監事會、股東審核時，適用列舉式審核規則，照顧其經驗、專業能力的不足。此模式的優勢是兼顧不同類型主體特點揚長避短、規則靈活、適應性強，劣勢是規則較龐雜、理解和實施難度較高，監督不當時易引發審核權濫用。

兩種模式如何選擇？當前，《上市公司股東大會規則》第10、11、12條對監事會、股東自行召集的會議作專門規定①《上市公司股東大會規則》第十條：“監事會或股東決定自行召集股東大會的，應書面通知董事會，同時向公司所在地中國證監會派出機構和證券交易所備案……提交有關證明材料。”第十一條：“對監事會或股東自行召集的股東大會，董事會和董事會秘書應予配合。董事會應提供股權登記日的股東名冊?！钡谑l：“監事會或股東自行召集的股東大會，會議所必需的費用由公司承擔?！?，是否表明立法者在上市公司領域制定股東大會會務規則時傾向于區分立法模式？若答案是肯定的，至少在上市公司領域，提案審核權立法模式應與作為其上位制度的股東大會會務職權立法模式一致。但本文認為答案是否定的，理由是：一是，三個條文篇幅短、覆蓋面窄，僅要求監事會、股東召集會議時額外承擔書面通知董事會、向所在地證監會派出機構和證券交易所備案和提交證明材料的義務，及董事會、董事會秘書的配合義務，強調必需的費用同樣由公司承擔，其他會務事宜仍適用董事會召集時的規則，若就此認定是另起爐灶、根據召集人類型不同另定一套規則，過于牽強；二是，從實踐情況看，監事會、股東自行召集會議一般都發生在公司經營管理異常時（如內部爭權、面臨敵意收購、董事會被架空或消極履職等），此時要求召集人履行通知、備案、舉證等額外義務，文章揣測立法本意并非區分式立法，而是讓公司管理層、監管者、市場、公眾充分知悉公司異常情況及最新進展，以規避風險、加強監督。

（三）統一立法模式更符合我國提案審核制度初建階段的情況和需求

兩種模式各有優劣，無絕對高下之分，應根據實際情況和需求來選擇。當前我國提案審核制度尚屬空白，盡管部分上市公司董事會在實踐中積累了一定審核經驗，但屬規則匱乏下的自行摸索，不足以使其審核經驗和能力遠超監事會、股東，區分立法的重要前提不具備。另，在提案審核制度建設之初，為降低立法難度、便于理解和運用、避免分歧，亦宜采統一立法模式，待制度基本健全、經驗充分積累后再根據規則是否顯僵化、自由裁量權是否需擴大等因素考慮是否轉為區分立法模式。

五、提案審核權的行使方式及注意事項

（一）審核人以會議表決方式行權時決議瑕疵救濟的現行法障礙

董事會、監事會擔任召集人時，應召開本機構會議，對提案逐個討論、表決是否將其提交股東大會，我國現行公司實踐亦是如此。若表決結果是拒絕提案，提案股東不服的，當前實踐做法及部分學界觀點都是依《公司法》第22條第2款①《公司法》第二十二條第二款：“股東會或股東大會、董事會的會議召集程序、表決方式違反法律、行政法規或公司章程，或決議內容違反公司章程的，股東可自決議作出之日起六十日內請求人民法院撤銷。”，主張股東大會召集程序瑕疵，訴請撤銷決議。這一救濟方式雖因其針對性不強且屬事后救濟而受質疑，卻仍是現行法框架內最可行的提案權救濟途徑，但其應用于監事會決議場景遇到了障礙：《公司法》第22條只認可股東大會和董事會決議的可撤銷性，未認可監事會決議的可撤銷性，對監事會拒絕提案的決議，股東可能因缺乏法律依據而無法請求撤銷。

