我國綠色產品認證標識法律制度的路徑探析

摘 要：我國綠色產品認證標識制度框架已初步形成。作為一項法律制度，綠色產品標識及認證中形成了兩組法律關系：一是就產品認可認證，在行政主體、認證機構與申請人之間構成公私混合的規制關系；二是就綠色產品標識授權使用，在上述法律關系主體間構成的商業許可關系。兩組法律關系的搭建，形成了我國綠色產品認證標識制度的基本格局。制度的具體完善路徑是將現行同類環保產品認證標識納入綠色產品標識與綠色屬性產品標識的二元框架內，或吸收，或拆解，或由市場逐步淘汰，最終形成統一的綠色產品認證標識體系。在制度構建過程中，對第三方認證機構的規制成為制度有效運行的關鍵。參考域外經驗，我國應當通過強化認證機構的獨立性，平衡認證機構與申請人之間的制約關系，以及通過加強行政監管與社會監督，防止認證權力尋租，充分發揮綠色產品認證標識制度的實踐效果。

關鍵詞：綠色產品；綠色產品標識；綠色產品認證；第三方認證；證明商標

中圖分類號：DF468 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.06.09 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

基金項目：國家社會科學基金重點項目“完善綠色生產和消費的法律制度研究”（20AZD093）

作者簡介：

曹明德（1965），男，安徽廬江人，中國政法大學民商經濟法學院錢端升講席教授、博士生導師、法學博士。

引言

我國環保類產品標識及認證制度的主要問題在于，環保類標識眾多、標識之間存在功能重疊、認證標準不一致以及認證制度管理混亂等，在實踐中非但沒有對消費者選擇環保產品形成良好指引，反而因標識的泛濫造成消費者對環保產品的識別障礙與不信任。鑒于現行環保產品認證標識制度對綠色生產和消費起到的正面指引功能有限，對消費者選擇環保產品心理動機的負面影響日益突出，構建一套統一、有序、科學、明晰的環保產品認證標識制度成為必要，也是綠色發展理念下我國促進綠色生產與消費的重要制度保障。

2015年9月21日，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號，以下簡稱《總體方案》）；2016年，國務院辦公廳簽發《關于建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系的意見》（國辦發〔2016〕86號，以下簡稱《意見》）。兩份文件提出建立統一的綠色產品體系，“將目前分頭設立的環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等產品統一整合為綠色產品，建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系。”2019年，國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）制定了《綠色產品標識使用管理辦法》（國家市場監督管理總局公告2019年第20號，以下簡稱《綠色產品辦法》），推出綠色產品CGP標識，欲從現行環保類標識向單一CGP標識整合，并在此基礎上構建統一的綠色產品標準和認證體系。

CGP標識的推出只是制度構建的第一步，為達成上述目標、實現綠色產品認證標識制度的法制化，還須厘清三方面的問題：一是對綠色產品認證標識制度進行法律識別，即明確綠色產品認證標識制度的法律定位，梳理制度內部各主體之間的法律關系。二是明確綠色產品認證標識制度須在何種范圍內、何種程度上實現統一，以及如何實現統一。為了回答這一問題，需要協調綠色產品認證標識與現行環保類產品認證標識之間的制度銜接。三是面對第三方認證這種公私合作治理新形態，如何在“市場主導、開放共享”的基礎上加強各方有效合作，預防權力尋租，以切實實現社會共治。本文欲通過對各方主體法律關系的梳理，探討新制度如何完善，分析新舊制度如何銜接，為我國綠色產品認證標識制度的法制化完善提供一種可行的路徑。需要說明的是，綠色產品標識事實上包含兩個標志，即《綠色產品辦法》第4條規定的狹義綠色產品標識（認證活動一）和綠色屬性產品標識（認證活動二）。如無特殊說明，本文所指綠色產品標識采廣義概念，包括綠色產品標識和綠色屬性產品標識。

一、綠色產品認證標識制度中的法律關系識別

（一）綠色產品認證標識法律制度的概念

產品標識是以記號表明產品特征。產品認證標識是指證明產品符合相關技術規范或標準，經認證機構評定合格，具備特定質量、屬性及其他品質特征的標識。產品認證標識體系包含一套有關產品標準、認證和標識的法律制度，是一項為激勵企業提供高質量產品、方便消費者對特定認證產品進行識別的社會治理工具。

