關于政府投資項目后評價指標體系的設計研究

文/孫繼升 溫偉 常春光 劉廣宇

后評價指標體系設計是政府投資項目后評價工作的重要組成部分，指標的設計和選取直接影響著后評價工作的科學性、準確性及可操作性。本文通過對比分析國家及部分城市后評價管理辦法中已有的指標體系，提出一套全新的政府投資項目后評價指標體系，從項目邏輯關系和項目實施步驟兩個維度，設計涵蓋項目全生命周期所有要素的評價指標體系，并提出試點階段指標和評分標準的設計原則，供后評價工作者參考使用。

一、政府投資項目后評價概述

政府投資項目后評價，是指在項目竣工驗收并投入使用或運營一段時間后，運用規范、科學、系統的評價方法與指標，將項目建成后所達到的實際效果與項目的可行性研究報告、初步設計（含概算）文件及其審批文件的主要內容進行對比分析，找出差距、總結經驗教訓、提出相應改進措施及建議的過程。

北京市是全國在地方層面較早并相對系統地開展本級政府投資項目后評價工作試點的城市。此后，江蘇省、重慶市、廣州、深圳、杭州、青島、成都和鄭州等多地相繼制發相關文件，推動開展地方政府投資項目后評價工作試點，其中部分城市的政府投資項目后評價工作已經擴展到區縣層面，如北京的懷柔區、杭州的余杭區等。

2014年國家發展和改革委修訂發布《中央政府投資項目后評價管理辦法》，并制發《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》，從國家層面規范和完善了后評價工作的評價方法和評定指標，后續各地出臺的后評價文件基本延用了此方法和評定指標。

二、國家及典型城市評價指標對比分析

國家及典型城市確定的評價指標分為項目單位自評價指標和項目綜合評定指標兩部分。

（一）項目單位自評價指標

相關城市出臺的后評價文件中多數明確項目單位先進行自評價。各地自評價采用的指標相同，皆從審批管理、實施內容、功能技術、資金管理、經濟效益及公共效益六個方面設計指標進行自評價，但各城市指標賦值略有差異，統計見表1。

表1 項目單位自評價指標及賦值統計表

（二）項目綜合評定評價指標

國家及典型城市均采用成功度評價表對項目進行綜合打分評定。成功度評價表包括評定項目指標、項目相關重要性和評定等級三項內容，其中，評價指標基本設計相同，統計見表2。

表2 國家及典型城市后評價評價指標統計表

三、評價體系設計、指標選取和評分標準

上述指標涵蓋了項目實施的全生命周期，能全面、客觀地評價項目。但實際操作中，采用上述指標需要大量基礎材料支撐，可操作性較差；且上述指標受評定人員的主觀思想影響較大，導致被評價各項目橫向對比時偏差較大，公允度較低。為解決這些問題，本文提出了全新的、可操作性更強的指標體系。

（一）評價體系設計

本文認為，項目后評價指標體系參照國家及典型城市的作法，可分為項目邏輯關系和項目實施步驟兩個維度，邏輯關系分為投入與措施、產出與結果、直接目的和宏觀目標四大部分（以下簡稱“四部分”），項目實施步驟分為立項審批、實施程序、建設及管理、運營和可持續發展五個單元（以下簡稱“五單元”）。四部分和五單元涵蓋了項目全生命周期所有要素，詳見圖1。

圖1 后評價指標體系設計

（二）評價指標

四部分和五單元可根據項目情況各自選擇評價指標，由于評價體系包含兩個維度，四部分和五單元選用評價指標互有交叉。四部分和五單元實行整體賦值，對于項目重要、起決定性作用且易計量、易評價的投入及產出、建設及運營部分整體賦值應高一些，而對項目實施中難于計量的目的及目標、實施程序、可持續性部分整體賦值應低一些。根據項目實際確定各細化指標后分配整體分值。四部分和五單元選用指標和評價方式見表3、表4。

表3 四部分指標選用和評價方式表

表4 五單元指標選用和評價方式表

（三）評價方法和評分標準

根據選定評價指標獲取外部資料（支持）的難易程度等具體情況選定評價方法，包括數據對比、個別和集體訪談、專家研討、資料查閱、現場調研和專家打分。評價方法的選擇應以能夠保障獲得選定指標所需數據和資料為前提。

項目后評價采用定性和定量相結合的方式，對于能獲得相應數據、能進行計算打分的以定量評價為主，其余以定性評價為主。針對定性評價指標和定量評價指標分別制定評分標準，定性評價僅評判是否符合要求，對應得分和不得分；定量評價按實際值與目標值的偏差值的重要性及對項目影響的程度，并結合指標間的關聯性制定綜合評分標準。

四、后評價工作開展初期指標選取和評分標準設計

在地方政府開展政府投資項目后評價的初期，由于評價項目或種類選取的不確定性，評價者和被評價項目的實施人缺乏相關經驗，導致項目單位的自評報告及評價所需資料不能全部提供。因此，可以根據四部分和五單元的基本原則，設計更精簡、操作性更強且涵蓋項目實施全過程的指標，以保證后評價工作的順利開展和評價結果的客觀、科學和準確。

（一）指標選取

后評價開展初期，項目指標設立宜少而精，依據可獲取、可比較、可評價等基本準則科學設計，建議結合建設項目全過程的推進順序，提煉各類項目涉及的共性環節和控制性節點，選擇建設目標實現度評價、實施程序合規性評價、進度控制評價、質量控制評價、投資控制評價、機構和管理評價、運營和維護評價、安全和環保評價以及滿意度評價九個方面，各指標主要評價內容及需要提供的評價資料詳見表5。各指標賦值應延續上述四部分和五單元的整體賦值，可根據實際情況做分值微調。

表5 試點階段評價指標選用和支撐材料表

（二）評分標準

后評價開展初期，根據上文選定的評價指標，依據支撐材料和可量化數據選定定性評價或定量評價設定評分標準，完成項目評分和評價。

建設目標實現度評價、進度控制評價、質量控制評價、投資控制評價指標宜采用定量評價。對比項目前期計劃值與實際值，計算出偏差值，并根據偏差值的重要性及對項目影響的程度，設定評分標準，完成各指標評分。由于上述指標具有內在聯系，可能互為因果，在評分標準設計中，應在綜合考慮兩個甚至多個關聯指標的基礎上制定評分標準。

項目實施程序合規性評價、機構和管理評價、運營和維護評價、安全和環保評價、滿意度評價宜采用定性評價。根據獲得的支撐材料評價是否合格，評分標準設計應以科學、客觀、易操作為原則，以實現各指標的客觀、公平評分。

五、結束語

本文通過研究分析國家及典型城市后評價指標體系，提出了全新的評價指標體系，并據此給出在開展后評級初期選用的評價指標和相應的支撐材料，提出了指標賦值及評分標準設計的相關原則，實操性強，以期為開展政府投資項目后評價工作提供借鑒和參考。