新時代高校學生管理的法律風險及防范
——基于《行政訴訟法》修訂后高校行政案例的實證研究

楊培根

（湖南財政經(jīng)濟學院 湖南長沙 410000）

新修訂的《行政訴訟法》將高校等授權組織納入到行政訴訟的范圍，結束了長期以來高校司法主體資格的紛爭。《行政訴訟法》修訂6年來大學生起訴學校的案例大大增加，這對高校的學生管理工作提出了新要求。本文嘗試通過司法案例的實證研究，為高校完善校紀校規(guī)提供司法借鑒。

數(shù)據(jù)來源及其分析

數(shù)據(jù)的獲取是實證研究的前提，獲得的數(shù)據(jù)是否真實可靠影響實證研究的實效。本文主要通過中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶兩個網(wǎng)絡平臺獲取相關的數(shù)據(jù)。

中國裁判文書網(wǎng)，由最高人民法院主導將生效裁判文書以電子版形式上網(wǎng)公布，其發(fā)布平臺包括中國裁判文書網(wǎng)和各省市裁判文書網(wǎng)。截至2021年4月22日，中國裁判文書網(wǎng)的文書數(shù)量達11819余萬篇，累計瀏覽次數(shù)591多億次。學者白建軍甚至認為，生效裁判文書上網(wǎng)工程“對法律大數(shù)據(jù)研究和服務而言，簡直是一座免費的金礦”。北大法寶是由北京大學法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺。1985年誕生于北京大學法律系，經(jīng)過20多年不斷的改進與完善，是目前最成熟、專業(yè)、先進的法律信息全方位檢索系統(tǒng)。“北大法寶”在全國率先進行法律信息的數(shù)據(jù)挖掘和知識發(fā)現(xiàn)，其搜集的司法案例達11539萬多篇，其搜查的功能較多，查詢案件十分便捷。因此，本文借助這兩個平臺獲得相關數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的可靠性。

首先，通過北大法寶的“類案檢索”，以“大學+教育、學位證、開除學籍、撤銷處分、退換學費、賠償、退學”為關鍵詞，獲得了2015年《行政訴訟法》修訂以來發(fā)生的相關司法案例，最近五年發(fā)生的案例共計1219件；其他年份發(fā)生的案例共計214件。

其次，通過“中國裁判文書網(wǎng)”，以“被告高校+開除學籍、學位授予、信息公開、學業(yè)證、紀律處分”的形式搜索，2016年至今發(fā)生的案例共計660件；2015年之前發(fā)生的案例共計67件。

通過兩個平臺的數(shù)據(jù)搜索，我們會發(fā)現(xiàn)，自從《行政訴訟法》修訂以來，高校的行政案件大大增多，有的甚至成倍的增多。這一方面說明，《行政訴訟法》的修訂契合了高校發(fā)展的需求，另一方面也對高校的管理提出了新要求。

新時代高校學生管理面臨的法律風險

通過以上司法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，新時代高校學生管理存在的法律風險來自各個方面。

《行政訴訟法》的新修訂使新時代高校學生管理法律風險日益凸顯。大學自治一直被視為現(xiàn)代大學的普遍精神和價值追求。什么是大學自治呢？《大美百科全書》將大學自治解釋為：“大學自治是大學作為一個法人團體在法律范圍內享有的自主辦學、自己管理自己及自理內部事務的權力。”大學是一個按照自身規(guī)律發(fā)展的相對獨立的有機體，這是大學應當自治的基本依據(jù)，如果缺乏大學自治和學術自由的根基，現(xiàn)代大學制度就失去了存在的土壤和發(fā)展的空間。聯(lián)合國教科文組織指出：“……，必須給予公立高校和認可的私立高校一定程度的法定的自治權，允許它們針對實際情況在社會中發(fā)揮其創(chuàng)造、思考和批判的職能。”因此，大學自治一直成為了司法禁足大學的屏障。