綠色產品認證標識是特定的法律概念，指《綠色產品辦法》中規定的綠色產品CGP標識。綠色產品認證標識法律制度是關于綠色產品CGP標識評價、認證、許可使用、管理監督等一系列法律制度的總稱，主要包括三方面內容，即綠色產品標準體系、綠色產品認證制度和綠色產品標識許可使用規范。首先，綠色產品標準是一種特殊的產品質量標準，是判斷某類產品基于整個產品生命周期，是否滿足資源能源消耗少、污染物排放低、低毒少害、易回收處理和再利用、健康安全和質量品質高等產品質量特性的技術依據。綠色產品標準體系建設是綠色產品認證標識制度構建的前提，是綠色產品認證標識法律規范的重要構成和評價基準。其次，綠色產品標識的使用管理規范是綠色產品認證標識法律制度的主體部分，是制度法制化的內在要求，也是綠色產品認證標識法律制度在適用過程中發揮功能作用、保持體系運行的重要保障。最后，綠色產品認證制度是綠色產品認證標識法律制度構建與完善的核心。綠色產品認證是對產品是否符合綠色產品標準體系的評定，是作出是否允許使用綠色產品標識決定的基礎。特別是在制度初步構建階段，綠色產品認證制度是整個綠色產品認證標識法律制度的關鍵。根據《綠色產品辦法》的規定，我國綠色產品認證采取第三方認證方式，由專門的認證機構依據相關技術標準和規范對產品的符合性展開合格評定。本文對綠色產品認證標識法律制度的探討，也以綠色產品認證制度為核心展開。

除綠色產品認證標識外，我國還存在其他有關產品環保屬性的認證標識，主要包括中國能效標識、國家節能產品標識、國家低碳產品標識、中國有機產品標識、無公害農產品標志、綠色食品標志、綠色建材標識等。這些標識都是對產品符合特定環保屬性的證明，具有各自的評價標準、認證和標識制度體系。

按照產品認證是否具有強制性，可將上述標識分為強制認證標識和自愿認證標識兩種。在環保領域，目前我國強制認證標識主要指中國能效標識，其規范依據是《能源效率標識管理辦法》（國家發展和改革委員會、原國家質量監督檢驗檢疫總局令第35號）第5條至第8條。除此之外的其他環保類產品認證標識均為自愿認證標識，企業根據需求自主決定是否申請相關產品認證及標識使用。根據《綠色產品辦法》第2條第2款規定，企業根據需要自愿使用綠色產品標識，綠色產品認證標識也屬于自愿認證標識。

（二）綠色產品認證標識法律制度中的法律主體

綠色產品認證標識法律制度主要涉及三類法律主體。一是市場監管總局。市場監管總局在綠色產品認證標識法律關系中具有雙重身份：一方面，市場監管總局系綠色產品標識的發布主體，即標識所有者，市場監管總局對綠色產品標識進行管理和控制，受到國家法律的保護。在目前尚未注冊的情況下，可根據我國《商標法》第32條、第59條等規定，對市場監管總局實際控制綠色產品標識的事實和狀態進行保護。另一方面，市場監管總局對綠色產品標識的使用及相關法律的實施進行管理，是行政監管主體。二是第三方認證機構。綠色產品認證機構經主管部門批準，獨立從事綠色產品認證活動。綠色產品認證機構作為認證認可法律關系中的中間機構，《產品質量法》將其定性為社會中介機構。一方面，作為行政許可相對方接受市場監管總局、國家認證認可監督管理委員會（以下簡稱認監委）等行政機關的監督管理，作為綠色產品標識的被許可方，依據綠色產品標識管理規范使用該標識。另一方面，認證機構向申請人提供綠色產品認證服務并收取一定費用，具有授權許可經合格評定的申請人在其產品上使用綠色產品標識的權利。三是自愿申請使用綠色產品標識的法人、組織或個人。申請使用綠色標識的法人、組織和個人通過購買認證服務，享有認證機構依據綠色產品技術規范與認證規則對其產品進行審核評定的服務，同時，有權對認證機構的認證活動進行社會監督。這三類主體之間的相互關系，共同構成了綠色產品認證標識法律關系格局。

（三）綠色產品認證標識制度中的雙重許可法律關系

1.綠色產品認證標識制度中的行政許可與第三方認證

行政許可是指在法律規范一般禁止的情況下，行政主體根據相對人的申請，通過頒發許可證或執照等方式，依法作出準予或不準予特定相對人從事特定活動的行政行為。在傳統行政許可中，政府部門和企業之間通常呈現出直接的“行政主體—行政相對人”二元法律關系結構，如經營許可、排污許可等。

行政許可作為政府干預經濟和社會生活的規制手段，以強制性與靈活性相結合的優勢在世界范圍內得到廣泛運用。但是，隨著社會經濟的發展和社會結構的日益復雜化，行政許可制度帶來的機構膨脹、權力尋租、過度干預、效率低下等弊端日益顯著，一場以“放松管制”“公私合作”為核心的公法改革在世界范圍內展開。第三方認證制度即在這樣一種背景下產生，通過在政府規制過程中引入市場與私人力量，發揮第三方認證機構專業性、技術性、時效性等優勢，實現公共服務的社會職能。第三方認證的基本做法是，由獨立的第三方主體對被規制者是否遵從規制進行檢查并向行政機關提供專家意見，而行政機關保留對法律規范不遵從行為的監督和制裁權。第三方認證的引入使得行政主體從對數以萬計的相對人管制中解放出來，將重心放在對數量有限的第三方機構的管制上，同時，將更需要技術性和專業性的審查任務交由第三方專家完成，形成行政資源與社會資源優化配置的善治結果。對環保類產品的認證亦是如此。通過第三方中介機構的介入，使得對產品符合特定環保屬性或品質的評定由事前審查轉化為雙層結構，即由行政機關對第三方認證機構進行資質許可、監督管理，而將審核、認定、授權申請及其相關管理活動交由第三方認證機構進行，實現行政資源和社會資源在環保產品認證領域的合理配置與協調配合。

