產業發展視角下的城市更新問題和建議

文／張燕 南京大學城市規劃設計研究院有限公司 江蘇南京 211500

引言：

改革開放使得我國城市更新的速度明顯提升，這也為產業發展帶來機遇，在資本全球化以及工業化迅速成長下，城市新區不斷擴大，使得產城融合的關系緊密度越發明顯。基于此，產城融合成為城市更新的新思路，產業和城市協同發展，方能推動城市發展為向著更高遠目標進階。產城融合模式下，城市功能得到完善，并為產業發展提供良好的載體，推動產業結構進一步升級，為城市提供更多發展動力。由此可見，產城融合是順應時代發展的必然要求，也是實現新型城鎮化發展的重要路徑。

1、相關理論概述

1.1 城市更新的目標

城市更新的首要目標，是把對城市發展有深遠影響的所有問題都加以解決，通常是指由于環境、經濟和社會發展等各種原因而造成的這些問題。更具體來講，集經濟、社會和生態功能于一身的城市目標群體就是都市改造者所追求的目標，要求城市更新后的都市可以不斷發展壯大，并且充滿了生命力。

1.2 城市更新的原則

第一，城市更新方式多元化。目前，重建、整建、維護是城市更新的主要方式，各個城市合理性方法都有獨特的特點和優點，為了保障城市更新的效果，應該結合更新對象的特點和要求，合理選擇更新方法，提高城市更新的效率和質量。同時在城市更新過程中應該特別注意保護城市中的歷史文物和古建筑物，構建具有特色的城市[1]；第二，權益主體共同參與。城市更新中存在著各方的共同利益，包括了政府部門、業主、市民等權利主體，要保護城市更新順利開展，就必須強調各方共同利益的參與協調，讓各種權利主體都能夠在城市更新過程中達成各自訴求；第三，城市更新實現科學規劃。城市建設和管理工作的主要依據就是城市規劃，能夠確保城市建設、城市土地開發更加合理化。應該注重城市更新規劃的科學性和全面性，并對更新目的和方法進行全面的規劃。

2、城市更新與產業發展變遷的關系

2.1 城市更新的發展階段

第一階段，在改革開放初期零星更新。在改革開放初期使得我國社會主義市場經濟發展條件有所改變，而良好的社會環境也為城市改革創造了必要條件。在城市改造工作重點是對少部分老舊市區加以改造，同時注意對歷史欠賬的修補和改變老舊城區不良的衛生環境。如圖1

圖1 棚戶區改造

第二階段，2000 年前后開發區城市新區的擴張運動大拆大建。隨著經濟的不斷發展和人居環境需求的提高，城市更新的規模不斷擴。并且住建部等5 部門共同于2009 年出臺《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》，在當中明確提出了利用5 年時間進行的集中成片城市和國有工礦棚戶區改造項目，這就意味著了全國大面積棚戶區改造的全面啟動，將棚戶區改造成為城鎮保障性安居工程的主要部分，并作為了城市整體更新的重點。隨著城市更新工作的不斷推進，各個城市以新城區作為更新目標，規劃一定區域進行拆除重建，形成各類綜合性新區，為產業發展提供空間載體。如圖2

圖2 城市新區建設

第三階段，現如今的存量發展階段。到2021 年，在十三大全國人大四次會議中通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中明確地指出，都市再生工程要加快進程，通過對都市中有的片區規劃的老舊住宅、廠房、街道等實施整治增強能力，把城市的更新發展和促進都市結構調整和生活質量改善緊密結合起來。這些都表明我國的城市更新進入了新的發展階段，以老舊小區改造為重點的城市更新，意味著我國的城市更新告別了“大拆大建”的模式，以存量升級為切入口，把設施配套、服務改善、城市文明傳承、綠色生態文明打造、社會管理健全等多項內涵融入其中，從而促進城市優質轉型。如圖3

圖3 城市完成優質轉型

2.2 各階段產業發展的特征及變化

我國早期城市更新重點主要是著眼于改造棚戶和危房簡屋。90 年代末隨著住宅分配房分配貨幣化改造以后，房地產市場迅速發展，同時我國的城市改革也出現了房地產商業發展迅速和“退二進三”去工業化的特點，城市化改造規模也大大增加。城市更新速度不斷加快，各個城市開始發展新城區，基礎設施更加完善與先進。同時城市老舊街道和建筑大力改造，對歷史文化保護不足，使得一些破壞歷史風貌、激化社會矛盾的嚴重問題[2]。目前，我國城鎮化率突破50%，提升城市品質、促進產業轉型、加強土地集約利用日益受到關注，這也成為城市更新的新方向。可以說，一個城市更新時代開始出現和來臨。這一時期尤其在城市更新的實施機制與制度建設方面進行了大膽探索與突破。