通過修法來消除該障礙難度較大。我國尚未啟動提案權制度或提案審核制度整體建設，先制定單一法條賦予股東對各類召集人的提案審核決議統一的撤銷請求權顯得小題大做，且面臨在現行法框架內尋求適當落腳點、與其他法條的協調等難題。修改《公司法》第22條第2款賦予股東對監事會審核決議的撤銷請求權可行性更低，因該款當前規定的是股東（大）會、董事會各類決議的普遍可撤銷性，若“監事會”加入，亦應規定其決議的普遍可撤銷性而不限于提案審核決議，如此修法牽涉面將遠超提案權層面，難度倍增。

（二）以決議所涉權力類型替代決議機構類型來判斷決議的可撤銷性

上述障礙可運用立法解釋工具來消除。對《公司法》第22條，理論和實務界多理解為規定了股東（大）會、董事會決議的可撤銷性而未規定監事會決議的可撤銷性。文章認為應穿透表象看到立法者實質是規定了公司資本權運行決議和經營管理權運行決議的可撤銷性，未規定監督權運行決議的可撤銷性，應以決議所涉權力類型替代決議作出機構類型來判斷其可撤銷性。因當前在我國公司領域，內部機構的原初角色定位與實際職能發揮未完全吻合，存在相當程度的交叉，作為監督機構的監事會在作為經營管理機構的董事會缺位時接替行使屬經營管理權范疇的股東會會務職權就是例證，在此背景下繼續根據決議機構類型判定決議的可撤銷性等性質，顯然不當?；谠撚^點，可認為監事會審核提案是在行使經營管理權而非監督權，在現行法框架內相關決議亦具可撤銷性。該觀點還有兩個積極意義：一是，當前公司法醞釀大修，理論和實務界均較多呼吁調整公司內部職權分配，如監督權向董事會部分轉移、經營管理權向經理更多傾斜等，但由此帶來的公司治理規則大幅變動和可能的實務混亂令人擔憂。若按該觀點，根據所涉權力類型而非決議作出機構類型規定公司內部決議的可撤銷性等性質，相關規定就無需因職權歸屬機構的調整而調整，規則穩定，不易引發混亂。二是，論證了股東審核決議的可撤銷性，盡管此時審核人非經營管理人員，但其行使的是經營管理權，相關決議同樣應具可撤銷性。

（三）股東行使審核權仍應遵循資本多數決原則

多個股東共同擔任召集人審核提案時亦應召開會議投票表決，但應否仿效董事會、監事會“一人一票”？盡管股東此時行使的是經營管理權，但權力獲取是基于出資人身份而非經營管理者身份、基于出資行為而非接受公司委托，因此行權應遵循資本運營規則即資本多數決，否則將打擊較大股東參與股東大會會務的積極性，影響公司治理的民主化。

六、提案股東權益的救濟

（一）現有救濟途徑評析

1.“股東會決議撤銷之訴”針對性不強且過于繁瑣、昂貴和低效

當前我國公司實踐中，股東大會召集人已在實際行使提案審核權，審核過程中濫用職權、侵害提案股東權益時有發生。我國《公司法》第102條初步建立股東提案制度，但未有專門的股東提案權救濟途徑，當前受侵害股東主要根據《公司法》第22條第2款，通過主張當次股東會議召集程序瑕疵而應撤銷來維護權益。該救濟途徑在理論上可行，侵害股東提案權屬股東會議召集程序瑕疵，足以構成股東會決議的撤銷事由，但其實際效果不盡人意，原因是：（1）該條款并非專為保護提案權而設，在預防和解決相關糾紛方面針對性不強、不夠細化、可操作性較差[5]；（2）該種救濟屬事后救濟且成本過高，即使股東勝訴，亦僅是當次股東大會決議被撤銷，股東若仍希望自身提案能進入大會議程甚至得到通過，公司和全體股東就需再次經歷召集、提案、審核、開會、決議、公告等一系列流程，即使忽視時間的浪費，全體股東亦需重新支出參會費用并間接負擔額外的會務費用，對公司、提案股東及其他股東而言，這一爭議解決方式都過于繁瑣、昂貴和低效[3]。國內學界普遍認為其并非提案權保護和審核權約束的長久之計，只能是規則匱乏背景下的權宜之選。