我國綠色產品認證標識制度也是采用第三方認證的模式。截至2022年9月，認監委共批準綠色產品標識（認證活動一）認證機構57家，綠色屬性產品標識（認證活動二）認證機構80家。綠色產品認證制度各主體之間構成“政府—認證機構—申請者”之間的三元法律關系，形成了綠色產品認證標識制度的公私混合雙層法律結構。

2.綠色產品認證標識制度中的標識許可法律關系

除上述綠色產品認證認可行為在行政機關、第三方認證機構、申請者之間形成的三元法律關系外，綠色產品標識的授權使用在三方主體間存在獨立的法律關系。具體而言，市場監管總局許可經認監委批準的第三方認證機構依據《綠色產品辦法》使用綠色產品標識；第三方認證機構許可經合格評定的申請人在其產品上使用綠色產品標識。在《布萊克法律詞典》中，“許可“有兩層含義：一是指“未得允許，行為違法”，常以“行政許可”指代；二是指“一個可以從事某行為的、可撤銷的允許”，如專利許可、商標許可，常以“商業許可”指代。因此，本文還需要厘清的是，上述關于綠色產品標識的兩種許可行為屬于行政許可還是商業許可？兩種許可之間是否存在一定區別？

首先，市場監管總局、認證機構和申請人之間的綠色產品標識許可，其性質難為行政許可。主要原因在于，綠色產品標識許可與行政許可的本質屬性存在差異。對于行政許可的性質，理論上存在“解禁說”與“賦權說”兩種觀點。解禁說認為，行政許可是一般禁止情形下對相對人恢復自由；賦權說認為，行政許可是對相對人新權利的賦予。目前，兩種學說都無法為綠色標識許可系行政許可提供理論支持。一方面，解禁說的前提是存在普遍禁止的初始狀態，這種初始狀態通常由法律規定，如禁止買賣槍支、禁止捕獵、禁止排污等。但是，綠色產品標識的使用不存在普遍禁止的立法規定，故也不存在通過行政許可解除個體禁止義務的制度適用環境。另一方面，賦權說回避了法律關系變動前普遍禁止的初始狀態設定，但是，賦權說的成立以行政公權的存在為前提。因此，需要追溯市場監管總局是否具有綠色產品標識行政許可的行政公權法律依據。我國《行政許可法》第14條、第15條規定，一項新的行政許可的設立應由行政法規以上位階法律規定，即僅有全國人大及其常委會頒布的法律、國務院頒布的行政法規可以設立新的行政許可。綠色產品標識許可所依據的《綠色產品標識辦法》系市場監管總局發布的部門規章，不具有設置新行政許可的權力，因此，賦權說也不能為綠色產品標識許可的行政許可性質提供理論依據。那么，是否應當通過修改法律授權市場監管總局綠色產品標識行政許可權力呢？本文認為很有必要。《行政許可法》第13條明確規定了我國不予設立行政許可的事項，其中，第1款第3項規定行業組織或中介機構能夠自律管理的，不設行政許可。事實上，《綠色標識辦法》已經通過建立綠色產品第三方認證的方式，以中介機構自律管理替代了行政許可管制。鑒于現行法并未賦予市場監管總局設立綠色產品許可的行政權力，綠色產品許可使用與行政許可的本質屬性不相符，且在《綠色標識辦法》中已經通過第三方認證制度由中介機構以社會管理方式實現，故市場監管總局許可認證機構使用綠色產品標識的行為不屬于行政許可行為，同理，認證機構許可申請人使用綠色產品標識的行為也不屬于行政許可行為。

其次，有關綠色產品標識授權使用產生的許可宜為商業許可。商業許可的本質是以一方意志改變雙方法律關系，這與上述賦權說的思路不謀而合。行政許可與商業許可同為賦權，其共性在于通過授權的形式給予他人為或不為一定行為的權利，其區別在于前者的權源系行政公權，后者的權源為私權。共性的存在為以商業許可替代行政許可，進而對綠色產品標識授權使用及相關管理提供了可能。如果我們用霍菲爾德的法律概念矩陣來呈現行政許可和商業許可法律關系，便會更加清晰地看到，兩者都呈現出通過權力的行使使得法律關系從“權利—義務”轉化成“自由—無權利”的變化過程。市場監管總局作為綠色產品標識的創造和發布主體，可以基于這種天然的關系許可他人使用，這種許可系商業許可行為，受到法律的保護。只不過在未注冊的情況下，這種許可僅受到《商標法》第32條、第59條的有限保護，因缺乏有力的防御使得法律關系處于“裸露”的自然狀態，存在一定的法律風險。事實上，現行環保類產品認證標識中已經有通過商標注冊來完善認證標識保護的先例，如中國環境標志、中國綠色食品標識等。