1998年“田永訴北京科技大學案”一案，打破了中國高等教育領域“無訟”狀態(tài)，可以說，“田永案”開創(chuàng)了對教育領域公務法人內部特別權力關系進行司法審查的先例。受此激勵與鼓舞，此后地方法院受理高校行政訴訟也頻繁見諸報端，并涌現(xiàn)出“劉燕文訴北京大學案”“甘露訴暨南大學違法開除學籍案”等經(jīng)典案例。但是地方法院不受理高校爭訴者也大量存在。究其根源，是由于在一個立法主導的成文法國度，《行政訴訟法》并沒有明確將高校行政訴訟列為受案范圍。然而，新修訂的《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。這為司法介入高校提供了合法依據(jù)。

高校校規(guī)合法性缺失是新時代高校學生管理存在法律風險的根本原因。目前，高校校規(guī)合法性缺失是新時代高校學生管理存在法律風險的根本原因。其主要表現(xiàn)為：

（1）不法校規(guī)日益成為侵犯學生正當權利的源泉。正如劉穩(wěn)豐教授所說，近年來引發(fā)的一些高校管理的法律糾紛，大多是高校校規(guī)的缺陷所致。在“甘露訴暨南大學違法開除學籍案”中，被告暨南大學就因隨意擴大上位法《普通高等學校學生管理規(guī)定》關于開除學籍事項的規(guī)定，而被最高人民法院判決開除學籍決定違法并最終敗訴。誠然，制定校規(guī)是法律法規(guī)授予高校的一項行政權利，屬于大學自主管理的應有范疇。但當前訴案不斷揭露的“奇葩”校規(guī)和“違法”校規(guī)，再次證明享有權利并不意味著行使權利必然正當。事實上，當前大多數(shù)校規(guī)管理機能凸顯而權利關懷不足，正成為高校屢屢被訴甚至敗訴的重要根源。

（2）開除事項設定隨意是校規(guī)理性缺失的最集中體現(xiàn)。《普通高等學校學生管理規(guī)定》第52條的第(六)和(八)項賦權高校可以制定開除學生的校紀校規(guī)。給予這一自由裁量權，從而導致開除學籍領域的“亂象”叢生。開除事項設定隨意、缺乏理性、以管代教和以罰了事特別普遍。譬如，參與邪教、封建迷信活動，參與非法傳銷者和在校園內進行宗教活動者，可給予開除學籍處分;組織或煽動鬧事，擾亂社會秩序或破壞學校正常的教學、生活秩序者，給予開除學籍處分；學生在校內打麻將作賭博論處，可予以開除等等。從中不難發(fā)現(xiàn)，校規(guī)雖源于授權且形式合法，然開除事項的設定隨意和理性缺失，既違背大學的育人理念，也與法治精神背道而馳。

法治化意識欠佳是新時代高校學生管理存在法律風險的重要原因。學生管理者法治化意識欠佳，造成對大學生權利的侵害和限制，究其原因是學校管理工作價值導向和學生管理工作者法治意識比較單薄的問題。突出表現(xiàn)在：

（1）實體法理解偏差引發(fā)的法律風險。隨著我國法制化的推進，特別是十八大以來，習近平總書記提出全面依法治國的號召，黨中央不斷推進科學立法，法律的立、改、廢常態(tài)化，以憲法為核心的法律體系不斷完善。這對于各行各業(yè)的工作人員提出了更高的要求。學生管理工作涉及的法律法規(guī)是十分龐雜，工作復雜性不言而喻，而學生管理工作者對這些實體法缺乏系統(tǒng)的學習，這極易導致對實體法的理解出現(xiàn)偏差，如“白燕訴人民大學”一案中，人民大學工作人員對《政府信息公開條例》的相關規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差，應當公開的信息沒有公開，從而導致引發(fā)訴訟案件。“于艷茹訴北京大學”一案中，對被告的資格理解出現(xiàn)偏差，將“專家小組”等同于“北京大學”，引起學生誤解引發(fā)訴訟，導致學校承擔敗訴的法律風險。

（2）輕視程序法引發(fā)的法律風險。一直以來，“重實體，輕程序”是中國人的思維習慣。學校工作人員在管理學生的過程容易形成“家長作風”，對學生的處分（處罰）只注重內容（實體），不注重程序，這樣也容易引發(fā)法律風險。如“易經(jīng)訴湖南中醫(yī)藥大學湘杏學院”一案中，因為湖南中醫(yī)藥大學湘杏學院在作出前未聽取被處分人易經(jīng)的陳述和申辯，也未在決定書中告知被處分人可以提出申訴及申訴的期限，且未對該決定書進行送達，故《6月27日開除學籍決定》因程序違法本院不予支持。致使湖南中醫(yī)藥大學敗訴。

