教代會參與公立高校教師師德失范處理程序機制的完善路徑

李一葦

(復旦大學 機關黨委，上海 200433)

近來，高校師德失范事件頻頻見諸媒體，有關高校在社會輿論的密切關注下，迅速對相關教師進行了懲戒。根據對網絡上的高校師德失范行為事件的統計結果，大多案例從輿論熱議到公告處理決定的時間在10天以內[1]。諸如此類問題的解決雖然用時短、出拳重、化解快，但把握不好也會出現公權力“恣意”等傾向。2021年4月，教育部印發《關于在教育系統開展師德專題教育的通知》，再次對師德建設予以強調。在高校的民主建設中，程序不能缺位，正當程序是其中的核心要素。教代會是教師群體參與民主管理與監督的主要形式。基于正當程序，教代會可以在促進平等參與、對等溝通等方面發揮作用，推動師德失范處理這個對教師權利有著重大影響的問題在制度層面不斷完善，促進正當程序的適用，以防止公權力“恣意”行使和保護教師私權利。

一、師德失范處理適用正當程序的價值

“程序，主要體現為一定的順序、方式和手續來作出決定的相互關系”[2]18。從中國的傳統文化到當代中國的法制建設實踐，有非常多“重實體、輕程序”的例子。而在西方國家現代社會的建立過程中，公法領域中的程序與私法領域中的契約都起到了非常神奇的作用——程序在控制自由前提下保障自由，讓自由變成了物質形態[2]62-63。這正是程序本身的價值體現，因為“法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來實現”[2]12-14。隨著社會的逐步發展，正當程序逐步被認為具有工具價值和尊嚴價值，而工具價值又分為功利性的和道義性的[3]，這些價值在師德失范處理中均可以得到體現。

(一)功利性工具價值

波斯納將訴訟制度的成本分為運行成本和錯誤判決的成本，認為目標應該是成本的最小化，強調程序要促進效用、增進效益，程序是否正當可以從這樣的價值角度出發來判斷。實務中也有類似的判例，美國最高法院在馬修斯訴埃爾德里奇案的判決中指出：法院應當考慮到實際的財產價值，同時考慮到忽略特定程序保護而造成錯誤剝奪的幾率和保護成本，從而判斷這樣的程序是否正當[4]。這最終保證了沖突的有效解決，而且提高了效率。高校師德失范處理從教育學的角度上講，就是大學這樣一個教師與學者的共同體，對違反共同體職業道德的教師個體的一種內部處理。正當程序保證了教師的知情權、回避申請權、陳述和申辯權等參與性權利，使得教師對處理決定的認同得到有效實現。

(二)道義性工具價值

“控權論”是行政法的理論基礎，它要求行政法、特別是程序法要支配行政權力，以保證人民的權利。究其本質，“控權論”即闡釋了公權力和私權利的關系問題。“程序的實質是管理和決定的非人性化”[5]，限制公權力的恣意、專斷和裁量。正當程序通過程序公開、角色分化、理性決定、充分參與，讓當事人在整個程序過程中發揮作用，通過當事人的力量制約公權力的“恣意”，保證實體權利獲得最大可能的實現。在大學這個共同體中，每個個體必須要遵守一定的規則，這樣才能使得共同體能夠高效運轉，然而，歷史的經驗一再證明，沒有程序規制的公權力會越來越傾向于“恣意”行使，讓個體權利陷入恐慌。只有通過正當程序，實現各方主張和異議的充分表達，才能最大程度上實現實體的正義。師德失范處理對教師造成的影響是巨大的，輕則停止相關方面的資格兩年，重則開除出教師隊伍。這就要求必須配套正當程序，明確公權力在做出決定前應當履行各類正當的程序和規則，以實現權力規范和權利保護，達到最基本的自然正義的要求。