最后，兩種許可在內容上存在一定的差異。第三方認證機構授權申請人使用綠色產品標識的許可包含了在特定商品上使用該標識的權利內容，授權范圍以《綠色產品辦法》和雙方簽訂的綠色產品標識許可協議為限。市場監管總局與第三方認證機構的綠色產品標識許可內容主要包括兩個方面：一是授權認證機構依據《綠色產品辦法》使用綠色產品標識；二是授權認證機構對經評定合格的申請者，許可其使用綠色產品標識。如果用霍菲爾德的法律概念進行分析，第一類許可僅包含申請人將綠色產品標識在產品上使用這一項權利內容；第二類許可則包括授權認證機構使用綠色產品標識和授權認證機構許可他人使用綠色產品標識這兩項權利內容。

二、建立統一綠色產品認證標識的方式與范圍

（一）我國環保類產品認證標識法律制度現狀

在社會經濟發展過程中，我國逐漸形成了環保、節能、低碳、有機、無公害等產品分別認證的復雜體系。目前，我國環保類產品認證標識主要包括：中國環境標志（又稱“十環標識”）、中國低碳產品標識、中國能效標識、國家節能產品標識、中國有機產品標識、無公害農產品標識、綠色食品標志、綠色建材標識等，形成了各類環保產品標識分別認證的制度現狀。這種分別認證標識的現狀與國務院機構設置和行政職能劃分有密切關系。一方面，我國2003年首次頒布《認證認可條例》，確立起統一的認證認可監督管理制度。根據《認證認可條例》和2013年國務院機構改革方案，由市場監管總局下屬認監委確定的中國合格評定國家認可委員會（以下簡稱認可委）履行對認證機構的審核批準行政職能。另一方面，按照國務院行政機構設置，對某一類產品是否具備環保、低碳、節能、有機等屬性的確定，分屬于不同的行政部門管轄，因此，對某一類型產品是否具有某一特定環保屬性的認證標準、技術規范等認證內容的確定，由國務院各行政職能部門在其職權范圍內確定。

首先，市場監管總局的主要行政職能包括產品質量與食品安全監督管理，以及全國認證認可工作的監督管理。目前，該部門主要管理兩類環保類產品認證標識。一是市場監管總局單獨管理的環保類產品認證標識。根據2014年4月1日施行的《有機產品認證管理辦法》（原國家質量監督檢驗檢疫總局令第155號，已于2015年8月25日、2022年9月29日分別進行修訂），由認監委具體負責有機產品的認證目錄、認證標準、實施規則及標識的制定與調整。對于有機產品，認監委既負責對認證機構認證資質的審批，又負責有機產品標識許可及相關認證目錄、認證標準、技術規范的制定與管理。二是市場監管總局與其他行政職能部門聯合管理的認證標識，包括市場監管總局與國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）共同管理的節能產品和低碳產品認證標識，以及市場監管總局與農業農村部共同負責的無公害農產品認證標識。這種聯合管理模式主要表現為由市場監管總局負責對認證機構的資質進行審核批準，對于認證機構實施認證活動所依據的認證目錄、認證標準、技術規范等依據，則由合作部門共同確定。

其次，生態環境部負責全國生態環境保護工作，主要管理中國環境認證標識體系。中國環境標志又稱十環標志，該體系下還包含中國低碳產品標識。根據2008年頒布的《中國環境標志使用管理辦法》（原環境保護部公告2008年第48號），中國環境標志經商標注冊后，由原環境保護部指定經認監委批準的認證機構負責標識授權使用。在十環標志體系下，對認證機構的審批管理、對十環標志的許可使用及相關管理職權是分開的，前者由認監委根據自愿性產品認證機構的申請，審核批準認證機構從事自愿性產品認證活動的資質；后者由生態環境部在前述經審核批準的認證機構中指定十環標志的認證機構，并制定相關目錄、標準、管理規范等。

再次，農業農村部具有農產品質量安全監督管理的行政職責，主要管理綠色食品認證標識體系。根據農業農村部頒布的《綠色食品標志管理辦法》（農業農村部令2019年第2號，已于2022年1月7日修訂），綠色食品標志為注冊證明商標，由農業農村部制定相關目錄、標準、管理規范等，各級農業行政主管部門進行監督管理。綠色食品標志認證由農業農村部授權其下屬事業單位中國綠色食品發展中心負責，該中心下設中綠華夏有機食品認證中心，系經認監委批準的有機產品認證機構和自愿性產品認證機構，具體負責綠色食品標志的認證活動。

最后，住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）、工業和信息化部（以下簡稱工信部）共同管理綠色建材認證標識體系。根據《綠色建材評價標識管理辦法》（建科〔2014〕75號），對建筑材料實行環保認證評級制度。

