國有企業政治資本和城市行政級別與經濟資源獲取

余漢 宋增基

摘 要：本文以國有企業的行政級別作為衡量其政治資本的重要指標，同時將國有企業所處城市的行政級別視為影響其經濟資源獲取能力的關鍵因素，使用2013—2019年滬深兩市國有上市企業的數據，實證檢驗了國有企業行政級別和所處城市行政級別對其經濟資源獲取能力的影響。研究發現：國有企業擁有的政治資本越強，便越容易獲得更多的經濟資源；國有企業所處城市的行政級別越高，也越容易獲得更多的經濟資源。根據國有企業的功能定位將企業分類后，進一步研究發現，對商業競爭類國有企業而言，企業所處城市的行政級別越高，越有利于其獲取更多的經濟資源，而國有企業自身政治資本的作用有限；對特定功能類國有企業而言，企業自身的行政級別越高，越有利于其獲取更多的經濟資源，而國有企業所處城市行政級別的作用有限。

關鍵詞：國有企業政治資本；城市行政級別；經濟資源；資源配置；政治關聯

中圖分類號： F276.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1000‐176X（2022）02‐0112‐10

基金項目：國家社會科學基金青年項目“國有企業黨委參與公司治理的理論與實證研究”（19CDJ007）；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“國有股權作為政治資本對民營企業經濟行為影響的機制研究”（SWU2109541）

一、引 言

企業政治關聯一般是指企業與政府之間形成的政治聯系，這種政治聯系的強弱程度在某種程度上構成了企業所擁有的政治資本。企業通常會比較投入產出比來決定自身的參與形式與范圍，企業是否能夠獲得政治關聯主要基于其在社會當中的貢獻及經營范圍。一般而言，政治關聯與腐敗具有不同的內涵，其在各國的法律體系中均處于合法地位。劉凝霜[1]認為，企業主動尋求政治關聯無論在發達國家抑或是在發展中國家都廣泛存在。由于政治經濟制度的差異，各國政治關聯方式也大有不同。在西方國家的政治體制下，企業普遍依賴于游說集團向議員提供政治獻金，從而制定出有利于企業發展的政策。在轉型經濟國家，企業政治關聯主要是通過與政府高級別官員建立關系來實現。Faccio[2]通過跨國研究發現，企業具有政治關聯的現象在經濟欠發達、法治不甚完善的國家（地區）尤為普遍。

李浩波[3]研究表明，民營企業主動與政府部門建立政治關聯有助于其獲得諸多的便利與優惠。相較于民營企業而言，國有企業的政治關聯更為密切，在2017年召開的中國共產黨第十九次人民代表大會中，共有53位黨代表來自于中央企業，其中19位中央企業高管當選為中央候補委員，兩位中央企業高管當選為中央紀委委員。由于國有企業的終極控制權掌握在各級政府手中，政府可通過人事管理、資源配置等一系列手段對企業予以管控，因而國有企業實現政治關聯的途徑就更為直接。對研究者而言，正是這種天然復雜的政治關聯方式很難找到一個能夠綜合度量國有企業政治關聯強度（或政治資本）的指標，這也是為什么研究中國企業的政治關聯大都以民營企業為對象，而國有企業政治關聯文獻甚少的原因。雖然Deng等[4]試圖通過分析公司董事會成員、高級管理人員與政府官員建立聯系的渠道，并構建了一套獨特的政治關聯指數來刻畫企業所擁有的政治資本，但是該指數卻忽視了國有企業在國家正式制度中所處的政治與經濟地位。

研究中國的經濟問題應立足于中國獨特的制度環境。實際上，完全不同于民營企業，國有企業并非簡單依靠企業高管在黨政部門擔任公職來獲取政治資本，而更多的是通過企業與隸屬政府的天然聯系來獲取資源，且企業所屬政府層級的高低也決定了其政治關聯的強度，高煒和黃冬婭[5]認為，這種政治關聯強度便可看做是國有企業的政治資本。基于此，本文可能的學術貢獻在于，突破了現有研究將國有企業高管的個人政治身份視為企業所擁有的政治資本，在充分考慮中國制度背景的前提下，使用國有企業自身具有的行政級別來衡量其政治資本。之所以沒有使用國有企業高管的個人政治身份來度量企業的政治關聯，是因為國有企業高管擔任黨政公職級別的高低完全取決于企業自身的行政級別。同時，本文將國有企業所處城市的行政級別視為其政治資本能否發揮作用的重要影響因素，實證檢驗了國有企業行政級別和所處城市的行政級別對其經濟資源獲取能力的影響，通過獨特的視角拓展了企業政治關聯的研究范疇，也為學術界從理論層面深入探討國有企業政治關聯提供了新的證據。

