淺談?wù)袠?biāo)代理企業(yè)政策環(huán)境變化及轉(zhuǎn)型思路

文/魯千里

一、我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)政策環(huán)境的變化

（一）招標(biāo)投標(biāo)的起步

我國(guó)投資體制的改革催生了招標(biāo)代理行業(yè)。招標(biāo)行業(yè)發(fā)端于1984年中國(guó)利用世界銀行貸款的魯布革水電站的引水隧洞施工項(xiàng)目，通過招標(biāo)不但實(shí)現(xiàn)了低成本、高質(zhì)量，還保證了工期，形成了“魯布革沖擊”。同年，第一家從事國(guó)際、國(guó)內(nèi)招標(biāo)采購的中技國(guó)際招標(biāo)公司成立，標(biāo)志著招標(biāo)代理成為新興行業(yè)之一。

（二）國(guó)家對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的管理

為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為、加強(qiáng)從業(yè)人員管理，提高經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，預(yù)防職務(wù)腐敗等，國(guó)家陸續(xù)建立了較為完備的招標(biāo)投標(biāo)法律、法規(guī)體系。

1.招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)體系的建立

2000-2002年，隨著招標(biāo)投標(biāo)法及政府采購法的正式生效，以法律的形式確定了必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，招標(biāo)代理行業(yè)有了相對(duì)固定的市場(chǎng)空間。2003年，由原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委30號(hào)令），針對(duì)房屋建筑、鐵路、機(jī)場(chǎng)等不同建設(shè)規(guī)模的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，統(tǒng)一且明確地規(guī)定了必須采用公開招標(biāo)的范圍，并對(duì)資格預(yù)審、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)等環(huán)節(jié)做出了具體要求，成為招標(biāo)投標(biāo)行為規(guī)范化、程序化的發(fā)軔點(diǎn)。其后，招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)過程中的各類具體問題做出了詳細(xì)規(guī)定，使得我國(guó)招投標(biāo)法律體系日臻完善。

2.招標(biāo)代理資質(zhì)的建立與取消

作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的一部分，國(guó)家一度對(duì)從事招標(biāo)代理的企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)管理，原建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等政府有關(guān)部門也劃定了管理范圍，在2000-2013年間，相應(yīng)出臺(tái)了其具體范圍內(nèi)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理辦法，并在2010-2021年間，相繼取消了各自的招標(biāo)代理資質(zhì)要求。（詳見表1）

表1 各類招標(biāo)代理資質(zhì)的建立與取消[1]

國(guó)家按照各自行業(yè)屬性對(duì)招標(biāo)代理資質(zhì)等進(jìn)行分類管理，一定程度上促進(jìn)了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范化。然而，各自為政、九龍治水的監(jiān)管方式，使得招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)被人為割裂。按照原有監(jiān)管模式，即使是同一招標(biāo)人管理的同一項(xiàng)目，因招標(biāo)內(nèi)容的不同而需要接受不同政府部門的監(jiān)管，往往還受招標(biāo)代理資質(zhì)管理限制不得不選擇不同的代理單位。因此，該模式既降低招標(biāo)效率、增加招標(biāo)成本，還耽誤工程進(jìn)度。碎片化的招標(biāo)也使得業(yè)主在項(xiàng)目實(shí)施階段協(xié)調(diào)不同合同主體的工作量劇增，為投資、進(jìn)度控制等埋下隱患。各類招標(biāo)代理資質(zhì)的取消，不但順應(yīng)“放管服”改革的要求，激發(fā)了市場(chǎng)主體意識(shí)，還釋放了市場(chǎng)活力。

3.招標(biāo)代理從業(yè)人員的資格管理

為了提升招標(biāo)代理從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平，2007年人事部正式把招標(biāo)師納入了職業(yè)水平考試的范疇。2013和2014年，國(guó)家發(fā)展改革委及人力資源和社會(huì)保障部制定了《招標(biāo)師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》和《招標(biāo)師注冊(cè)執(zhí)業(yè)管理辦法》，對(duì)招標(biāo)師實(shí)行注冊(cè)執(zhí)業(yè)管理。2016年，國(guó)務(wù)院取消了招標(biāo)師專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。2018年，修訂后的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，取消了招標(biāo)代理企業(yè)必須擁有招標(biāo)師的規(guī)定。同年，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)以“招標(biāo)采購從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)證書”的形式，持續(xù)推動(dòng)中級(jí)、高級(jí)招采人員的專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)。