從整體看，我國現行環保類產品認證標識制度的設置目的與其實際的社會服務功能之間存在較大差距，在實施過程中逐漸暴露出標識眾多、認證重疊、管理分散、認證水平參差不齊等問題，各項認證之間相互掣肘，無法形成統一、協調、高效的認證標識體系。由于對認證機構的規范不足，各環保類認證企業的質量也存在較大差異，導致一些領域的認證機構泛濫，部分標識的市場認可度低，存在較大的認證失效風險。

（二）建立統一綠色產品認證標識法律制度的方式與范圍

1.《綠色產品辦法》中的標識統一方式

《總體方案》和國務院《意見》均提出要建立統一的綠色產品體系，將分頭設立的環保產品認證標識制度整合為一。為實現上述目的，《綠色產品辦法》中明確了綠色產品標識的兩種認證方式，以實現綠色產品標識與現行其他環保類產品標識制度的銜接。第一種認證方式是對列入綠色產品認證目錄的產品，由認監會認可的綠色產品認證機構依據綠色產品評價標準和綠色產品認證規則審定合格后直接使用。截至2022年9月，市場監管總局已針對15類綠色產品發布認證目錄和認證標準。第二種認證方式是對尚未列入綠色產品認證目錄，又具有某種環保、節能、節水、低碳、再生等綠色屬性的產品，由市場監管總局聯合國務院相關部門共同推行統一的綠色屬性產品認證制度。兩個標識的區別在于，綠色產品標識以“CGP字母組合+中國綠色產品中英文字符”構成，綠色屬性產品標識以“CGP字母組合”構成。

可以看到，《綠色產品辦法》中所稱具有環保、節能等綠色屬性產品的認證，實際上對應著十環標志認證、節能產品標識認證、綠色食品標識認證等。綠色屬性產品認證（認證方式二）承擔著由現行環保類產品認證標識分別認證向統一綠色產品認證過渡的重要職能，是我國建立統一綠色產品標準、認證、標識制度的重要環節。遺憾的是，從《綠色產品辦法》的模糊闡述中并不能勾勒出綠色屬性產品認證及標識許可的制度概貌，綠色屬性產品認證如何實施，以及新舊制度之間如何銜接尚不明確。

2.綠色屬性產品認證標識制度的統一方式與范圍

我國環保類產品分別認證的制度現狀是在市場經濟發展需求與行政管制回應的互動過程中逐漸發展而來，形成了復雜的體系。眾多的認證標識增加了消費者對環保產品的識別障礙，降低了消費者對環保產品認證體系的信任度，最終會對消費者選擇環保產品的心理傾向產生負面影響。構建統一的綠色屬性產品認證標識制度意在回應上述問題，具體而言：

第一，回應環保類產品認證重疊問題。環保產品認證涉及不同行政職能部門，制度形成之初又缺乏明確的制度設計和高位階法律指引，因此不可避免地造成各認證標識之間出現重復或重疊。例如，十環認證標識體系下的中國低碳產品標識與國家低碳產品標識存在認證重復，中國有機產品標識、無公害農產品標志和綠色食品標志在農產品和食品部分存在一定的認證重疊。認證重疊帶來的不利影響，除加劇消費者對產品環保屬性的識別困難外，還在一定程度上造成了各項認證制度之間不必要的競爭，增加了企業的認證負擔，造成社會公共資源的浪費。為了解決認證重疊問題，需要對現行環保類產品認證標識制度進行逐一審查，對于具備較為完善的認證評定體系，在對某一類型綠色屬性產品認證方面，較之同類標識認證體系具有明顯優勢的產品認證標識，應將其納入綠色屬性產品認證；對一些識別性不強、認證體系不完善、管理不善的認證標識，可選擇性地不納入綠色屬性產品體系，通過市場競爭逐漸淘汰。

第二，回應行政管理分散造成的認證機構認證能力參差不齊問題。我國環保類產品認證標識的管理逐漸形成對認證機構資質審核與對標識許可管理相分離的管理模式，前者由市場監管總局下屬的認監委進行管理，后者根據國務院各行政職能部門分別設立、管理。現行環保類產品認證標識中的部分標識由市場監管總局單獨或與其他職能部門合作設立、管理，與此同時，生態環境部、農業農村部、住建部和工信部也分別通過部門規章的形式，管理十環標識、綠色食品、綠色建材等相關標識。分散的管理意味著各環保類標識制度所依據的標準、技術規范、許可程序、管理制度等分別由各行政職能部門制定，容易造成各認證體系的評定不一致，不能形成實質上在同一層面對產品環保屬性的評價。加之各類標識之間可能存在的重疊或競爭關系，容易因監管差異而導致管理真空或者權力尋租，在一定程度上造成認證市場“劣幣驅逐良幣”的風險。因此，綠色屬性產品認證標識的制度構建，不僅要統一標準、統一規則，同時要形成對各類綠色屬性標識許可的統一管理。