二、理論分析與研究假設

（一）中國國有企業與城市行政級別

改革開放四十多年來，中國經濟的快速發展離不開各級政府的努力，尤其是在基礎設施建設、招商引資、優化投資環境等方面，這一點與大多數西方學者所描述的政府“掠奪之手”有著本質區別。Luo等[6]認為，特殊的政治制度使得中國政府比西方國家政府擁有更大的權力，并在經濟發展中起著關鍵性作用。實際上，就處于轉型時期的中國而言，既不同于傳統的計劃經濟體制，也區別于發達國家成熟的市場經濟體制。周黎安[7]認為，行政干預主導下的市場經濟模式推動著中國的經濟發展，而兩千多年的封建專制文化致使“官本位”思想觀念深入到社會的各個方面，行政級別作為“官本位”文化的重要體現，在國家經濟發展的過程中也扮演著舉足輕重的角色。

在20世紀90年代進行的國有企業改革中，國家重新建立了國有企業的分級管理模式。根據國家經濟需要和區域管理便利將國有企業按主管部門進行了劃分：由中央政府下設國務院國有資產管理監督委員會（簡稱“國資委”）主管的中央企業、由省政府下設省級國資委主管的省屬國有企業、由市政府下設市級國資委主管的市屬國有企業和由縣政府下設的縣級國資委主管的縣屬國有企業。同時，各級政府部門、事業單位直接設立、持股或管理的企業也被歸為該級政府所屬國有企業。因而國有企業根據其隸屬政府部門的行政級別自上而下可分為：中央企業、省屬國有企業、市屬國有企業以及縣屬國有企業。與之相伴的是企業及其高管同時也擁有不同的行政級別，這一事實的背后體現了國有企業與不同級別政府之間的政治關系以及相應的資源配置。正是由于不同層級政府所掌握的政治和經濟資源不盡相同，因而隸屬于不同層級政府的國有企業在政治資本及資源配置方面也存在較大差異。

鄧偉和劉健[8]認為，在經濟轉型的過程中，國有企業的政治資本并沒有隨著市場化的逐步深入而減弱。行政級別作為行政管理與地理空間區劃的結合，承擔著政府調控和經濟發展的雙重職能。中國自古以來就是一個中央集權制國家。與此同時，中國城市的建立與西方國家存在截然不同的發展模式，江艇等[9]認為，前者主要取決于政治與行政等因素，而后者則主要是根據經濟與市場等因素。在中國中央集權的政治體制下，經濟資源都是從中央政府到地方政府、從高級別城市到低級別城市逐級進行分配，具有較高行政級別的城市由于在國家資源分配的過程中長期占據優勢地位而得以繁榮。改革開放以來，中國經濟仍處在由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型過渡階段，雖然市場的作用在日益增強，行政干預在逐漸弱化，但時至今日，城市的經濟發展依然與行政權力密切相關，具體表現為城市的行政級別越高，其經濟發展水平也越高。根據國家統計局發布的2019年中國城市GDP排名來看，在排名前10位的城市中，有4個是直轄市、5個副省級城市；而在排名11—20位的城市中，也集中了4個副省級城市。

目前，中國城市的行政級別從上向下可分為：直轄市、副省級城市、非副省級省會城市和普通地級市。在城市行政等級體系中，直轄市處于第一級，其行政級別與其他省和自治區對等，均為正部級，擁有省級立法和管理權限，市委書記均由中央政治局委員兼任。按照行政級別和是否屬于省會（首府）城市，又可把地級市細分為副省級城市、一般省會城市和普通地級市三類。其中，副省級城市處于城市行政等級的第二級。盡管這些城市在行政上仍然接受所在省委和省政府的管理，但城市的行政級別為副省級，最直觀的表現為，副省級城市“四套班子”的“一把手”其行政級別均為副部級，并且市委書記由所在省份的省委常委兼任。在國民經濟和社會發展規劃方面，副省級城市擁有省級管理權限。除副省級城市外，其他的一般省會城市處于城市行政等級的第三級。這些城市的行政級別均為正廳級，盡管城市行政級別和管理權限沒有提升，但市委書記通常由所在省份的省（區）委常委兼任，且擁有地方管理權和省會（首府）優勢。其他的普通地級市處于城市行政等級的第四級，這些城市的行政級別均為正廳級，城市“四套班子”的“一把手”也都是正廳級領導干部。