2.“董事會決議無效之訴”涵蓋范圍過窄，救濟的靈活性和自主性較差

學界另有觀點認為董事會非法排除股東提案屬董事會決議的實體瑕疵而非股東會議的召集程序瑕疵，應通過董事會決議無效之訴救濟。如有學者提出拒絕提案的審核結論是以董事會決議形式作出，是董事會決議內容違法而非股東大會召集程序有瑕疵，若股東認為董事會對提案的審核或修改不合法、不合理或違背股東原意，侵害其提案權，應訴請確認董事會決議無效；若董事會不作為、收到提案后拖延不審核，亦屬損害股東提案權，股東可依《公司法》第147條主張董事違反勤勉義務。該學者亦承認此救濟途徑成本高、效率低，長久之計仍是建立具體、專門的股東提案權救濟制度[12]。

文章認為“董事會決議無效之訴”作為當下權宜之計亦不合適，其除了與“股東會決議撤銷之訴”一樣針對性不強且過于繁瑣、昂貴和低效外，還有如下缺陷：（1）忽視了在現行立法下除董事會外，監事會、股東亦可能成為提案審核者，我國當前未建立監事會決議、特定小團體股東決議的無效和撤銷規則，主張相關監事會、團體股東決議的無效或撤銷缺乏依據。盡管文章第五部分已提出可通過立法解釋工具，以決議所涉權力類型替代決議機構類型來判斷決議能否確認無效或撤銷，但如此一來對現行立法沖擊較大，明顯超出“權宜之計”的定位。（2）審核股東提案是股東會議召集程序的組成部分，后者包含前者，將非法排除提案行為歸入“股東會決議程序瑕疵”而非“董事會（或召集人）決議實體瑕疵”，是因前者涵蓋范圍更廣、包容性更強，更能將實務中層出不窮的違法違規情形納入。（3）作為糾紛解決手段，“決議可撤銷”比“決議無效”更柔性、靈活、回旋余地大。決議無效人人得以主張，決議撤銷有權主體才能主張。以“撤銷之訴”而非“無效之訴”為救濟手段，能讓提案股東靈活、自主掌握命運，不受他人影響，救濟效果更佳。我國當前實務中股東提案排除糾紛基本以“決議撤銷之訴”而非“決議無效之訴”解決，亦支持了文章觀點。

3.“提案股東自行召開會議”在行權條件、與原會議的關系處理、費用承擔、能否接收新提案等方面矛盾和障礙較多

有學者建議若提案遭無端拒絕，應允許提案股東自行召開臨時股東大會專門審議自身提案[17]。此救濟途徑面臨的矛盾和障礙：一是，股東會議召集權比提案權更重要，立法對兩者的行權條件規定不一樣，前者門檻更高，有權提案的股東未必有權自行召集股東大會。二是，提案遭拒絕的股東自行召集會議時，審核人先前召集的股東大會還開不開？是另外單開還是與提案股東召集的大會合并開？如果不開，公司的正常經營管理會被打亂、管理層權威會受影響；如果另外單開，原可合并審議的事項分開籌備、通知、討論，屬浪費資源；如果與提案股東召集的大會合并開，誰來主持？如此一來，《公司法》第101條建立的關于股東大會召集和主持董事會優先、監事會次之、適格股東最后的秩序將蕩然無存，管理層權威受影響、難再有效主導公司經營管理。三是，有學者提出，股東單獨開會的費用若由公司支付，將加重公司財務負擔，且管理層可能會被其他股東追究未有效維護公司利益的責任。費用若由召集股東負擔，將使救濟成本大增。大股東往往控制或影響著管理層，其提案要么由管理層（一般擔任召集人）代為提出、要么定會被審核通過，中小股東才是提案遭拒絕的“主角”。對中小股東而言，成功召集會議僅闖過第一關，會上對其提案的表決仍要遵循資本多數決，相信應罕有中小股東愿斥巨資召開會議去進行自己無力左右結局的表決[12]。四是，股東自行召集的股東大會能否接收其他股東的新提案？其他股東的提案應否經發起會議的股東審核？這是一個兩難選擇。若答案是否定的，該次會議僅服務于發起股東的提案的討論和表決，似乎有違效率原則和資源節約理念。若答案是肯定的，可能帶來兩個負面影響：一是變相降低召集普通股東會議的門檻，我國現行立法中股份公司股東行使提案權須持股3%，行使普通股東大會召集權須持股10%，若提案遭拒絕股東自行召集的股東會議可加入其他股東新提案，實乃變相地將召集普通股東大會的持股門檻降到3%；二是新提案的提出股東若對召集人股東的審核結論不服，理論上又可自行召集另一場亦能接收新提案的股東會議，如此易出現惡性循環，公司及股東陷入永無止境的會議泥潭，影響公司運營、分散公司資源。

