美國非法移民的現狀和法律控制的歷史發展

黨博鑒

（北京理工大學 北京 100029）

作為一個移民國家，美國發展的各個歷史階段，國家治理的核心內容都包含移民制度和移民政策。目前，美國國內的一千多萬非法移民是美國政府最頭疼的問題之一。美國一家智庫報告顯示在美國超過一半的非法移民源自墨西哥。非法移民一方面增加了政府負擔，另一方面，他們提供了便宜的勞動力，特別是在一些低端服務業、建筑業和農業等勞動密集型領域。對非法移民在不同時期采取的管控措施則體現了美國政府愛恨交織的態度。

本文試圖對美國非法移民的數量、分布、公眾態度進行分析，同時梳理美國非法移民法律控制的歷史發展，發現其中存在的法律控制困境，提煉解決困境的思路。

美國非法移民的數量和分布

美國非法移民的數量。由于非法移民較為隱蔽，難以精確統計，只能采取一些估算方式進行概數統計。目前常用的方法有兩種，分別是“外國出生人口剩余法”和“美國社區調查。這兩種方式統計出來的數量只是一個概數，且不同的統計方式得到的統計結果可能也存在差異。筆者在本文使用的數據來源于美國國土安全部、皮尤研究中心、世界移民組織發布的移民報告等。

美國皮尤研究中心2020年10月發布的《美國移民報告》中提出，美國當前的非法移民幾乎占總移民數量的四分之一，可見，非法移民在美國是一個相當大的不可忽視的群體。但是現實是非法移民受各種因素印象，數量長期處于動態變化，局限于某一時間點的數量并不能夠說明問題，因此筆者統計了1990-2017年美國的非法移民數量，以便展示非法移民數量發展的全貌，如表1，由此可知，近10年美國非法移民的數量保持在一個相對穩定的狀態且有下降的趨勢。

表1 1990-2017年美國非法移民數量（單位：百萬）

美國非法移民的分布。在美國，拘捕（apprehension）是針對違反移民法律的外國人，主要的執法主體是邊界巡邏隊，因此，筆者認為被拘捕對象的國籍國或許可以側面反映非法移民的國籍國。根據美國相關部門的數據統計，2019年，拘捕量有較大幅度等增加，2017年-2019年，總拘捕量為2，047，645，從拘捕外國人的來源國統計，排名前三的分別是墨西哥、危地馬拉和洪都拉斯。

根據美國移民政策研究所公布的數據，在2012年-2016年期間，來自墨西哥和中美洲的非法移民大約有759.3萬，占美國非法移民總數的71%。這部分非法移民在美國分布的前三大州分別為加利福尼亞州（246.9萬）、德克薩斯州（133.6萬）和弗洛里達州（33.3萬）。非法移民的第二大來源為亞洲，2012年-2016年期間，來自亞洲的非法移民大約有177.4萬，約占美國非法移民總數的16.6%。亞洲非法移民在美國分布的前三大洲分別為加利福尼亞州（44.1萬）、紐約州（23.8萬）德克薩斯州（15.1萬）。

美國公眾對非法移民的態度

美國一家智庫PRRI在2015年做過一項民意調查，關于移民改革的議題，調查報告顯示，62%的美國人同意為居住在美國的非法移民提供幫助，使其成為美國公民，15%的人認為這些移民應該被允許成為合法永久居民而不是公民，19%的人認為非法移民應該被識別后驅逐出境。整個2015年，人們對這個問題的態度一直非常穩定。

如果按年齡、種族和民族分類，移民改革政策的偏好僅因年齡的不同而略有不同。近七成（69%）的年輕人（18到29歲）支持非法居住在美國的移民獲得公民身份的途徑，17%的人支持永久居民身份，但不支持公民身份，只有 11%的人支持識別并驅逐這些移民。近60%的65歲以上的老年人也支持獲得公民身份，12%支持永久居民身份，但不支持公民身份，約四分之一（23%）表示支持驅逐非法居住在美國的移民。

從種族和民族的維度來統計移民改革的態度，也存在較大的分歧。黑人（69%）和西班牙裔（67%）對為非法移民提供獲得公民身份的途徑表示最強烈的支持。大約60%的白人（60%）和57%的亞太裔美國人（57%）也支持允許居住在美國的非法移民獲得成為美國公民的機會。在所有種族和民族群體中，只有極少數人支持為他們提供沒有公民權的永久居民身份。然而，美國白人（23%）比亞裔（15%）、黑人（12%）和西班牙裔美國人（7%）更傾向于識別后驅逐美國的非法移民。而受教育程度不同的美國白人在觀點上也存在顯著差異。