行政級別深刻影響城市的經濟發展主要是通過國有經濟來實現的。由于所有權性質的差異，國有企業與政府的關系遠比民營企業密切，同時也更容易受到來自政府有關部門的行政干預。在現行的政治體制下，中央政府控制了大部分資源，城市的行政級別越高，從上級政府爭取的資源就越多，因而國有企業更容易受到行政權力的安排而主要集中在行政級別較高的城市。

（二）國有企業政治資本與經濟資源獲取

林潤輝等[10]認為，對資源的需求便構成了組織對外部環境產生的依賴，資源的稀缺性就決定了其依賴程度。一方面，國有企業有提高其生產效率并實現盈利的經濟目標，但同時作為國家特殊的商業組織，也承擔著保障國家經濟安全、實現社會公平等一系列政治與社會目標。然而，劉瑞明[11]認為，這些多重的目標約束也在某種程度上“扭曲”了國有企業的正常運營。國有企業在努力幫助其所屬政府實現政治與社會目標的同時也會帶來一定的虧損，因而政府需向國有企業給予相應的援助，援助的規模則主要由政府所能掌控的資源數量來決定。在中央集權的體制下，中央政府集中了國家財政稅收等重要的經濟資源，同時也掌控了大部分資源的分配權。盡管經濟資源的配置可能會遵循效率或公平的原則，但更取決于企業政治資本的強弱，即行政級別的高低。對中央企業而言，其行政級別最高，擁有的政治資本也最強，在公共資源分配過程中通常會享有優先權，能夠直接從中央政府爭取到較多的經濟資源。正如Fan等[12]的研究所述，掌控資源分配權的政府官員也都是理性經濟人，在政策制定過程中通常會受到利益集團自上而下的影響，各個利益集團政治力量的強弱便決定了政府的政策傾向。另一方面，在地方國有企業中，省屬國有企業的行政級別最高，同時更接近于資源再分配中心的省級政府，往往擁有更強的政治資本和話語權，對省級政府決策也會產生較大的影響，從而能夠爭取較多的經濟資源。通常來說，政府的行政級別越高，其政治權力也越大，所能掌控的資源就越多。賈明和張喆[13]研究發現，隨著政府層級的降低，其掌控的資源也越少，能為所屬企業提供的資源就較為有限。因而具有較高行政級別的政府“消化”所屬國有企業政策性虧損的能力便更強，同時也能要求所屬國有企業承擔更多的政策性任務。方明月[14]認為，國家通過產業政策引導企業進行資源的優化配置，實行有限趕超并推動經濟增長，也是通過在國有企業系統內部自上而下的資源配置來實現的。基于此，筆者提出如下假設：

假設1 ： 國有企業擁有的政治資本越強，越容易獲得更多的經濟資源。

（三）國有企業所處城市行政級別與經濟資源獲取

王垚等[15]認為，同許多國家一樣，中國城市的發展會受到行政干預的深刻影響。中國城市在經濟與行政管理方面權力的大小與城市行政級別嚴格對應；城市的行政級別深刻影響其在政策制定、經濟發展、資源配置等方面能力的強弱。謝小平等[16]認為，在現行的體制下，中央政府控制了大部分資源，城市的經濟與社會發展并非完全取決于自身的市場競爭力，而更多是取決于它從中央政府那里獲取資源的能力，其中最重要的標識就是城市的行政級別。一般而言，城市的行政級別越高，就越靠近主導資源分配的權力中心，相應地，城市獲得的資源就越多，其經濟就越繁榮。