（二）提案權保護和審核權規制的手段創新

1.審核人說明及公告義務的恢復和適用范圍的擴張

有學者認為當前我國股東提案制度重大缺陷之一是提案排除的程序性規定缺失，審核過程缺乏程序規則制約，權力濫用風險極大。其實相關規定并非一直空白，現已廢止的2000年公布并實施的《上市公司股東大會規范意見》第13條和1997年公布并實施的《上市公司章程指引》第60條①《上市公司股東大會規范意見》（證監公司字[2000]53號）第十三條第（一）項：“如果董事會決定不將股東提案提交股東大會表決，應在該次股東大會上進行解釋和說明。”《上市公司章程指引》（證監[1997]16號）第六十條：“董事會決定不將股東大會提案列入會議議程的，應在該次股東大會上進行解釋和說明，并將提案內容和董事會的說明在股東大會結束后與股東大會決議一并公告?！痹幎ǘ聲ε懦岚傅臎Q議在當次股東大會上的解釋、說明義務和將被排除提案及董事會的說明在股東大會結束后公告的義務。但上述規定在2006年修訂《上市公司章程指引》及廢止《上市公司股東大會規范意見》代之以《上市公司股東大會規則》時皆被刪除，提案審核程序規則重歸空白。該學者認為上述舊有規定較合理且符合股東提案制度約束管理層權力、促進公司民主治理之宗旨，建議恢復[5]。文章贊同恢復舊有規定，但在現行立法下除董事會外，監事會、適格股東亦可能成為提案審核主體，規定的適用對象宜從“董事會”擴張為“股東大會召集人”。

2.司法權提前介入提案排除糾紛

訴訟是提案權保護的重要途徑，但有學者提出因事后訴訟救濟繁瑣、昂貴且低效，應讓司法權提前介入。當股東提案遭無端拒絕時，應允許其在股東大會召開前起訴請求判定提案應否加入大會議程；法院受理后認為必要時可裁定暫停開會，經審理認為提案合法合章的，可要求公司將提案加入議程。此救濟途徑比“股東會決議撤銷之訴”時點提前，屬事前（至少是事中）救濟，相對更簡單、經濟和高效[3]。文章贊同該觀點，司法權提前介入確能有效降低糾紛解決成本并提高效率，但要使該途徑具有可操作性并避免負面影響，還需注意兩點：