2.3 總結

在全面推進的國有土地有償使用和房地產市場的改革下，我國城市更新將出現新一輪的發展機遇，并將以舊區域改造和基礎設施建設成為城市更新的重點項目，同時有著更加清晰的產業導向的要求，即以城市景觀改造、歷史文化景點建設以及新產業開發的多重需求為基礎進行發展建設。城市更新勢必扶持和引進新型的業態。

3、產業發展視角下城市更新存在的問題

3.1 整體產城融合動力不足

3.1.1 產業發展體系不完善

我國市場經濟體制持續完善的作用下，明確地界定了政府管理職能，在城市更新工作中與市場經濟相匹配法律、服務、科技等體系并沒有完善建設，導致產城融合發展期間產業發展無法形成一定的規模化，而且產業發展中低碳環保和可持續落實不足，缺少資源和城市環境的承受力的考量，推動一些高消耗見效快的產業恣意發展，從而影響城市環境的優化。另外，部分產業對技術創新重視不足，使得產業技術無法滿足當下社會需求，限制產業的發展。此外，城市雖然接納農業轉移人口，但不注重留住這些人員的產業需求，使得城市產業發展需要的勞動力不穩定，導致產業工人流動性較大，進而阻礙城市經濟的穩定發展[3]。繼而產業工人穩定性不足，會在一定程度上打消各類企業在城市中持續投資發展的積極性，使得產城融合發展的動力不足。

3.1.2 產業結構不合理

部分城市產業發展建設規模沒有做出統籌規劃研究，導致城市產業規模發展比較小，在市場中的競爭力不足。這說明城市發展中決策者未認真審視并分析自身優劣勢，城市整體產業結構設置及后期轉型發展不夠合理，特別是一些城市在更新過程中盲目發展第三產業，對第一產業和第二產業比較忽視，使得城市發展的基礎產業發展受到限制，直接造成一些地區的產業出現衰敗和產業斷層問題，致使產業對城市更新的推動作用消失，阻礙產城融合發展的前景腳步。

3.1.3 產業發展政策落實不足

城市更新背景下產業需要相關政策支持才能實現更好地發展，我國當前針對產城融合發展制定了很多扶持和優惠政策，大力推動產程融合發展的進程。然而，產城融合工作實施期間，城市并沒有結合自身產業特點選擇適當的政策，這不僅無法促進城市產業的發展，還會限制扶持政策作用的發揮。另外，部分城市更新中有關產業發展的法制未能全面建設，在實際產程工作過程各項工作缺少法律指導，很容易在工作中出現違規行為，阻礙產城融合發展[4]。

3.2 缺少新產業發展空間

近年來，我國新產業門類獲得良好的發展機會，在產業結構中占據的份額逐步提高。但是由于城市建成區空間區域有限，承載產業發展的空間大部分為基礎產業和服務產業，在城市更新的城市發展階段中，獲取大規模新開辟的產業發展空間的可能性較小。使得新產業門類發展獲得的空間比較小，這對新產業的發展造成極大的限制，使得城市更新中新產業的推動功能更加艱難。

3.3 無法實現現有產業同步更新

城市更新離不開產業發展的支撐，只有產業體系中各產業協同并進，才能提高推動產業經濟的發展，從而為城市更新提供基礎條件。然而，在產業優化發展過程中，科技產業的更新速度相對于基礎產業和傳統產業更新速度快很多，從而導致各個產業之間發展不平衡，尤其是傳統基礎產業發展常常被忽視，導致這些產業逐漸衰落，這對城市產業發展造成極大的影響，難以實現產業同步更新。