Ge等[17]認為，企業政治關聯能否發揮關鍵作用還依賴于其所處的制度環境。余漢等[18]研究發現，中國幅員遼闊，不同地區由于經濟發展水平參差不齊，文化背景以及資源稟賦等方面也存在較大的差別，由此導致企業的發展水平也顯著不同。王志鋒等[19]認為，盡管自改革開放以來，隨著市場化改革的持續推進，市場在資源配置過程中的作用愈發重要，但政府依然在經濟發展中起著舉足輕重的作用。城市不同行政級別的背后體現了其在行政、立法、經濟和社會管理等方面存在的巨大差異。在中國，城市的行政級別大體上能夠體現出企業所處的制度環境。對行政級別較高的城市來說，擁有較高的行政權力和管理權限，就意味著擁有更強的資源配置能力以及更多的發展機會；與之相對的是，行政級別較低的城市由于行政權力有限，則意味著配置資源能力的缺乏以及發展機會的喪失。另外，行政級別較高的城市由于接近行政權力中心，金融機構、高等院校、大型醫院等也大多集聚于此，因而也會享有優質的公共服務并可以從上級政府獲得更多的資源與便利。正是由于地理上廣泛存在的“鄰近效應”以及政治與社會資源的高度集中，便促使中央政府傾向于將大部分資源投向直轄市和副省級市，各省級政府則將大部分資源投向其省會城市。總之，城市的行政級別越高，當地企業在資源獲取等方面會更具優勢，而國有企業作為城市經濟發展的重要基礎，在經濟資源獲取方面會因為處于行政級別較高的城市而直接受益。基于此，筆者提出如下假設：

假設2 ： 國有企業所處城市的行政級別越高，越容易獲得更多的經濟資源。

三、研究設計

（一）數據來源

本文選取2013—2019年在滬深A股上市的國有企業為樣本，研究所涉及的企業數據均來自CSMAR和Wind數據庫，部分遺失的數據通過查閱上市公司年報進行補充。本文按照以下原則對樣本數據予以剔除： （1）最終控制人不詳或發生變更的企業； （2）金融類上市企業； （3）數據嚴重缺失的企業； （4） ST或*ST企業。最終，共獲得3 547個樣本觀測值。

（二）變量說明

1.被解釋變量

對于政府來說，最重要的經濟資源有兩個：財政實力和政策優惠。當前中國的財政資源都是從中央到地方、從上級城市到下級城市逐次進行分配。財政資源集中體現為政府提供補貼的能力。具體而言，行政級別越高的城市，通常能夠對當地的國有企業提供更多的財政補貼。同樣，金融資源的配置也遵循自上而下的分配邏輯。因此，本文選取財政補貼以及融資便利性對企業獲取的經濟資源進行刻畫。具體而言，對于企業的財政補貼（Subsidy），通過查詢上市企業數據庫，手工搜集并整理了樣本企業財政補貼的相關數據。考慮到不同企業因其規模存在的差異，相同數額的財政補貼可能帶來完全不同的影響，為了消除這種影響，本文采用企業每單位資產的財政補貼數額予以度量。此外，對于企業的融資便利性（Loan），本文使用銀行貸款率進行衡量。

2.解釋變量

本文的解釋變量為國有控股企業自身的級別及其所處城市的行政級別。由于行政級別通常是企業和城市在成立之初就確定的，也是企業與城市長期存在的標簽，不具有能動性和可變性，因而可將其視為外生變量，能夠較好地緩解內生性問題。根據國有上市企業最終控制人為中央級、省級、市級和縣級國資委或其他政府機構分別將相應國有企業的行政級別后文簡稱“企業級別”（SOE）賦值為3， 2， 1， 0。另外，根據企業所處城市的行政級別，后文簡稱“城市級別”（City），本文將位于直轄市、副省級城市、非副省級省會城市以及普通地級市的企業分別賦值為3， 2， 1， 0。

對于國有企業行政級別的劃分，具體的做法為，根據上市企業數據庫中披露的“控股股東”和“最終控制人”，按照最終控制人不同的行政級別對樣本企業予以分類整理。中央企業由中央政府控制，指企業的終極所有人為國務院國資委或其他中央部委；地方國有企業由地方政府控制，指企業的終極所有人為省（自治區或直轄市）級、地市（自治州）級、縣（區）級政府國資委或對應的其他政府機構。在對樣本國有企業觀測值進行整理后，共搜集中央企業1 328個，省屬國有企業1 274個，市屬國有企業729個，縣屬國有企業216個。另外，根據上市企業數據庫中披露的企業“辦公地址”對樣本企業所處城市的行政級別進行賦值，其中將位于自治州的上市企業當作普通地級市進行處理。

