新時代高校學(xué)生管理的法律風(fēng)險及防范
——基于《行政訴訟法》修訂后高校行政案例的實證研究

楊培根

（湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 湖南長沙 410000）

新修訂的《行政訴訟法》將高校等授權(quán)組織納入到行政訴訟的范圍，結(jié)束了長期以來高校司法主體資格的紛爭。《行政訴訟法》修訂6年來大學(xué)生起訴學(xué)校的案例大大增加，這對高校的學(xué)生管理工作提出了新要求。本文嘗試通過司法案例的實證研究，為高校完善校紀(jì)校規(guī)提供司法借鑒。

數(shù)據(jù)來源及其分析

數(shù)據(jù)的獲取是實證研究的前提，獲得的數(shù)據(jù)是否真實可靠影響實證研究的實效。本文主要通過中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶兩個網(wǎng)絡(luò)平臺獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)。

中國裁判文書網(wǎng)，由最高人民法院主導(dǎo)將生效裁判文書以電子版形式上網(wǎng)公布，其發(fā)布平臺包括中國裁判文書網(wǎng)和各省市裁判文書網(wǎng)。截至2021年4月22日，中國裁判文書網(wǎng)的文書數(shù)量達11819余萬篇，累計瀏覽次數(shù)591多億次。學(xué)者白建軍甚至認為，生效裁判文書上網(wǎng)工程“對法律大數(shù)據(jù)研究和服務(wù)而言，簡直是一座免費的金礦”。北大法寶是由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺。1985年誕生于北京大學(xué)法律系，經(jīng)過20多年不斷的改進與完善，是目前最成熟、專業(yè)、先進的法律信息全方位檢索系統(tǒng)?！氨贝蠓▽殹痹谌珖氏冗M行法律信息的數(shù)據(jù)挖掘和知識發(fā)現(xiàn)，其搜集的司法案例達11539萬多篇，其搜查的功能較多，查詢案件十分便捷。因此，本文借助這兩個平臺獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的可靠性。

首先，通過北大法寶的“類案檢索”，以“大學(xué)+教育、學(xué)位證、開除學(xué)籍、撤銷處分、退換學(xué)費、賠償、退學(xué)”為關(guān)鍵詞，獲得了2015年《行政訴訟法》修訂以來發(fā)生的相關(guān)司法案例，最近五年發(fā)生的案例共計1219件；其他年份發(fā)生的案例共計214件。

其次，通過“中國裁判文書網(wǎng)”，以“被告高校+開除學(xué)籍、學(xué)位授予、信息公開、學(xué)業(yè)證、紀(jì)律處分”的形式搜索，2016年至今發(fā)生的案例共計660件；2015年之前發(fā)生的案例共計67件。

通過兩個平臺的數(shù)據(jù)搜索，我們會發(fā)現(xiàn)，自從《行政訴訟法》修訂以來，高校的行政案件大大增多，有的甚至成倍的增多。這一方面說明，《行政訴訟法》的修訂契合了高校發(fā)展的需求，另一方面也對高校的管理提出了新要求。

新時代高校學(xué)生管理面臨的法律風(fēng)險

通過以上司法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，新時代高校學(xué)生管理存在的法律風(fēng)險來自各個方面。

《行政訴訟法》的新修訂使新時代高校學(xué)生管理法律風(fēng)險日益凸顯。大學(xué)自治一直被視為現(xiàn)代大學(xué)的普遍精神和價值追求。什么是大學(xué)自治呢？《大美百科全書》將大學(xué)自治解釋為：“大學(xué)自治是大學(xué)作為一個法人團體在法律范圍內(nèi)享有的自主辦學(xué)、自己管理自己及自理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力?！贝髮W(xué)是一個按照自身規(guī)律發(fā)展的相對獨立的有機體，這是大學(xué)應(yīng)當(dāng)自治的基本依據(jù)，如果缺乏大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的根基，現(xiàn)代大學(xué)制度就失去了存在的土壤和發(fā)展的空間。聯(lián)合國教科文組織指出：“……，必須給予公立高校和認可的私立高校一定程度的法定的自治權(quán)，允許它們針對實際情況在社會中發(fā)揮其創(chuàng)造、思考和批判的職能?！币虼耍髮W(xué)自治一直成為了司法禁足大學(xué)的屏障。

1998年“田永訴北京科技大學(xué)案”一案，打破了中國高等教育領(lǐng)域“無訟”狀態(tài)，可以說，“田永案”開創(chuàng)了對教育領(lǐng)域公務(wù)法人內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系進行司法審查的先例。受此激勵與鼓舞，此后地方法院受理高校行政訴訟也頻繁見諸報端，并涌現(xiàn)出“劉燕文訴北京大學(xué)案”“甘露訴暨南大學(xué)違法開除學(xué)籍案”等經(jīng)典案例。但是地方法院不受理高校爭訴者也大量存在。究其根源，是由于在一個立法主導(dǎo)的成文法國度，《行政訴訟法》并沒有明確將高校行政訴訟列為受案范圍。然而，新修訂的《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。這為司法介入高校提供了合法依據(jù)。