4、產業發展視角下城市更新問題的解決對策

4.1 提高整體產城融合的動力

4.1.1 構建全方位產業發展體系

首先，促進產業集群式發展。城市更新要做到統籌兼顧，將比較優勢和競爭優勢之間的關系解決好，以主導產業為主線大力推進支撐產業和配套產業，同時加大產業經營管理者和企業家的創新培育，將產業組織體系及運營管理方式進行優化。其次，實現產業可持續發展。城市更新建設要保證城市環境優美，而且還要創建良好的生態環境，這就需要產業借助綠色環保技術實現低碳減排環保發展。再次，重視企業技術創新發展。企業作為產業發展的主體，想要實現產業與城市更新融合發展，應該不斷激發企業的積極性和活力。因此，企業應該加強自身創新思維，構建完善的產學研創新機制，通過企業之間的合作創建公共創新平臺，并將其中的義務和權利加以明確，為企業技術創新發展提供有力的保障，使得產業發展獲得充足的動力。最后，產業就業彈性急需加強。產業發展的根本就是人的發展，所以企業要達到良性成長必須堅持為人、服務人、依靠人的基本宗旨。因此，城鄉更新和工業融合轉型中必須重視農村轉移勞動力的吸收，促進產業的勞動力彈性提高。這就需要進一步優化產業結構和對勞動力市場吸納功能的提升，加快對現代服務業的開發，進一步提升生產性服務業和生活型服務業結構，促進勞動密集型工業與資本密集型工業的有機融合。

4.1.2 優化產業結構

城市更新中想要實現產城融合發展，需要對城市產業結構進行合理優化，這是由于只有在工業化和城市化達到一定程度，加大第三產業的發展，才能夠為城市更新帶來動力。為此，城市更新期間要關注產業機構的優化，并以高新技術產業為主，基礎產業和制造業作為支撐，而服務業全方位發展的產業結構。產城融合發展過程中要著重信息產業的發展，使得信息技術在經濟和社會領域得到普遍使用，從而推動經濟快速增長，并對高新技術產業具有帶動作用。而且隨著高新技術的發展能夠對傳統產業進行改善和升級，實現產業良好發展，加快發展現代服務業，提高第三產業在國民經濟中的比重。

4.1.3 完善產城融合的服務體系和政策

首先，重視相關優惠政策的合理制定。急需更新的城市政府部門可以參照國家相關扶持政策，結合城市財政情況，使用一些量化性的財稅優惠政策，積極創建寬松的外部環境，以便于推動產生融合發展。同時企業作為產業發展的主體才能找到優先順序，實現新城區的現代化建設。其次，相關法制建設加以完善。優質社會環境構建的基礎條件就健全的法制，同時也能確保經濟社會良性發展。所以，政府需要重視法制建設，借用有效的法律法規幫助城市穩定發展。最后，融資方式多元化以及加大外商融資。城市更新中新城區建設的重要力量就多樣化的融資，尤其是對外商投資的引進，為此，政府應不斷拓寬投融資渠道，形成由政府引導、企業自有、市場融資、外商參與等多樣化投融資體系，為產城融合發展提供充足的資金政策支持[5]。

4.2 強化城市空間復合功能

城市老城區更新要融合工業結構調整，積極推進老工業區拆遷改建，有序推動棚戶區改造、城中村轉型，加大城市存量空間的再開發利用，全方位提升城市人居環境。積極實施以公交為引導的城市發展模式，在城市走廊區域實施綜合發展，積極促進商貿、辦公、住宅、生態空間和公共交通網點的布局，避免鐘擺的無效交通。提升城市內各類服務設施的綜合運用能力，引導部分城市公益性服務設施向多用途、綜合性方向拓展，并引導建立涵蓋各類服務的城市社會綜合服務中心、以及涵蓋多種功能相容服務的城市綜合體，進一步提升城市公共服務基礎設施與城市服務設施的整體發展效率。積極推進對城市內未充分利用空間的再開發利用，對道路橋之間的邊角空地、建筑物之間的中介空地以及廢舊土地、臨時用地等，在保證滿足安全的前提下，合理規范使用，以充實城市公共生活，提升空間品位和城市景觀。城市空間布局如圖4。

圖4 產業空間布局示意圖

4.3 現有產業需要持續創新

城市更新背景下，產業實現良好發展才能為城市發展提供動力，實現產城融合發展。為此，城市產業優化升級期間，各個產業都要意識到創新的重要性，并加大力度開展創新工作。首先，成立研發創新部門。各個產業應組建專門的創新研發部門，并投入充足的資金支持創新發展。同時，各個產業關注人才的吸收，尤其是具有創新意識和能力的專業性人才，為產業持續創新提供人才支撐。其次，引進先進技術和設備，各個產業應積極引進先進技術和設備，并結合產業特點對其進行整改，使其符合產業發展需求，推動產業的創新發展。

結語：

產城融合是實現城市更新和產業發展的重要途徑，所以城市發展中要加大產城融合的重視，并按照不同地區的發展情況、產業發展特點設定融合發展模式，為城市更新規劃提供建議，推動城市更新發展。