3.控制變量

參考Tao等[20]的研究，本文選取了企業規模（Size）、企業成長性（ Growth）、上市時間（Time）、企業績效（ROA）以及企業所處城市生產總值增長率（GDP）作為控制變量。另外，本文還控制了企業所處的行業與年度。變量的定義如表1所示。

（三）模型設定

本文的被解釋變量分別為財政補貼（Subsidy）和融資便利性（Loan），解釋變量分別為國有企業級別（SOE）與城市級別（City）。為了解決研究模型中樣本年份較短的問題，本文選用面板數據予以回歸分析。Hausman檢驗結果顯示P值為0.002，因而本文的多元線性回歸采用固定效應模型而非隨機效應模型。本文構建如下計量模型來檢驗研究假設1和假設2：

其中， i表示企業， t表示年份。Industry表示行業， Year表示時間。Controls表示所有控制變量。εit表示隨機擾動項。

四、研究結果與分析

（一）變量的描述性統計分析

變量的描述性統計結果如表2所示。由表2可知，融資便利性（Loan）的均值為0.483，說明國有上市企業較容易獲得銀行的支持，其原因在于，中國的信貸資源絕大多數是由國有銀行所掌控，與民營企業相比，其更有意愿將信貸資源配置給國有企業。財政補貼（Subsidy）的均值為0.856，標準差為1.148，說明不同時期由于國家的產業政策側重點不同，處于不同行業的企業在獲取財政補貼方面也具有一定的差異。企業級別（SOE）的均值為2.126，說明大多數樣本企業的最終控制人為省級以上國資委或其他政府機構，這些行政級別較高的政府也能為所屬的國有企業提供更多的資源。城市級別（City）的均值為1.965，說明大部分樣本企業位于省會及以上城市，行政級別較高的城市通常意味著更加成熟完善的市場環境，國有企業在這些高級別城市開展業務也具有一定的優勢。在公司特征變量方面，企業規模（Size）、企業成長性（Growth）以及企業績效（ROA）的均值分別為60.584、0.068、0.196，表明樣本企業的規模普遍較大，經營情況良好，但限于國有企業的固有模式，其增長率普遍不高。上市時間（Time）的均值為16.342，說明本文選取的樣本企業已上市了較長的時間，這也為本研究數據的穩定性提供了支持。

（二）企業級別和城市級別對全樣本國有企業經濟資源獲取的影響

企業級別和城市級別對全樣本國有企業經濟資源獲取影響的回歸結果，如表3所示。

從表3列（1）中可以看出，企業級別（SOE）的系數在5%水平上顯著為正，說明國有企業的行政級別會對其經濟資源獲取產生積極的影響，并且國有企業的行政級別越高，這種正向作用就越強。相較于民營企業而言，國有企業更容易獲得金融機構的信貸支持，實際上，國有企業行政級別作為一種重要的政治資本，體現為企業與所屬政府之間存在的政治關聯強度。在經濟轉型的制度背景下，所有的金融資源幾乎都是由國有金融機構所掌控，其信貸資源配置的方式是通過在全國各地的分支機構進行分配，配置的重要標準是根據企業性質、級別以及規模等指標來評價企業貸款所面臨的風險程度。一方面，處于較高層級的國有企業顯示了其在國家經濟活動中的優勢地位。另一方面，企業較高的行政級別也反映出國家對這些企業的戰略定位與重視程度，同時也體現為國家對企業提供較高層次的政策擔保，因而金融機構更愿意與這類國有企業進行合作。