高校校規(guī)合法性缺失是新時代高校學(xué)生管理存在法律風(fēng)險的根本原因。目前，高校校規(guī)合法性缺失是新時代高校學(xué)生管理存在法律風(fēng)險的根本原因。其主要表現(xiàn)為：

（1）不法校規(guī)日益成為侵犯學(xué)生正當(dāng)權(quán)利的源泉。正如劉穩(wěn)豐教授所說，近年來引發(fā)的一些高校管理的法律糾紛，大多是高校校規(guī)的缺陷所致。在“甘露訴暨南大學(xué)違法開除學(xué)籍案”中，被告暨南大學(xué)就因隨意擴大上位法《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》關(guān)于開除學(xué)籍事項的規(guī)定，而被最高人民法院判決開除學(xué)籍決定違法并最終敗訴。誠然，制定校規(guī)是法律法規(guī)授予高校的一項行政權(quán)利，屬于大學(xué)自主管理的應(yīng)有范疇。但當(dāng)前訴案不斷揭露的“奇葩”校規(guī)和“違法”校規(guī)，再次證明享有權(quán)利并不意味著行使權(quán)利必然正當(dāng)。事實上，當(dāng)前大多數(shù)校規(guī)管理機能凸顯而權(quán)利關(guān)懷不足，正成為高校屢屢被訴甚至敗訴的重要根源。

（2）開除事項設(shè)定隨意是校規(guī)理性缺失的最集中體現(xiàn)?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第52條的第(六)和(八)項賦權(quán)高校可以制定開除學(xué)生的校紀(jì)校規(guī)。給予這一自由裁量權(quán)，從而導(dǎo)致開除學(xué)籍領(lǐng)域的“亂象”叢生。開除事項設(shè)定隨意、缺乏理性、以管代教和以罰了事特別普遍。譬如，參與邪教、封建迷信活動，參與非法傳銷者和在校園內(nèi)進行宗教活動者，可給予開除學(xué)籍處分;組織或煽動鬧事，擾亂社會秩序或破壞學(xué)校正常的教學(xué)、生活秩序者，給予開除學(xué)籍處分；學(xué)生在校內(nèi)打麻將作賭博論處，可予以開除等等。從中不難發(fā)現(xiàn)，校規(guī)雖源于授權(quán)且形式合法，然開除事項的設(shè)定隨意和理性缺失，既違背大學(xué)的育人理念，也與法治精神背道而馳。

法治化意識欠佳是新時代高校學(xué)生管理存在法律風(fēng)險的重要原因。學(xué)生管理者法治化意識欠佳，造成對大學(xué)生權(quán)利的侵害和限制，究其原因是學(xué)校管理工作價值導(dǎo)向和學(xué)生管理工作者法治意識比較單薄的問題。突出表現(xiàn)在：

（1）實體法理解偏差引發(fā)的法律風(fēng)險。隨著我國法制化的推進，特別是十八大以來，習(xí)近平總書記提出全面依法治國的號召，黨中央不斷推進科學(xué)立法，法律的立、改、廢常態(tài)化，以憲法為核心的法律體系不斷完善。這對于各行各業(yè)的工作人員提出了更高的要求。學(xué)生管理工作涉及的法律法規(guī)是十分龐雜，工作復(fù)雜性不言而喻，而學(xué)生管理工作者對這些實體法缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，這極易導(dǎo)致對實體法的理解出現(xiàn)偏差，如“白燕訴人民大學(xué)”一案中，人民大學(xué)工作人員對《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差，應(yīng)當(dāng)公開的信息沒有公開，從而導(dǎo)致引發(fā)訴訟案件?！坝谄G茹訴北京大學(xué)”一案中，對被告的資格理解出現(xiàn)偏差，將“專家小組”等同于“北京大學(xué)”，引起學(xué)生誤解引發(fā)訴訟，導(dǎo)致學(xué)校承擔(dān)敗訴的法律風(fēng)險。

（2）輕視程序法引發(fā)的法律風(fēng)險。一直以來，“重實體，輕程序”是中國人的思維習(xí)慣。學(xué)校工作人員在管理學(xué)生的過程容易形成“家長作風(fēng)”，對學(xué)生的處分（處罰）只注重內(nèi)容（實體），不注重程序，這樣也容易引發(fā)法律風(fēng)險。如“易經(jīng)訴湖南中醫(yī)藥大學(xué)湘杏學(xué)院”一案中，因為湖南中醫(yī)藥大學(xué)湘杏學(xué)院在作出前未聽取被處分人易經(jīng)的陳述和申辯，也未在決定書中告知被處分人可以提出申訴及申訴的期限，且未對該決定書進行送達，故《6月27日開除學(xué)籍決定》因程序違法本院不予支持。致使湖南中醫(yī)藥大學(xué)敗訴。