4.持續(xù)推進(jìn)統(tǒng)一公共資源交易中心的形成

為了進(jìn)一步深化招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革，減少制度性交易成本，釋放制度紅利，中央政府推行從中央到地方統(tǒng)一公共資源交易中心的建設(shè)，對(duì)以往分散的招投標(biāo)、政府采購、土地使用權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等各類招標(biāo)投標(biāo)交易市場(chǎng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。

2015年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦 發(fā)〔2015〕63號(hào)）要 求，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，防止交易碎片化，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約。

5.縮小必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，擴(kuò)大業(yè)主自主權(quán)

2018年，國(guó)家發(fā)展改革委在投資領(lǐng)域繼續(xù)深入貫徹市場(chǎng)化原則，出臺(tái)了《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第16號(hào)）。該規(guī)定縮小了必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，提高了必須招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，且為了防止地方隨意加碼，明確了全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

6.創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能

國(guó)家發(fā)展改革委公開文件中提出了監(jiān)管方式將由事前審批核準(zhǔn)改為事中事后監(jiān)管，以招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用體系建設(shè)加行政監(jiān)督部門抽查檢查的機(jī)制取代了原有預(yù)先核準(zhǔn)的模式，并強(qiáng)化標(biāo)后履約情況的監(jiān)管，解決了招標(biāo)與實(shí)施管理脫節(jié)的問題。

二、新形勢(shì)下招標(biāo)代理企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇

招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)的調(diào)整與市場(chǎng)變化，也使招標(biāo)代理行業(yè)的發(fā)展處在了歷史關(guān)口，面臨一系列的挑戰(zhàn)。

（一）競(jìng)爭(zhēng)更加白熱化

受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，近年來我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的增速在放緩，個(gè)別年份還出現(xiàn)下滑。（見圖1）2017-2018年增長(zhǎng)速度明顯放緩，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額在2019年、2020年同比上年分別出現(xiàn)了13.13%和5.99%的下滑，必然會(huì)對(duì)招標(biāo)代理市場(chǎng)總量造成負(fù)面影響。

圖1 全社會(huì)及城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額變化趨勢(shì)圖

招標(biāo)代理企業(yè)數(shù)量逐年持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站上發(fā)布的《2019年工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的企業(yè)由2018年的7717家發(fā)展到2019年的 8832家，增長(zhǎng)達(dá)14.45%，從業(yè)人數(shù)從61.76萬人增加到62.77萬人，從數(shù)據(jù)上看競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇。

招標(biāo)代理市場(chǎng)空間增速放緩的同時(shí)，變相的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷情況依然存在，部分大型企業(yè)通過設(shè)立下屬招標(biāo)代理公司來固定承接集團(tuán)內(nèi)部投資項(xiàng)目產(chǎn)生的招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，導(dǎo)致市場(chǎng)化的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)份額進(jìn)一步縮減，競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

（二）招標(biāo)代理企業(yè)穩(wěn)定性差，從業(yè)人員處境尷尬

目前，大部分招標(biāo)代理企業(yè)主要精力在跑程序、辦手續(xù)等事務(wù)性工作上，可替代性強(qiáng)，導(dǎo)致其承接業(yè)務(wù)時(shí)的議價(jià)能力不足。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站上發(fā)布的《2019年工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年度工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承攬合同約定酬金合計(jì)3961.51億元，其中工程招標(biāo)代理為347.48億元，占比8.77%，其余為工程監(jiān)理、工程造價(jià)、項(xiàng)目管理及其他業(yè)務(wù)的酬金。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并結(jié)合筆者觀察，產(chǎn)值較高（或較盈利）的招標(biāo)代理企業(yè)主要為同時(shí)從事監(jiān)理、造價(jià)及項(xiàng)目管理類業(yè)務(wù)的綜合性咨詢公司，其招標(biāo)代理業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上只是副業(yè)，隨時(shí)可能被放棄，而真正將招標(biāo)代理作為主業(yè)并有良好業(yè)績(jī)的公司卻并不多見。這使得招標(biāo)代理企業(yè)在總體上處于不穩(wěn)定狀態(tài)，從業(yè)人員處境尷尬、流動(dòng)頻繁，企業(yè)難以吸引和留住高素質(zhì)人才。