從表3列（2）中可以看出，城市級別（City）的系數在1%水平上顯著為正，說明國有企業所處城市的行政級別也會對其經濟資源獲取產生積極的影響。實際上，中國的4個直轄市是由中央政府直接管轄，其余的省、自治區的政府辦公地點均在各自的省會（首府）城市，這些省會城市盡管作為該省的政治與經濟中心，但各自的經濟戰略定位還存在著一定的差異。雖然省會城市在行政上仍然受所屬省級黨委和政府的管理，但10個副省級省會城市無論在經濟發展還是社會規劃方面則具備省級管理權限。總體而言，這些省會城市均為該省經濟最發達的城市。國有金融機構除總部大多集中在首都外，其二級分支機構均集中于各省會城市，同時這些省會城市也聚集了該省大部分的科研院所、高等院校、大型醫院等公共資源。在GDP錦標賽的考核機制下，地方主政官員也有動機重點發展這些高行政級別的省會城市，從而在以后的政治升遷中處于優勢地位。就5個非省會的計劃單列市 （包括大連、青島、寧波、廈門和深圳）而言，除政治功能外，因其人口、產業及經濟規模較大，在本省中僅次于省會城市，在經濟資源獲取與分配方面，也與省會城市相類似。對國有企業來說，處于較高行政級別的城市，無論在融資規模還是金融機構的數量方面，都能為企業提供更多的融資選擇與便利程度。另外，國有金融機構也具有強烈的政治特征，其更愿意將經濟資源配置給位于高行政級別城市的企業。原因在于，行政級別較高的城市由于接近權力中心，市場化程度更高，經濟也更為繁榮，因而金融機構面臨的信貸風險相對較低。在列（3）中同時考慮企業級別（SOE）和城市級別（City）后，這兩個變量與列（1）和列（2）具有類似的顯著程度。在列（4）中引入交互項SOE×City后，變量SOE、City、SOE×City的系數分別在10%、5%以及1%水平上顯著為正。說明對全樣本企業而言，國有企業行政級別越高、所處城市的行政級別越高，國有企業在經濟資源獲取方面越能體現出較大的優勢。

從表3中列（5）—列（8）中可以看出，企業級別（SOE）和城市級別（City）的系數至少在10%水平上顯著為正，交互項SOE×City的系數在5%水平上顯著為正，這與列（1）—列（4）的回歸結果相類似。一方面，對于涉及國家戰略安全的國有企業，國家通常賦予其較高的行政級別，有時這些企業的經營業績不佳，國家也會通過產業政策等方式給予財政補貼；另一方面，城市在招商引資、經濟發展的過程中也可能會給予企業一定的優惠政策。城市的行政級別越高，當地政府的財力就越雄厚，越有能力為這些國有企業提供較多的財政補貼。至此，假設1和假設2得以驗證。

在控制變量方面，企業規模（Size）和企業績效（ROA）對融資便利性（Loan）均有顯著的正向作用，其可能的原因是企業規模是金融機構給企業貸款的重要風險識別因素，而企業績效是衡量盈利能力的重要指標，該指標也是金融機構給企業貸款的重要依據。企業規模（Size）對財政補貼（Subsidy）均存在顯著正向影響，說明國有企業的規模越大，便會承擔更多其所屬政府賦予的社會責任，政府為了解決更多人口的就業問題，也會在財政方面給予這些企業一定的支持。企業績效（ROA）對財政補貼（Subsidy）存在顯著負向影響，說明很多國有企業盡管業績不佳，但政府出于社會與政治考量，依然會對這些企業給予一定的財政補貼以維護社會穩定。城市生產總值增長率（GDP）對融資便利性（Loan）和財政補貼（Subsidy）均存在顯著正向影響，說明國有企業所處城市的經濟發展水平會正向影響其貸款數量，同時也為該城市政府的稅收提供了重要來源，使得政府有能力為該城市的企業給予相應的財政補貼。

（三）企業級別和城市級別對商業競爭類國有企業經濟資源獲取的影響

陳霞等[21]根據國有企業不同的功能定位，將其劃分為商業競爭類、特定功能類和公益類。通過查閱Wind數據庫和企業年報中披露的上市企業經營范圍以及業務介紹，以此來判斷樣本企業的功能定位。本文通過對不同類型的國有企業進行分組，從而檢驗長期存在于企業和城市的兩種行政級別對不同類型國有上市企業在經濟資源獲取方面的影響。由于國有上市企業屬于公眾企業，追求盈利是其主要經營目標，加之公益類國有企業與特定功能類國有企業在功能定位方面較為接近，因而我們將樣本中存在的少量公益類國有上市公司視為特定功能類國有企業。