新時代高校學(xué)生管理法律風(fēng)險的防范

黨的十九大報告宣布，中國進入新時代。滿足新時代大學(xué)生對美好生活的向往成為了高校學(xué)生管理改革的主要目標(biāo)。高校因進一步完善校規(guī)校級，提升管理者法律素養(yǎng)，保護學(xué)生的合法權(quán)利，實現(xiàn)學(xué)校與學(xué)生之間的良性互動，回應(yīng)新時代對高校的新要求。

不斷促進校規(guī)的合法性建設(shè)。高校的敗訴凸顯出學(xué)校校規(guī)合法的缺失。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政組織，具有校規(guī)制定權(quán)，但是，承認高校校規(guī)制訂權(quán)的合法性，并不等同于現(xiàn)實制訂的高校校規(guī)必然合法。校規(guī)的合法性應(yīng)當(dāng)是法治社會對校規(guī)的最基本要求。從法理上來說，合法性要求高校校規(guī)不僅應(yīng)符合上位法的具體條文，而且應(yīng)符合上位法的立法精神和基本原則。作為一種規(guī)則，法律的缺陷在于不可能對任何事項都事先預(yù)見并做出無一遺漏的詳細規(guī)定。因此，法律條文的終止之處便是法律精神原則的用武之地。從內(nèi)容上而言，合法性則要求高校校規(guī)在沒有上位法的依據(jù)或授權(quán)之下，不得隨意設(shè)定減損學(xué)生權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，也不得肆意增加高校權(quán)力或者減少其法定職責(zé)。黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新16字法治方針，黨的十九大報告強調(diào)，“以良法促進發(fā)展、保障善治”。習(xí)近平總書記明確提出，“使社會主義法治成為良法善治”。良法是法治的前提，善治是法治的目標(biāo)，法治應(yīng)當(dāng)是良法與善治的有機結(jié)合。作為國家法律體系一部分的校規(guī)，如何順應(yīng)時代潮流，推進校規(guī)科學(xué)立法的同時加速民主立法、立法公開的步伐，實現(xiàn)高校的法治化建設(shè)。為此，校規(guī)在起草的過程中，應(yīng)充分聽取管理者、教師、學(xué)生等利益主體的廣泛意見、集思廣益最終達成共識。具體而言，對于學(xué)位授予等專業(yè)性較強的校紀(jì)校規(guī)，可以吸收本校相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研組織起草；對于開除學(xué)籍等密切涉及學(xué)生權(quán)益的校紀(jì)校規(guī)，可以采取座談會、聽證會、論證會等多種形式廣泛聽取學(xué)生、教師等群體的不同意見。

提高學(xué)生管理人員的法律素養(yǎng)。高校的敗訴反映出的另一個問題是學(xué)生管理人員法律素養(yǎng)的欠缺。什么是法律素養(yǎng)，根據(jù)百度百科得知，它是指一個人認識和運用法律的能力。一是指法律知識，二是法律意識、法律觀念，三是用法能力。一個人的法律素養(yǎng)如何，是通過其掌握、運用法律知識的技能及其法律意識表現(xiàn)出來的。因此學(xué)生管理人員加強法律知識的學(xué)習(xí)，不斷提高法律素養(yǎng)。切實履行自身的職責(zé)，既要保障學(xué)生的權(quán)利，又要維護學(xué)校的利益。

首先，學(xué)生管理人員應(yīng)增強法律意識。2018年2月24日，習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)指出，憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。因此，作為學(xué)生管理人員首要的是加強憲法的學(xué)習(xí)，增強憲法意識。在工作中要增強對法律知識的學(xué)習(xí)，了解法律的作用，了解法律存在的意義，從而不斷提高自身的法律素養(yǎng)。

其次，學(xué)生管理人員應(yīng)加強實體法的學(xué)習(xí)。學(xué)生管理工作涉及多方面，每一方面都會涉及具體的法律法規(guī)，包括學(xué)校的規(guī)定。作為學(xué)生管理工作人員，不僅要學(xué)習(xí)高等教育等方面的法律法規(guī)，如《教育法》《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等等；而且還要加強與自身工作相關(guān)的法律法規(guī)，如《學(xué)籍管理規(guī)定》《檔案法》《政府信息公開發(fā)》等等。

最后，學(xué)生管理人員應(yīng)加強程序法的學(xué)習(xí)。隨著全面依法治國的步伐推進，人們的法律意識逐步增強，新時代大學(xué)生的權(quán)利意識也大大提高。通過司法案例的實證研究來看，高校與學(xué)生引發(fā)的訴訟案件，部分案件就是因為管理人員在工作中程序不到位，引發(fā)學(xué)生的不滿。