世貿(mào)組織向何處去？

陳珂

2001年11月9日至13日，世界貿(mào)易組織（WTO）第四次部長級會議在卡塔爾首都多哈舉行。在這次會議上，經(jīng)歷了表決、簽字等儀式后，隨著歷史性的一聲槌響，中國結(jié)束15年復關(guān)和加入世界貿(mào)易組織的進程，并在當年的12月11日正式成為世界貿(mào)易組織成員。

彼時，以會議舉辦地多哈命名的多哈回合談判也被提上議程，這是WTO成立后啟動的新一輪全球多邊貿(mào)易談判，旨在推動全球農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務貿(mào)易的自由化，被認為是“為國際貿(mào)易改革訂下了頗為進取的改革計劃”。中國加入WTO后便開始參與這一談判。然而，多哈回合談判自啟動以來，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)政策問題上始終無法彌合分歧，致使其歷經(jīng)多次談判也沒能取得突破性進展，并被擱置至今，這也讓WTO進入低潮期。

多哈回合談判2008年陷入停滯以來，貿(mào)易爭端解決機制成為世貿(mào)組織最權(quán)威且有效運轉(zhuǎn)的部分。但在2019年12月，WTO爭端解決機制因上訴機構(gòu)法官人數(shù)不足，被迫陷入停擺;2020年12月，上訴機構(gòu)最后一位成員任期屆滿離任。如今，無法正常運轉(zhuǎn)的WTO深陷危機之中。

多哈回合談判的啟動并非偶然。

由于農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的特殊性，始于1986年的烏拉圭回合談判開始后，農(nóng)業(yè)便成為中心議題之一，最終在1993年12月達成了包括《農(nóng)業(yè)協(xié)議》在內(nèi)的烏拉圭回合一攬子協(xié)議。在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國世貿(mào)組織研究院院長屠新泉看來，直至1995年WTO成立，WTO多邊貿(mào)易談判仍有一些未決問題沒有討論出結(jié)果，且主要集中在農(nóng)業(yè)和服務業(yè)方面。

“按道理講，WTO成立之后就應該開啟對這兩方面問題的談判，但在后來的討論過程中覺得只談這兩個問題還不夠。經(jīng)過了很長時間的爭論，多哈回合談判的議題最終有19個，涉及農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、規(guī)則談判等。”屠新泉向《中國報道》記者表示。

他認為，盡管多哈回合談判在2001年如期開啟，但是談判本身基礎(chǔ)比較薄弱。從當時的部長宣言起草過程看，各方分歧很大，但出于多方原因，多哈回合談判最終被成功發(fā)起，“尤其是‘9·11事件’給當時的國際安全形勢投下了濃重陰影，迫使人們尋求一種團結(jié)氛圍。”

多哈回合談判建立在烏拉圭回合談判制定的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》基礎(chǔ)上。市場準入、國內(nèi)支持和出口競爭是烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“三大支柱”——市場準入指在多大程度上允許別國商品或服務進入，國內(nèi)支持指成員采取國內(nèi)政策支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供補貼和支持，出口競爭指成員為農(nóng)產(chǎn)品出口所提供的各種形式的補貼。

“出口競爭問題目前基本上解決了，主要是關(guān)稅和補貼的問題。”屠新泉告訴記者，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的理想模式是發(fā)達國家減少補貼，發(fā)展中國家降低關(guān)稅，但是雙方的動力都不太足。“《農(nóng)業(yè)協(xié)議》原則上要求發(fā)達國家削減補貼，但發(fā)達國家基本上沒有兌現(xiàn)承諾，得到補貼的發(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品出口，對發(fā)展中國家來說是很難去競爭的。”

日前，由聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合發(fā)布的一份有關(guān)全球農(nóng)業(yè)的報告顯示，2013年至2018年間，平均每年對農(nóng)民的補貼支持為5400億美元，其中87%（4700億美元）是“有害的”。這包括對特定牲畜和作物的價格激勵、對化肥和農(nóng)藥的補貼，以及扭曲的出口補貼和進口關(guān)稅。

屠新泉表示，我國在入世前屬于觀察員，加入初期力量比較薄弱，但作為最大的發(fā)展中成員，也積極、全面地參與了多哈回合談判，維護發(fā)展中國家利益。包括舉行多場小型部長會議、高官會議，推動談判進程，并在農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅減讓領(lǐng)域提出關(guān)稅削減公式，解決不同國家適用同一減讓公式的公平性問題。

但由于各方利益的頑固性沖突，2008年7月，多哈回合談判終因美國在發(fā)展中成員農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機制上拒絕讓步而陷入僵局;同年12月，由于無法彌合分歧，世貿(mào)組織決定年底前不再召開小型部長會議;2015年，162個WTO成員國的貿(mào)易部長在肯尼亞內(nèi)羅畢參加第十屆部長級會議，他們沒有重申回歸多哈回合談判，這是多哈回合談判啟動以來的首次。

20年后再看多哈回合談判，屠新泉坦言，這期間沒有取得大的進展，從側(cè)面表明WTO的規(guī)則沒有進步，但成員的經(jīng)貿(mào)水平、技術(shù)水平卻在不斷發(fā)展，“新問題只能參照舊規(guī)則解決，這無疑會削弱WTO的影響力”。

在世貿(mào)組織上訴機構(gòu)原主席、大法官張月姣看來，危機體現(xiàn)在決策機制失靈，不足以應對多哈回合談判中成員間多方利益的復雜博弈;領(lǐng)導力真空，核心成員從塑造和推動者到體制撼動和破壞者;包容性欠缺，欠發(fā)達、最不發(fā)達成員融入體制困難等。