企業級別和城市級別對商業競爭類國有企業經濟資源獲取影響的回歸結果如表4所示。從表4列（1）和列（2）中可以看出，企業級別（SOE）和城市級別（City）的系數分別在10%、5%水平上顯著為正。當在回歸檢驗中同時考慮企業級別（SOE）和城市級別（City）時，通過列（3）可以看出，企業級別（SOE）的系數表現得不顯著，而城市級別（City）的系數在5%水平上顯著為正，說明對商業競爭類國有企業而言，企業所處城市的行政級別在獲取金融機構貸款方面能夠發揮明顯的促進作用，而企業政治資本的作用有限。在引入交互項SOE×City后，列（4）中企業級別（SOE）的系數仍不顯著，城市級別（City）的系數依然在5%水平上顯著為正，且SOE×City的系數在5%水平上顯著為正，表明商業競爭類國有企業在獲取金融機構貸款時，企業所處城市的行政級別所發揮的作用應超越其政治資本。在中國，城市的行政級別越高，就越靠近主導資源分配的行政權力中心，其獲得的資源就越多，市場環境也更好，經濟就越繁榮。另外，商業競爭類國有企業所涉及的業務大多屬于低壁壘行業，也會面臨同行業企業的充分競爭，因而更依賴于企業所處城市的市場競爭力，而非企業自身的政治資本。在列（5）—列（8）中，主要解釋變量SOE、City以及SOE×City的回歸結果與列（1）—列（4）的結果相類似，不再贅述。

（四）企業級別和城市級別對特定功能類國有企業經濟資源獲取的影響

企業級別和城市級別對特定功能類國有企業經濟資源獲取影響的回歸結果，如表5所示。從表5列（1）和列（2）中可以看出，企業級別（SOE）和城市級別（City）的系數分別在1%和10%的水平上顯著為正。當在列（3）的回歸檢驗中同時考慮企業級別（SOE）和城市級別（City）時，城市級別（City）的系數在回歸中表現得并不顯著，而企業級別（SOE）的系數仍在1%水平上顯著為正，說明對特定功能類國有企業而言，企業的政治資本在獲取金融機構貸款方面能夠發揮明顯的積極作用，而企業所處城市行政級別的高低其作用有限。在引入交互項SOE×City后，列（4）中城市級別（City）的系數依然在回歸中不顯著，而企業級別（SOE）的系數在5%水平上顯著為正，且SOE×City的系數在5%水平上顯著為正，表明特定功能類國有企業在獲取金融機構貸款時，企業政治資本所發揮的作用應超越其所處城市的行政級別。一方面，由于特定功能類國有企業所涉及的業務大多屬于高壁壘行業，且是由國家嚴格控制的行業，這些行業并不依靠市場競爭，而主要依賴于國家的行政調令；另一方面，特定功能類國有企業的規模普遍較大，且處于行業領先地位，國有企業行政級別作為一種重要的政治資本，其政治資本越強，通常意味著其開展業務的能力便會更強，從而使這類國有企業在規制嚴格的行業中得以壟斷，進而獲得諸多資源。在列（5）—列（8）中，本文用被解釋變量財政貼補（Subsidy）替換了融資便性利（Loan）并重新進行了回歸，得到的結果依然支持了列（1）—列（4）的回歸結果。

（五）內生性檢驗

雖然本文的實證分析表明城市行政級別對國有企業經濟資源獲取有積極的影響，但這個結論也可能存在內生性問題。例如是否為了獲取更大的經濟利益，企業會向行政級別更高的城市遷移而遭遇反向因果問題。在此，借鑒徐雷等[22]的研究，使用SYS-GMM模型對內生性問題予以檢驗，結果如表6所示。由表6可知，企業當期獲得的銀行貸款（Loant）對下一期銀行貸款（Loant+1）具有顯著的正向影響，企業當期獲得的財政補貼（Subsidyt）對下一期財政補貼（Subsidyt+1）也具有顯著的正向影響，由此可見本文選擇動態數據面板模型是合理的。AR （1） Test、AR （2） Test以及Sargan Test結果表明，列（1）—列（4）的回歸模型既不存在過度識別問題，也未出現二階誤差殘差自相關，表明GMM估計值是無偏和一致的。在列（1）和列（2）中，下一期銀行貸款（Loant+1）分別與企業級別（SOE）和城市級別（City）顯著正相關。在列（3）和列（4）中，下一期財政補貼（Subsidyt+1）也分別與企業級別（SOE）和城市級別（City）顯著正相關。上述回歸結果表明，國有企業擁有的政治資本越強，便越容易獲得更多的經濟資源；國有企業所處城市的行政級別越高，也越容易獲得更多的經濟資源。這也與表3的結論相一致，從而有力地支持了本文提出的假設1和假設2。