三、綠色產品認證標識制度的第三方機構規制

采用第三方認證治理手段替代行政規制，是各國綠色標識制度

發展的趨勢所在。自1978年德國的“藍色天使”（Blue Angel）標志誕生以來，世界上已經有超過50個國家和地區推出了地域性環保產品認證標識，如歐洲的北歐天鵝標志（Nordic Swan）、美國農業部的有機產品標簽（USDA Organic）、日本的環境標識（Jp Eco-mark）等。世界各國的環境認證標識制度普遍采用第三方認證治理模式，第三方認證在認證機構與申請者之間形成類似同行評審的合作氛圍，在認證過程中通過信息共享、糾正錯誤等方式激勵申請者提高產品和生產過程的環保屬性。下文將通過對美國和歐盟生態環境標識制度的比較研究，為我國綠色產品認證制度提供借鑒。

（一）綠色產品標識的商標法保護

對生態環境標識采用注冊商標的方式進行管理是國際上的通行做法，認證標識在商標法中的注冊類型通常為證明商標，注冊人一般是開發該標識的政府部門或社會組織，其作為所有者擁有許可他人使用商標的權利。例如，北歐生態標志屬于注冊證明商標，商標持有者為各成員國國內的“北歐生態標志秘書處”，秘書處有權授權申請者在許可期限內使用商標。北歐生態標志受到各成員國國內知識產權法和世界知識產權組織的保護，未經許可使用北歐生態標志屬于商標侵權行為。再如，美國能源之星標志，美國環保署已將其注冊為證明商標，由環保署和美國能源部共同管理，并在加拿大、瑞士、日本等國進行注冊，授權外國的自然資源部或能源部進行管理。

區別于商品商標與服務商標，證明商標的所有者自己并不使用商標，而是授權他人使用并對被授權人的商標實施行為進行管理，以確保被認證產品符合設定的標準與技術規范。商標權的設立對生態標識所有權人與申請商標許可的企業具有雙向約束作用。一方面，商標所有人必須明確設置關于產品或服務的標準、技術規范與行為規范，應當非歧視性地、始終如一地應用該標準與規范。例如，美國《拉納姆法》（Lanham Act）規定，證明商標必須符合標準性、客觀性、使用專有性和非歧視性四項要求。另一方面，商標使用權人應當嚴格遵循所有者規定的認證流程、使用方式、商標樣式、許可期間使用標識，否則應當承擔使用權被撤銷的不利后果。

（二）第三方認證機構在環保產品認證標識制度中的角色

產品綠色標識的第三方認證機構通常是具有認證領域專業技能人員和設備的實驗室、認證公司、行業協會或其他非政府組織。除承擔環境標識的認證工作外，第三方機構也常作為利益相關方參與環境標識的后續監管以及標準修訂工作。發布綠色標志的政府部門主要保留修訂標準、調查案件、收集公眾意見、實施行政處罰等權力。例如，美國有機產品認證是由農業部農產品市場司下屬的有機產品辦公室授權第三方認證機構進行。有機產品辦公室以公私合作的形式運作，有權進行標識許可，檢查第三方認證機構和被認證企業的經營狀態，作出警告、吊銷資格、罰款等行政處罰，同時負責有機產品認證機構的批準、處理投訴、案件調查、市場監測、相關法規和標準的修訂與解釋、實施處罰等。經其批準的認證機構具有一部分執行農業部有機產品法規的行政權力，主要包括檢查獲認證的有機農場和企業，代表農業部調查涉嫌違規行為，向農場和企業發出違規通知，與違規企業簽訂和解協議，以及撤銷有機認證等。

（三）強化認證透明度以防止權力尋租

第三方認證治理可能存在的失效風險主要是認證機構的獨立性問題，即認證機構接受申請人的支付與安排，可能導致認證結果受申請人影響。此外，認證機構之間存在的市場競爭關系，也可能使認證存在尋租空間。

美國有機產品認證主要通過信息披露、現場檢查、強化認證機構獨立性等方式提高有機標識的透明度和可信度。首先，在信息披露方面，美國有機農產品立法強調認證機構申請認可時的利益沖突披露義務，要求認證機構說明利益沖突情況和相關預防措施。認證委員會就是否可能產生利益沖突進行書面審查和實地調查，對于不合規情形，有權出具不合規通知書。其次，在現場審查方面，農業部有權對認證機構開展定期資質審查與核查。農業部在認證通過后的12個月內對認證機構進行初期審核，30個月以內進行中期審核，督促并指導認證機構達到有機產品認證的相應能力。再次，在強化認證機構獨立性方面，美國有機產品認證制度通過賦予認證機構檢查權、撤銷權，并課以申請人保留產品數據記錄的強制性義務，平衡認證機構和申請人之間的制約關系。最后，對于認證機構虛假認證等違法行為明確規定了相應的刑事、行政和民事責任。根據《美國法典》第18卷“犯罪和刑事訴訟程序”第47節第1001條的規定，故意對行政、立法或司法管轄范圍內的事項進行實質性欺詐陳述的犯罪行為，可能面臨罰款或5年以下監禁；美國《反壟斷法》《拉納姆法》以及各州的消費者保護法律和侵權法都規定了欺詐性陳述條款。