屠新泉也認為，多哈回合談判之所以失敗，既有WTO機制的不健全，更主要的原因還在于領(lǐng)導者缺位。“WTO決策機制遵循協(xié)商一致原則，從20多年實踐看，如果領(lǐng)導者足夠強大，該原則更傾向于‘強迫一致’。”他表示，美國在2008年以前承擔了WTO的領(lǐng)導者角色，此后便力不從心。尤其是特朗普之后，國內(nèi)社會矛盾的積累帶來了美國對國際組織、對全球化的態(tài)度改變，美國產(chǎn)生“全球化不利己”的認知問題。

以規(guī)則為基礎(chǔ)、以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體制，一直是經(jīng)濟全球化和自由貿(mào)易的基石、促進世界經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要保障。圖為坐落在瑞士日內(nèi)瓦的世界貿(mào)易組織（WTO）總部。

“美國失去迫使別國接受它的領(lǐng)導的能力，其他國家目前尚缺乏領(lǐng)導能力，多哈回合談判只能暫時擱置。這是核心問題。”屠新泉強調(diào)說，全球化有高潮就會有低谷，當前一方面仍要促進國際合作，通過WTO和其他國際機構(gòu)解決雙邊、多邊以及全球性問題;另一方面，美國等國家應看到需求、突破壓力，進行政治、經(jīng)濟和社會改革。

有輿論認為，多哈回合談判無限期暫停，是多邊貿(mào)易體制漸成“雞肋”的一個縮影，雙邊合作、區(qū)域合作是當今主流。屠新泉分析，作為替代的雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定“更容易出結(jié)果”，有市場是正常現(xiàn)象。

世貿(mào)組織副總干事張向晨則指出，雙邊合作、區(qū)域合作可以成為多邊貿(mào)易體制的有益補充，但前提是世貿(mào)組織必須健康、強有力。他強調(diào)，經(jīng)濟全球化背景下，不存在非此即彼的選擇。各國的經(jīng)濟利益需要協(xié)調(diào)，有很多綜合性問題，如農(nóng)業(yè)補貼，沒有任何一個區(qū)域或雙邊協(xié)定可以處理，只能在多邊框架下解決。“多邊貿(mào)易體制是國際貿(mào)易的基石，作用不可代替，這是絕大多數(shù)成員的共識。”

世貿(mào)組織官員曾估計，如果多哈回合談判成功，全球消費者和企業(yè)每年可少支付1250億美元關(guān)稅。法國經(jīng)濟研究機構(gòu)CEPII估算，多哈回合談判帶動貿(mào)易全球化可使世界經(jīng)濟每年增長將多出430億美元，與此有關(guān)的服務貿(mào)易自由化還將帶來300億美元額外產(chǎn)出。

多哈回合談判艱難而復雜，尤其處在當前逆全球化、民粹主義、貿(mào)易保護主義抬頭，疫情導致全球經(jīng)濟分化、動蕩的情況下。專家表示，這也正是推動WTO機制改革的時機所在。讓WTO重新成為在世界貿(mào)易秩序中有影響力的中間角色，是所有成員國共同的責任。

張向晨指出，WTO規(guī)則需要與時俱進，但WTO改革不是推倒重來、另起爐灶，WTO的核心價值尤其是非歧視原則必須堅守。對于全體成員一時達不成一致的議題，應允許部分成員先行先試，探索新的路徑。但諸邊方式不是多邊談判的替代品，最終目標仍應是形成多邊規(guī)則，使每個成員特別是發(fā)展中成員不被落下。

在談判策略上，屠新泉告訴《中國報道》記者，當前形勢下，希望多哈回合談判達成那種面面俱到的一攬子協(xié)定已經(jīng)不可能。“針對一些小的、成功概率高的單議題面向局部成員談判，‘螞蟻搬家’式地尋找解決方案更為可行。”

事實上，多哈回合談判并不是毫無成果。2013年，世貿(mào)組織第九屆部長級會議達成“巴厘一攬子協(xié)定”，被稱為多哈回合談判的“早期收獲”，該協(xié)定包括10份文件，內(nèi)容涵蓋了簡化海關(guān)及口岸通關(guān)程序、允許發(fā)展中國家在糧食安全問題上具有更多選擇權(quán)、協(xié)助最不發(fā)達國家發(fā)展貿(mào)易等內(nèi)容;2015年，世貿(mào)組織第十屆部長級會議就非洲等發(fā)展中國家最為關(guān)切的農(nóng)業(yè)出口競爭達成共識，162個成員首次承諾全面取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，時任WTO總干事羅伯托·阿澤維多稱這是世貿(mào)組織成立20年來在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最為重要的成果。

2021年12月2日，WTO“服務國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議”談判在日內(nèi)瓦正式簽署協(xié)議，協(xié)議聚焦與服務貿(mào)易有關(guān)的許可要求，程序、資質(zhì)要求和程序以及相關(guān)技術(shù)標準，旨在促進相關(guān)措施的透明度、可預見性和便利性。屠新泉認為，談判僅用時4年就結(jié)束，為WTO帶來一抹亮色。

在他看來，對于多哈回合談判不必過于悲觀，即便不談判，既有的規(guī)則成果也還在繼續(xù)發(fā)揮作用，大多數(shù)貨物貿(mào)易依然受WTO規(guī)則管轄。“有些可能有點過時，但還是能作為一個參照。”