五、結論與啟示

現有文獻對國有企業政治關聯的研究重點主要聚焦于企業家個人的政治身份，但對于制度性的企業政治資本卻鮮有關注。其中，國有企業行政級別就是企業實現政治關聯的具體途徑。同時，城市行政級別作為一種重要的制度安排，廣泛根植于國有企業及其所處的城市中，也是企業與城市長期存在的標簽。因此，本文的研究正是基于上述兩種制度性特征，探討國有企業自身的行政級別及其所處城市的行政級別究竟如何影響國有企業的資源配置。研究發現：國有企業自身及其所處城市的行政級別均會深刻地影響其經濟資源獲取的能力。根據國有企業不同的功能定位將其劃分為商業競爭類國有企業與特定功能類國有企業后，研究還發現，對商業競爭類國有企業而言，國有企業所處城市較高的行政級別有利于其獲取更多的經濟資源，而國有企業自身行政級別的作用有限。對特定功能類國有企業而言，國有企業自身較高的行政級別能夠幫助其獲取更多的經濟資源，而國有企業所處城市的行政級別其作用有限。

上述研究發現有著深刻的政策含義，改革開放以來，中國政府一直強調要由傳統的計劃經濟向法治化的市場經濟轉變，要逐漸由行政化的資源配置方式向以效率公平為原則的市場化資源配置方式過渡。但由于固有的體制慣性，在國有企業改革與公共治理方面依然面臨一些亟待解決的問題。例如國有企業雖然從過去政府下屬的經濟單位向現代企業進行轉變，甚至很多都已在資本市場成功上市，但其固有的政治基因依然被保留了下來，最為直觀的表現是，國有企業及其領導人員根據所屬政府的行政級別，也具有相應的行政級別，并在爭取經濟資源與仕途晉升方面發揮著至關重要的作用。實際上，國有企業的行政級別通常具有“雙刃劍”效應：國有企業較高的行政級別在為其帶來更多經濟資源的同時也會造成一定程度上的政企不分，從而降低了國有企業的經營效率。國有企業改革的主要目標是提升其企業治理水平，實現國有資產保值增值以及更好地履行社會責任等。國有企業如何統籌兼顧自身的經濟、政治以及社會目標仍是當前國有企業改革面臨的重要問題。

另外，城市是經濟與市場因素相結合而形成的一個產物，但在中國的政治體制下，城市也被賦予了不同的行政級別，其中一個重要的表現是，城市管理者也具有相應的行政級別，不同行政級別的背后體現出在資源調配中的決策話語權，從而對當地經濟資源配置發展產生了深遠的影響。一方面，這種資源分配方式能夠在短時期內對一個城市的經濟發展與產業布局帶來積極的影響，并顯著提升企業的競爭力。然而，從長遠來看，這種方式也會造成諸多的負面影響，例如資源在某些大城市的過度集中而導致環境污染、房價奇高，產生巨大的虹吸效應并使中小城市難以得到發展。另一方面，國有企業在這種情況下也會追求政治資本，為了尋求與高級別行政管理部門進行關聯，它們更有動力將企業總部從中小城市向高級別城市進行遷移，地方政府則積極在省會城市建立總部經濟，在吸引投資的宗旨下，將包括國有企業在內的各類企業總部遷往省會城市。實際上，這種行政主導下的經濟發展模式是與市場經濟背道而馳的，從而加劇了城市間經濟發展的不均衡，擴大了城鄉差別。下一步的經濟體制改革仍應進一步淡化國有企業與城市的行政級別，合理規劃產業布局，在國家的產業政策指導下，經濟資源交由市場來決定，政府應根據各個城市的資源稟賦合理分配公共資源，以真正實現全面均衡發展，從而避免各地區對資源展開的惡性競爭。

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（責任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/ j.cnki.cjwtyj.2022.02.012

[引用格式]余漢，宋增基.國有企業政治資本和城市行政級別與經濟資源獲取[J].財經問題研究，2022，（2）：112-121.