四、我國綠色產品認證標識法律制度的完善建議

在綠色產品認證標識（認證方式一）與綠色屬性產品認證標識（認證方式二）的二元框架下，現階段對我國綠色產品認證標識法律制度的完善應當從五個方面考慮。

（一）注冊證明標識，完善權利保護體系

綠色產品認證標識制度在第三方認證的治理體系下，市場監管總局作為綠色產品標識的權利人，對綠色產品標識享有“自然權利”，如占有、使用、許可他人使用等，但這種權利因尚未進行商標注冊而不能受到《商標法》的全面保護。與歐盟、美國等國家和地區的商標法類似，我國《商標法》也為證明商標注冊提供了法律依據，其中，第3條第3款規定注冊證明商標是指由對某種商品或服務具有監督能力的組織所控制，而由該組織以外的單位或者個人使用于其商品或者服務，用以證明該商品或者服務的原產地、質量或其他特定品質的標志。綠色產品標識進行證明商標注冊后，可以與其他注冊商標得到同等的法律保護，明確了市場監管總局商標權人的主體身份，完善以《商標法》為基礎的私法救濟路徑，銜接以《商標法》第56條以降、《產品質量法》第53條規定的行政處罰條款，打擊假冒生態標識等違法行為。

（二）協調綠色屬性產品認證標識范圍

按照環保類產品標識與綠色屬性產品標識相銜接的思路，通過對現有環保類產品標識制度的梳理，可對綠色屬性產品認證標識的范圍進行明確。第一，將中國環境標志、國家節能產品標識、國家低碳產品標識、綠色食品標志、綠色建材標識等標識納入綠色屬性產品認證標識范疇，建立綠色環保屬性認證標識、綠色節能屬性認證標識、綠色低碳屬性認證標識、綠色生態屬性（食品類）認證標識等。第二，中國能效認證系國家強制性認證制度應予以保留，同時，對滿足節能或低碳綠色屬性等一級能效標識的產品，依據自愿申請原則附加節能或低碳綠色屬性標識。第三，取消無公害農產品標志制度，將其納入農產品合格證制度體系。第四，對于綠色建材產品認證，市場監管總局、工信部、住建部等部門于2017年12月聯合發布了《關于推動綠色建材產品標準、認證、標識工作的指導意見》，規定已獲得三星級綠色建材評價標識的建材產品在證書有效期內可換發綠色產品認證證書。2020年8月，三部門再次發布《關于加快推進綠色建材產品認證及生產應用的通知》（市監認證〔2020〕89號），對獲得一星級、二星級綠色建材評價標識的建材產品，依據《綠色建材評價標識管理辦法》的相關標準分級認證，并加施“認證活動二”綠色產品標識，標注分級結果，故已獲得三星級認證的建材產品納入綠色產品認證體系，一星級和二星級綠色建材產品納入綠色屬性（建材）產品體系。第五，適當區分有機產品認證和綠色產品認證體系。目前，大多數國家采取環保類產品認證標識與有機產品認證標識分別認證的模式，即使是在采用一個或幾個主流環保標識的國家，有機標識與環保標識也大多分屬不同的標簽體系。其主要理由在于，相比制造業的節能環保標識，有機產品標準的內容更側重于“對人體健康無害的生產方式”，強調利用天然物質和工藝生產產品并維護生態平衡，鼓勵適用高標準的動物福利，要求種植者滿足動物特定的行為需求等。考慮到工農業之間以及同產業內部不同生產部門之間環境標準的異質性，應保留中國有機產品標識，作為與綠色產品認證標識并行的認證體系。

（三）明確綠色產品認證標識制度的行政管理體制

明確綠色產品認證標識制度的行政管理體制，關鍵在于保持市場監管總局與其他行政部門之間的權責協調。對綠色產品標識（認證方式一），市場監管總局作為綠色產品認證的行政主管機構和標識的所有權人，既對認證機構的執業資質進行審批管理，又管理綠色產品標識的許可使用，有權制定綠色產品標識許可所依據的產品目錄、認證標準、技術規范、管理規范等。綠色屬性產品標識（認證方式二）在行政管理體制上則有一定差別：一方面，市場監管總局對認證機構的執業資質進行審批管理，同時，作為標識所有人管理綠色屬性產品標識的許可使用；另一方面，有關綠色屬性產品標識許可所依據的產品目錄、認證標準、技術規范、管理規范等，應當與其他相關行政主體聯合制定和管理。較可行的做法是在現有中國環境標志、國家節能產品標識、國家低碳產品標識、綠色食品標志、綠色建材標識等環保類產品認證標識體系的基礎上，由市場監管總局分別與生態環境部、國家發改委、農業農村部、工信部、住建部等其他相關部門通過特定程序與協商機制，聯合頒布相應綠色屬性產品的認證目錄、標準、標識使用規范等，尊重并發揮相關職能部門在相關行業或領域行政管理的行政職權和專業優勢。