（1）會議通知發出時間及股東提案截止時間須大幅提前，提案審核時限須明確?！豆痉ā返?02條第2款僅要求“董事會應在收到提案后二日內通知其他股東”，是通知后再審核還是審核通過的才通知？是僅通知提案內容還是連董事會審核結論一并通知？立法未明確。實務中，兩日時間轉達提案基本足夠，但同時要出具審核結論難度較大。理論上董事會僅將提案通知其他股東，到股東大會召開前方公布審核結論，并不違法，但如此提案遭排除股東將來不及采取訴訟等事前救濟措施。為保證提案股東及時知悉提案審核結論，在開會前有充足時間尋求救濟，立法上應明確提案審核時限。一方面要明確審核人收到提案到出具審核結論的期限，考慮到審核人均以團體會議方式審核，期限不宜過短，4-5個工作日較合理；另一方面要明確審核結論出具的最遲時點，為給提案遭排除股東留足救濟時間，審核結論最遲應在股東大會召開15日前出具。如此一來，當前《公司法》第102條第2款關于臨時提案在股東大會召開10日前提交的截止時間過晚，至少應提前為開會20日前。同時，我國當前公司治理中因中小股東普遍存在“理性冷漠”，除少數股東對長期關心事項早有具體想法，收到會議通知后能馬上形成提案外，多數股東是在收到通知后才開始思考，甚至是知悉議題后才在議題范圍內構想符合自身利益的提案，其需足夠時間才能形成較完善提案，加之前述提案截止時間大幅提前，當前《公司法》第102條第1款的會議召集通知發出時間亦需提前，至少修改為定期會議召集通知應于召開前40日發出、臨時會議應于召開前30日發出、發行無記名股的應于召開前45日公告。

（2）訴訟程序繁瑣、冗長，提案股東若濫用訴權，將對股東大會召開乃至公司整體治理效率造成巨大拖累，應采取措施遏制訴權濫用：一是法院受理起訴后，公司可要求股東就訴訟可能給公司造成的損失提供擔保；二是提案股東濫用訴權給公司或其他股東造成損失的，應支持受害者依《公司法》第20條第2款追責。

3.允許提案股東在股東大會召開前向證券監管機構申訴

有學者建議允許對審核決定不服的提案股東在規定時間內向證券監管機構申訴[20]，對行政裁決仍不服的，可自收到裁決之日起規定時間內向法院起訴[17]。文章贊同在股東大會召開前增加行政救濟手段，減少進入訴訟救濟的糾紛數量。行政救濟既具有私力救濟不具備的權威性，又具有高于訴訟救濟的效率，行政裁決的可訴性又使訴訟的最終止爭手段地位未受影響。但該救濟途徑需注意三方面：

（1）時限及次數問題。作為事前救濟，綜合考慮提案權保護、公司經營效率保障、行政救濟非終極手段定位等因素，此類手段應定為“速裁”類程序，證券監管機構受理申訴后最多5個工作日就應作出裁決且一裁終局，不服者不得申請復核或復議而只能起訴。

（2）裁決須在股東大會召開前作出，且預留不服者起訴的時間，體現事前救濟性質。這也需將《公司法》第102條第1款的會議召集通知發出時間提前，然后股東提案、審核人審核、不服者申訴等一系列行為的時間節點才能提前，從而證券監管機構裁決和可能的后續訴訟才從容不迫。這方面美國的做法值得借鑒，例如SEC Rule14a-8規定欲向股東年會提案的股東須以上年度年會召集通知發送日為本年度基準日提前120天向公司提案，公司審核后若要排除，須在向SEC報送委托書征集最終材料的80天前向SEC和提案股東提出書面的排除說明[21]，股東不服的，可馬上向SEC提出反駁意見或直接向法院起訴，給予公司和股東在股東大會前提案、審核、尋求救濟的時間都非常充裕[12]。

（3）證券監管機構的執行能力問題。建立提案審核糾紛的會前申訴機制將給我國證券監管機構增加很大工作量，甚至需在內部新建專門的部門和隊伍來承擔該職能，但這是為促進公司科學民主治理所必需。當前世界范圍內，凸顯證券監管部門強勢地位，強調積極監管、主動干預，推動市場健康發展，更有力地保護投資者，已是大勢所趨①如日本的立法動向，參見 www.dpj.or.jp/news/files/20060203220842.Pdf，轉引自徐浩.董事會對于股東提案的審查權探討[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2012（2）：150-156.。