(三)內在獨立價值

“尊嚴價值理論”認為評價法律程序正當性標準是人的尊嚴維護程度，如“平等”“理性”“參與”等方面[6]。它強調程序本身對人尊嚴的尊重：正當程序中的角色分化、理性論辯體現了人的獨立自主地位；平等的參與、實質的決定體現了人作為道德主體被尊嚴對待；中立的決定者、雙方對等的信息體現了人的尊嚴被尊重；信息的公開和充分體現了尊重人的理性判斷；信息公開的例外體現了對私人領域的尊重。教師肩負有教書育人的職責，“師嚴然后道尊”的尊師傳統長久扎根于中國傳統文化中。因而師德失范處理程序中要切實尊重教師、保障教師的各項程序性權利，適用正當程序，這樣才能使得教師愿意從內心接受處理決定，從而激勵自身不斷強化自身的師德修養，最終實現敬業立學、崇德尚美的新風貌。

二、教代會在師德失范處理正當程序中的應然角色

(一)師德失范處理程序中的正當程序特征

高校的師德失范處理有明顯的公權力特征。《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》(以下簡稱“指導意見”)要求高校“依據”其制定規范，雖然“指導意見”在性質上只是規范性文件，但實踐中我國高校的自主辦學“不能做到法律保留，以低位階規范限制大學自主辦學權的情形可以說司空見慣”[7]，高校必須依照行政部門的規范性文件來制定相關政策措施。無論是從學理上還是實踐中，高校的師德失范處理都體現出了明顯的行政性特征，故而行政程序領域中的正當程序具有最大的參考價值。

“指導意見”明確規定，師德失范處理應“程序合法”。在大陸法系國家，對正當程序的解釋是正當程序是對嚴格的法定程序的一種補充，即在法定程序這樣的法律規則缺位時，正當程序作為法律原則填補法律規則的漏洞。師德失范處理程序在現行國家法中并無依據，上位依據就是“指導意見”，并由高校通過制定校規的方式來建立校內的處理程序。在行政法領域中，法定程序要素包括步驟、順序、時效、方式和方法等，結合“指導意見”，可以發現未對“時效”作出規定，應當予以補足。本文從行政法的正當程序標準出發，結合實際，推演出以下正當程序要素(見表1)。

表1 公立高校師德失范處理程序的正當程序要素

(二)公立高校教代會在師德失范處理正當程序中的作用

2.教代會可以保障教師的充分參與。教師的充分參與可以提高教師獎懲辦法制定的民主性。教代會具有討論通過教師獎懲辦法的法定職能，教師師德失范行為處理辦法作為實施教師懲戒的重要制度，應當經教代會審議通過，體現教師共同體民主參與的意旨。

3.教代會可以保障教師的程序性權利。正當程序通過公開的程序、角色的分化、理性的決定、充分的參與，讓當事人在整個程序過程中發揮作用，通過相對人的力量制約公權力的“恣意”，保證實體權利獲得最大可能的實現。但由于公權力和個體權利的不對等，相對人的力量相對薄弱，實務中即使有程序規制，也可能出現程序性權利無法有效行使的情況，相對人難以充分表達主張和異議，從而導致規制公權力“恣意”行使的目標難以實現。因而，需要按照《高等教育法》的規定，充分發揮教代會的作用，幫助相對人維護合法權利，特別是程序性權利，達到最基本的自然正義的要求，實現正當程序的價值。

(三)公立高校教代會在師德失范處理正當程序中的應然角色

結合師德失范處理正當程序的基本要素和教代會的法定職能，可以推演出公立高校教代會在師德失范處理正當程序中應當發揮作用的10個要素，并將其劃分為“參與維度”“科學維度”“平等維度”“效率維度”四個維度，設置觀測指標體系進行實證分析。

三、部分教育部直屬高校師德失范處理程序中教代會的作用現狀

實踐中，高校依照“指導意見”，建立校內的師德失范處理程序。教育部直屬高校是我國高校探索改革過程中的先行軍，具有實力較強、學科特色鮮明的特點。筆者通過公開資料和工作條件，搜集了35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序的相關文本，并借助公開網絡資料對文本中不包含的內容進行補充，按照表2中的10個要素進行文本分析，若文本包含該項內容要素，則記為1分，若不包含這部分內容或未檢索到相關信息，則記為0分。