新時代高校學生管理法律風險的防范

黨的十九大報告宣布，中國進入新時代。滿足新時代大學生對美好生活的向往成為了高校學生管理改革的主要目標。高校因進一步完善校規(guī)校級，提升管理者法律素養(yǎng)，保護學生的合法權利，實現(xiàn)學校與學生之間的良性互動，回應新時代對高校的新要求。

不斷促進校規(guī)的合法性建設。高校的敗訴凸顯出學校校規(guī)合法的缺失。高校作為法律法規(guī)授權的行政組織，具有校規(guī)制定權，但是，承認高校校規(guī)制訂權的合法性，并不等同于現(xiàn)實制訂的高校校規(guī)必然合法。校規(guī)的合法性應當是法治社會對校規(guī)的最基本要求。從法理上來說，合法性要求高校校規(guī)不僅應符合上位法的具體條文，而且應符合上位法的立法精神和基本原則。作為一種規(guī)則，法律的缺陷在于不可能對任何事項都事先預見并做出無一遺漏的詳細規(guī)定。因此，法律條文的終止之處便是法律精神原則的用武之地。從內容上而言，合法性則要求高校校規(guī)在沒有上位法的依據(jù)或授權之下，不得隨意設定減損學生權利或者增加其義務的規(guī)范，也不得肆意增加高校權力或者減少其法定職責。黨的十八大提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新16字法治方針，黨的十九大報告強調，“以良法促進發(fā)展、保障善治”。習近平總書記明確提出，“使社會主義法治成為良法善治”。良法是法治的前提，善治是法治的目標，法治應當是良法與善治的有機結合。作為國家法律體系一部分的校規(guī)，如何順應時代潮流，推進校規(guī)科學立法的同時加速民主立法、立法公開的步伐，實現(xiàn)高校的法治化建設。為此，校規(guī)在起草的過程中，應充分聽取管理者、教師、學生等利益主體的廣泛意見、集思廣益最終達成共識。具體而言，對于學位授予等專業(yè)性較強的校紀校規(guī)，可以吸收本校相關領域的專家學者參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研組織起草；對于開除學籍等密切涉及學生權益的校紀校規(guī)，可以采取座談會、聽證會、論證會等多種形式廣泛聽取學生、教師等群體的不同意見。

提高學生管理人員的法律素養(yǎng)。高校的敗訴反映出的另一個問題是學生管理人員法律素養(yǎng)的欠缺。什么是法律素養(yǎng)，根據(jù)百度百科得知，它是指一個人認識和運用法律的能力。一是指法律知識，二是法律意識、法律觀念，三是用法能力。一個人的法律素養(yǎng)如何，是通過其掌握、運用法律知識的技能及其法律意識表現(xiàn)出來的。因此學生管理人員加強法律知識的學習，不斷提高法律素養(yǎng)。切實履行自身的職責，既要保障學生的權利，又要維護學校的利益。

首先，學生管理人員應增強法律意識。2018年2月24日，習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調指出，憲法具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。因此，作為學生管理人員首要的是加強憲法的學習，增強憲法意識。在工作中要增強對法律知識的學習，了解法律的作用，了解法律存在的意義，從而不斷提高自身的法律素養(yǎng)。

其次，學生管理人員應加強實體法的學習。學生管理工作涉及多方面，每一方面都會涉及具體的法律法規(guī)，包括學校的規(guī)定。作為學生管理工作人員，不僅要學習高等教育等方面的法律法規(guī)，如《教育法》《高等教育法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等等；而且還要加強與自身工作相關的法律法規(guī)，如《學籍管理規(guī)定》《檔案法》《政府信息公開發(fā)》等等。

最后，學生管理人員應加強程序法的學習。隨著全面依法治國的步伐推進，人們的法律意識逐步增強，新時代大學生的權利意識也大大提高。通過司法案例的實證研究來看，高校與學生引發(fā)的訴訟案件，部分案件就是因為管理人員在工作中程序不到位，引發(fā)學生的不滿。