（四）強化對第三方認證機構的行政管制與社會監督

為了更好發揮第三方認證機構在環保認證標識中的作用，我國認證認可法律制度應進一步完善認證認可程序，強化認證機構的信息披露責任，通過行政監管、行業自律、公眾參與等渠道加強對認證機構的監督。首先，應建立嚴格的第三方認證機構認可規則，保障產業部門、行業協會、認證機構、消費者團體等在制定和修改認證標準、認證目錄過程中的參與權，明確外部專家組參與認可評審活動的情形和具體程序。其次，認證認可監督部門應當通過信息披露、獨立審計、聲譽指標評價、績效評價、持續性培訓等方式，加強對認證市場的規范與整合，防范認證活動中的合謀行為。相關部門須完善認證活動信息披露和利益沖突陳述的法律制度，完善認證活動的信息公開制度和獨立審計制度。根據美國和歐盟環境標識認證機構的管理經驗，還應當加強對認證機構設立后的持續性培訓和考核，包括專業技能培訓、非歧視運作培訓、獨立性培訓等。基于聲譽效應對于認證機構合謀活動的影響，認證監督機構可結合認證機構的認證質量、違法記錄等因素，對認證機構進行信用評級。對于認證機構給予生產企業虛假認證的情形，除撤銷批準文件等法律措施之外，認監委應采取支持群眾舉報、公益訴訟等方式加強對第三方認證機構的行業監管與社會監督，并及時公報對認證機構的處罰信息，保障相關利益主體的知情權，減少因后續處置工作不及時對消費者、環保企業和認證機構造成的訴累。

環保產品認證標識的透明度是構建綠色消費市場的重要基礎。不透明的認證標識會大幅增加消費者的交易成本，產生劣幣驅逐良幣的“酸檸檬效應”，擾亂綠色產品和服務市場的運行秩序，必須通過立法和執法手段不斷提高環境標識的透明度，防范第三方認證機構和標識企業之間的權力尋租。首先，應強化使用環境標識企業的數據保存和信息披露義務，加強環保產品、有機產品的全供應鏈認證管理和電子數據儲存系統，遏制加工、銷售、進口環節的“漂綠”行為。其次，應加強第三方認證機構發放綠色標識后的監管責任。目前，我國《認證認可條例》《認證機構管理辦法》（2020年修訂）關于第三方認證機構對其認證的產品后續跟蹤義務規定得較為原則，對于第三方認證機構進行產品質量監督的法律性質、未進行監督的法律后果尚無詳細規定；部分行業的認證實施細則對于獲證后第三方機構監督的方式和次數規定尚不明確。認監委可探索在保證認證機構獨立、公正的前提下，將本部門對標識產品質量監督的職權部分委托給認證機構，通過權力清單的方式明確認監委與第三方認證機構之間的職權分配，激活第三方機構輔助行政機關進行認證活動執法的功能。此外，法律法規對被認證方不符合認證申請或認證被撤銷后的救濟途徑尚未作出詳細規定。為保證申請認證企業的知情權和申辯權、復核權，應完善認證撤銷流程與認證申請者的申訴渠道，保障認證申請者的程序性權利。

結論

當環保類產品標識分別認證制度滋長成冗雜的體系，需要更多社會成本卻無法形成高效的預期效果時，我們就需要對制度本身進行反思，構建統一的綠色產品認證標識制度已成必要。從分別認證到建立統一制度，需要對綠色產品認證標識的制度定位作出識別，梳理法律主體之間的公私法律關系；從整體上對現行制度進行體系梳理和精簡，對新舊制度之間、新制度內部各部分之間的關系進行協調；充分發揮行政手段與市場手段的優勢，加強對認證機構的行政管制，將認證行為和許可行為交由市場調控，以期實現綠色產品認證標識制度的統一高效。

On the Construction of the Legal System of China’s Green Production Certification

CAO Ming-de

（China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：The framework of China green product certification has already been set up. As a legal system， there are two legal relationships in green product certification：firstly， as far as product accreditation and certification， a mixed public-private relationship of social regulation is formed among the administrative body， the certification body and the applicant; secondly， in terms of authorized use of green product， the commercial licensing relationship has been formed between the subjects of the above-mentioned legal relations. The establishment of two sets of legal relations has formed the basic pattern of green product attestation in China. The concrete path of institution construction is to bring certification mark for current environmental protection products of the same kind into the dual framework of green product and green attribute product identification， then finally forms the unified green product certification system， either by means of absorbing， disassembling， or phasing out by the market. Regulation of third-party certification bodies is the key to the effective operation of the system in the process of institution-building. Referring to foreign experience， the independence of certification bodies should be strengthened in order to balance restrictive relationship with the applicant. Administrative supervision and social supervision should be strengthened in order to to achieve prevention of corruption by certification authority.

Key Words： green products; green product identification; green product certification; third party certification; certification trade mark

本文責任編輯：邵 海