表2 公立高校教代會在師德失范處理正當程序建構中的作用要素

(一)總體情況

通過對35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序和公開網絡資料的文本分析，得到了各要素得分情況雷達圖(見圖1)。由圖1可以明顯地發現，各公立高校教代會在師德失范處理方面發揮的作用，與其應然角色要素要求相比，仍有很大的差距。

圖1 教育部直屬高校的教師師德失范處理程序要素得分雷達圖

在“參與維度”“科學維度”“平等維度”“效率維度”四個維度中，得分最高的指標為“A2.參與處理或權利救濟”，為25分；如果再細致來看，沒有得分的10所高校是未發現其是否參與的明確依據，而不是否認教代會及其工作機構參與處理或救濟。究其原因，應是《關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》(以下簡稱“長效機制意見”)明確規定了師德建設委員會要有工會參與，實務中多數高校將工會作為教代會的工作機構，而各高校進行師德失范處理或者提出實質性處理建議的機構正是“師德建設委員會”，因而，可以推斷教育部各直屬高校的教代會都一定程度上參與了師德失范的處理或救濟，但其他指標均很難令人滿意。

(二)教代會參與程序文本的制定和審議還遠遠不夠

教師師德失范處理辦法作為實施教師懲戒的重要制度，應當經教代會審議通過，體現教師共同體民主參與的意旨。但是“A1.程序文本制定和審議”要素得分只有1分，即只有1所高校的師德失范處理制度有接受教代會審議的相關表述，具體來看，是接受教代會代表組長暨工會常務委員會聯席會議的審議，其他樣本高校均未在互聯網上檢索到相關內容。按照“指導意見”的規定，一旦構成師德失范行為，即使行為情節較輕，也要一攬子取消8個方面的資格，研究生導師還有其他處理。這樣取消資格類的處理，對教師的權利實質上會產生極大的影響。按照“指導意見”制定的校內規范，實質上是教師懲戒規范。教代會應當“源頭參與制定”此類文件，從而“促進學校發展、反映教職工心聲”[8]。無論是從理論上看，還是從相關法律法規的規定中去直觀理解，師德失范處理這樣涉及教師獎懲事宜的重要文件，理應經教代會審議并通過。而目前在樣本高校中，師德失范處理程序文本的制定和審議絕大多數缺乏教代會的參與。

生物防治研究主要集中在以下幾個方面：①研究果蔬表面原有微生物群落，當引入拮抗菌時，對原有微生物群落的影響；②建立快速有效地拮抗菌篩選方法，針對每種作物建立大規模使用預測系統；③將拮抗菌與多種方法結合，加快商品化進程；④對現有拮抗菌進行基因工程改造，以適應更高要求，甚至構建全新的拮抗菌。隨著現代生物技術和工程技術的進步，果蔬采后病害的生物防治技術將得到更廣泛的研究與應用。

再進一步看，“B1.審議文本前聽取教師意見”要素的得分也只有1分，也是只有A1要素得分的高校通過“教代會代表組長和常委繼續征求意見并反饋到校工會，校工會匯總后將意見以適當方式反饋給學校”，聽取了教師的意見。教職工代表大會是讓全校教師充分表達利益訴求的一種形式，《學校教職工代表大會規定》規定教職工獎懲辦法由教代會討論通過，也是為了科學設計、保障教職工利益表達方面的訴求，具體到師德失范處理的規范制定工作中，也應當如此。