（三）行業(yè)內(nèi)跨領(lǐng)域的大型招標(biāo)代理企業(yè)嚴(yán)重不足

大部分新整合的公共資源交易中心的人員仍主要由原建設(shè)口、財(cái)政口的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并而來，還未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一市場(chǎng)的交易中心和監(jiān)管體系。因此，招標(biāo)代理企業(yè)仍需要適應(yīng)住建、財(cái)政、醫(yī)藥衛(wèi)生等不同的行業(yè)主管部門的監(jiān)管細(xì)則，建立跨領(lǐng)域的招標(biāo)代理企業(yè)依然任重道遠(yuǎn)。

（四）行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制壓力增大

當(dāng)前國(guó)家對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的管理趨于嚴(yán)格，程序要求日臻完善，部分建設(shè)單位選出自己“中意”的承包商的難度加大。有些建設(shè)單位甚至利用其強(qiáng)勢(shì)地位不斷對(duì)招標(biāo)代理企業(yè)施壓，并把是否能順利實(shí)現(xiàn)其意圖作為選擇招標(biāo)代理企業(yè)的先決條件。

更甚者，有的招標(biāo)代理企業(yè)因缺乏執(zhí)業(yè)底線，游走在法律的邊緣地帶，進(jìn)行違規(guī)違法操作，給招標(biāo)代理從業(yè)人員、代理企業(yè)乃至行業(yè)的聲望帶來負(fù)面影響，同時(shí)也給自身帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的電子化帶來新的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在招標(biāo)代理業(yè)務(wù)中的運(yùn)用，可以將大量程序性的重復(fù)勞動(dòng)固化，并交由計(jì)算機(jī)執(zhí)行，在大大減少工作量的同時(shí)，提高工作效率與質(zhì)量，降低交易成本，但也提高了對(duì)招投標(biāo)從業(yè)人員的要求；同時(shí)，招標(biāo)平臺(tái)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在云端，可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)數(shù)據(jù)同步，因此要同步非法更改或撤銷招投標(biāo)數(shù)據(jù)變得不可能，極大地壓縮了圍標(biāo)、串標(biāo)等非法行為的空間。招投標(biāo)活動(dòng)的電子化對(duì)招標(biāo)代理企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。[2]

三、招標(biāo)代理咨詢企業(yè)未來發(fā)展思路

招標(biāo)是合同簽訂過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在工程咨詢業(yè)務(wù)中占有獨(dú)特地位，招標(biāo)代理咨詢企業(yè)若能充分利用這方面的積累，積極迎接挑戰(zhàn)，方能為日后發(fā)展打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)企業(yè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)

完善的招標(biāo)代理工作需要在法律法規(guī)框架內(nèi)，結(jié)合工程技術(shù)規(guī)范，并考慮工程項(xiàng)目的實(shí)際需求來編制招標(biāo)文件，因此，需要在委托人的不同部門、政府監(jiān)管部門之間來回奔走，就招標(biāo)條件的設(shè)置、合同條款的擬定、技術(shù)參數(shù)的選定及評(píng)標(biāo)辦法的確定等細(xì)節(jié)，與各方反復(fù)進(jìn)行商討、協(xié)調(diào)、修改，十分費(fèi)時(shí)費(fèi)力。如果能建立企業(yè)自有的信息化平臺(tái)，將各方集成到平臺(tái)中，通過標(biāo)準(zhǔn)化的文件流轉(zhuǎn)、簽批、定稿，在極大地提高工作效率的同時(shí)，也為招標(biāo)代理企業(yè)適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)電子化搶得先機(jī)。

（二）做好細(xì)分市場(chǎng)以提供個(gè)性化的服務(wù)

建設(shè)項(xiàng)目的種類繁多，每種類型的項(xiàng)目涉及的招標(biāo)條件、技術(shù)規(guī)范均存在不小的差異。以醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目為例，不同病區(qū)的功能需求不同，需要的設(shè)備與組織方式也不同，難以用標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)方案和招標(biāo)文件來批量招標(biāo)，故此類項(xiàng)目通用性小、標(biāo)包多、單標(biāo)投資額小，大型招標(biāo)代理企業(yè)看不上，但對(duì)熟悉行業(yè)情況的招標(biāo)代理企業(yè)而言，深耕此類細(xì)分市場(chǎng)也能獲得成功。[3]

（三）嘗試建立跨領(lǐng)域的全能型招標(biāo)代理企業(yè)集團(tuán)

隨著公共資源交易中心整合程度日益提升，招標(biāo)代理企業(yè)可以抓住機(jī)遇，發(fā)展適應(yīng)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專門人才隊(duì)伍和服務(wù)能力，逐步建立跨領(lǐng)域的全能型招標(biāo)代理企業(yè)集團(tuán)。