美國非法移民法律控制的歷史發展

非法移民初始時期。19世紀70年代之后，工業革命帶來的技術進步，資本家對勞動力的需求逐漸減少，但移民增長趨勢依然明顯，美國本土勞工組織開始激烈反對，最終國會在各方考量下于1882年通過了《排華法》（The Chinese Exclusion Law）。這部法律禁止中國人歸化為美國公民，并對中國移民進行了嚴格的數量限制。

自此以后開始產生了非法移民，并且隨著被限制的移民種類逐漸增多，非法移民的種類也隨之增多。一些國家的移民無法通過正常的渠道進入美國，只能采取一些非常規的方式。但當時美國的邊境巡邏隊主要目標在于阻止中國移民入境以及打擊槍支走私等活動，這其實也側面反映了在這一時期，非法移民尚處于初級階段，沒有引起執法機構足夠的重視。

非法移民可控時期。1952，美國國會通過了《移民與國籍法》（the Immigration and Nationality act），這是一部影響深遠的法律，初步形成了美國移民法律的基本框架。這部法律（1）重申了國籍配額制度；（2）限制來自東半球的移民，但卻不限制西半球的移民；（3）確立了對技術工人、美國公民的親屬和永久居民外國人的偏好；（四）加強安全和篩查標準和程序。

在1965年之前，非法移民數量雖然有所增加，但政府采取了一些列的法律控制行動，非法移民數量有所控制。美國政府通過“濕背行動”（wetback operation），和臨時工計劃，雙管齊下，有效地控制了非法移民的流入量。此外，美國當時正處于二戰后經濟發展期，勞動力的需求巨大，非法移民產生的消極影響并不明顯。整體上，這短時間非法移民問題處于美國政府政策考慮的邊緣地位。

表2 1960-2019財年美國邊境拘捕量

非法移民的嚴重時期。1965年移民法實施后，非法移民數量急劇攀升，這一點，可以從美國邊界拘捕數據得到反映，并且在1986年、2000年達到高峰。這一時期，非法移民總量已經非常巨大，并且成為美國社會普遍關注的議題之一。

有學者認為，非法移民和合法移民，就像是一枚硬幣的正反面。因此，有必要對1965年之后的移民法律以及相應的非法移民法律控制手段進行梳理，以便尋找問題的根源。1965年開始至當前，美國有眾多涉及移民事項的法律被頒布，對象涵蓋眾多，因為篇幅有限，筆者僅介紹四部主要的移民法律。（1）1965年《外來移民與國籍法修正案》（Immigration and Nationality Act of 1965）。該法的亮點在于廢除了移民的民族來源限制，規定在美國國民原有國籍的基礎上，對各個國家分配一致的移民配額，從而保障各國移民都有平等入境的利。（21986《移民改革與控制法》（Immigration Reform and Control Act（IRCA））。該法的主要目的是控制非法移民，并確立了三項控制原則，即雇主懲罰、合法化政策及加強移民執法。（3）1990年《移民法》（Immigration Law of 1990），它是最為寬松的移民法，內容增加了合法移民配額、創建了投資移民類別、創立了多樣化移民類別等。同時，針對部門國家或地區存在的武裝沖突、環境或者衛生災害，該法推出了“極端臨時狀況”，這些地方的移民可以在一定時間段內免于驅逐。[1]（4）1996年《非法移民改革和移民責任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act（IIRIRA）），主要目的在于加強對邊境控制和限制移民社會服務項目的使用，是一部反移民色彩較為濃厚的移民法案。

9·11事件后，美國社會更加密切關注非法移民問題。小布什、奧巴馬及特朗普政府都提出了一系列關于移民改革的法案。但是兩院在眾多議題上存在難以彌合的分歧，使全面移民政策改革遲遲難以落地。

綜上可見，美國非法移民的控制困境既有客觀又有主觀原因，客觀方面美國與欠發達國家的經濟水平存在巨大落差、非法移民本身來帶的利弊兩面性。主觀方面表現為美國社會、政黨、兩院對非法移民問題難以保持統一的認識，因此在制定政策和法律時經常會產生思維矛盾。

美國要走出當前的困境，一是重視發揮自已的國際地位優勢，一是美國有必要發揮自己的國際地位優勢，響應中國領導人提出的“人類命運共同體”，促進全球共同發展；二是根據非法移民的“國內鏈系”，健全國內法律控制機制；三是加強雙邊合作，“圍堵結合”，阻斷入口，提升控制質效。