（四）提供全過程增值型的招標(biāo)代理服務(wù)

現(xiàn)行的招標(biāo)代理服務(wù)多為點(diǎn)狀參與項(xiàng)目建設(shè)，在走完招標(biāo)流程后便與項(xiàng)目脫鉤。招標(biāo)代理企業(yè)可以向前后兩端延伸，如向前進(jìn)入前期招標(biāo)方案策劃、潛在投標(biāo)人調(diào)研分析；向后延伸到合同后期執(zhí)行情況監(jiān)管、完善采購流程、開展招標(biāo)過程的管理或項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的合規(guī)性審查等。通過增值服務(wù)，贏得更多的收益。

1.提供合約咨詢服務(wù)

招標(biāo)代理企業(yè)可以梳理出一套切實(shí)可行的合同體系，理順合同體系內(nèi)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、跟蹤審計(jì)等參建單位的權(quán)利與義務(wù)，在減少標(biāo)包數(shù)量的同時(shí)，避免相互扯皮，從而減少實(shí)施階段委托人管理成本。此外，還可以在招標(biāo)階段，幫助業(yè)主把握制定規(guī)則的時(shí)間窗口，針對(duì)具體合同條款進(jìn)行咨詢（比如在合同中對(duì)不平衡報(bào)價(jià)的行為規(guī)定懲罰性條款等），充分保護(hù)業(yè)主權(quán)益，為業(yè)主創(chuàng)造價(jià)值。

2.招投標(biāo)合規(guī)性審查

對(duì)于使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，必然要接受政府等各種層級(jí)和形式的審計(jì)、專項(xiàng)檢查、巡視。招投標(biāo)成果能否經(jīng)得起多角度、廣范圍的審計(jì)，不但成為考核招標(biāo)工作質(zhì)量的試金石，也關(guān)乎建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)及部分重要員工的前途。

招標(biāo)代理企業(yè)應(yīng)從審計(jì)角度出發(fā)，協(xié)助建設(shè)單位對(duì)招標(biāo)活動(dòng)把關(guān)，確保招標(biāo)投標(biāo)程序合法、招標(biāo)過程合規(guī)、合同訂立規(guī)范，能夠順利通過各級(jí)政府部門的審計(jì)。

（五）大數(shù)據(jù)環(huán)境下的采購顧問服務(wù)

招標(biāo)代理企業(yè)積累了大量的有關(guān)建設(shè)方、施工方、材料設(shè)備供應(yīng)商、咨詢企業(yè)的各種數(shù)據(jù)。通過對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏、挖掘、整理、開發(fā)及利用，從而形成企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

1.招標(biāo)人與投標(biāo)人的信用評(píng)價(jià)體系?？赏ㄟ^自有數(shù)據(jù)，將實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的招標(biāo)人、投標(biāo)人分別建立信息庫，為政府部門建立信用評(píng)價(jià)體系提供基礎(chǔ)，為各市場(chǎng)主體防范風(fēng)險(xiǎn)提供參照。

2.建立真實(shí)的成交價(jià)格信息庫。利用招投標(biāo)博弈后形成的價(jià)格信息，再經(jīng)脫敏加工，結(jié)合市場(chǎng)調(diào)研，建立起真實(shí)的、與市場(chǎng)貼近的材料、設(shè)備、工程及服務(wù)等價(jià)格信息庫，無論是為建設(shè)方的投資決策提供成本測(cè)算，還是為施工、材料設(shè)備及服務(wù)商提供投標(biāo)參考，亦或是為咨詢企業(yè)提供“靠譜”的價(jià)格信息，都具有重要的價(jià)值。

3.為小型采購項(xiàng)目架設(shè)服務(wù)平臺(tái)。招標(biāo)代理企業(yè)可面向必須招標(biāo)要求以下的小型采購項(xiàng)目建立詢價(jià)平臺(tái)，通過優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務(wù)鏈接供需雙方，撮合各方交易，通過采購居間服務(wù)來拓展收入來源。

四、結(jié)束語

本文通過梳理招標(biāo)代理政策環(huán)境的沿革，分析了招標(biāo)代理企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并針對(duì)招標(biāo)代理企業(yè)未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出了推進(jìn)招標(biāo)業(yè)務(wù)信息化、深耕細(xì)分市場(chǎng)、發(fā)展跨業(yè)務(wù)領(lǐng)域的全能型招標(biāo)代理集團(tuán)、提供增值型招標(biāo)代理服務(wù)及采購顧問服務(wù)五方面的思路。