(三)回避和聽證程序缺乏教代會工作機構的參與

“B2.參與回避和聽證程序”的要素得分為0分，即尚未有學校規定教代會及工作機構應當參與到師德失范處理的回避聽證程序中。在正當程序的發源之初，排除偏見和聽取意見就成為了兩條基本原則。后來，“排除偏見”原則發展成為回避制度，“聽取意見”制度發展成為了“聽取申辯”。但對權利人權益影響較大的決定，“聽取申辯”會采用類似于訴訟中的“對抗程序”，讓公權力和私權利有平等對話的機會，防止公權力恣意行使裁量權，這就是“聽證制度”。回避和聽證是正當程序的實質核心，當事人可以在具體程序中申請回避或提起聽證程序，一方面回應人的本性的需求，讓公權力的公正性更加明晰、妥善、徹底地解決爭議；另一方面，通過更充分、更直接的交流和“對抗”，切實保護當事人表達利益訴求的權利，從而讓糾紛在對抗中達成統一。教代會作為高校教職工群體參與內部民主監督的主要形式，在一定程度上可以獨立于高校和當事人之外，因而教代會的工作機構可以作為校內程序中決定回避、主持聽證的理想組織之一。

(四)教代會保障教師程序性權利的工作還不充分

“C1.處理組織中有教職工代表”的要素得分為10分，有10所高校在成立負責師德監督處理組織的文件中，明確規定委員中需要有教職工代表，還有的高校明確規定應有學生代表。北京大學在教師職業道德和紀律委員會的介紹中強調“高度重視保護學者和學生的正當權益”，反映了對教師權利的重視，認為“由教師學者構成的學術共同體是大學運行的核心和主體”，因而“形成學術共同體的自我約束機制尤為重要”。

“C2.回避與申請回避權成對出現”的要素得分為6分，有6所高校在師德失范處理的規范文件中同時規定了“回避”的情形和相對人有“申請回避”的權利，但是擁有回避制度的高校卻有12所，即只有一半賦予了相對人“申請回避”的權利。回避制度讓“任何人不得在與自己有關的案件中擔任法官”得以實現，但缺乏“回避權”的回避制度在實踐中難以形成公權力和私權利的制衡，從而保證回避制度的有效實施，同時，這也是對教師程序性權利的漠視。當然，還有半數以上的樣本高校連回避制度也未規定，這與正當程序的要求存在較大的差距，亟待完善。

與C2要素的情況類似，“C3.聽取申辯與申辯權成對出現”的要素得分為9分，“C4.聽證和聽證權成對出現”的要素得分為0分。有30所樣本高校規定了聽取申辯的制度，但規定相對人有“申辯權”的只有9所樣本高校；北京大學規定了聽證制度，但聽證制度的發起只能由“委員會邀請”，不可以由相對人申請進行。但是兼聽意見若沒有細化規定，就很容易流于形式。

(五)教代會還未有效幫助提升處理效率

在大學這樣一個教師與學者的共同體中，師德失范處理基于其共同體對內部成員處理的準行政性質，決定了它的程序不可能像司法程序一樣，完全不考慮效率問題，否則，就會給公權力帶來過多負擔，影響共同體利益。但是考慮效率問題并不是毫無底線，必須在不能損害相對人合法利益、不能違背公正的底線、符合當然公理和其他不必作為效率代價的事由的基礎上[9]。

“D1.時限”的要素得分為15分，僅有不足一半的樣本高校在處理辦法中規定了時限。如果再將時限分解為受理、調查、處理、救濟四個方面的時限來進行考察，發現這15所高校全部都規定了調查時限和救濟時限，6所高校規定了受理程序的時限，但所有高校都沒有規定處理程序的時限。在調查階段中，高校規定的調查時限有10個工作日、15日、30日等不同的類別，但均規定了調查時效的延長這樣的機制。而且從整體來看，均未規定受理、調查、處理這一處理全過程的總時限，導致相對人的權利狀態一直處于一個不確定的過程中，缺少程序的可預測性。但反過來看，對于相對人提起救濟的時效，有3所學校未作規定，其他學校一般規定了7日或者30日的提起救濟的時效，而且未規定相關時效延長的規定，部分學校還規定了“逾期不予受理”。相對而言，程序對相對人要求嚴格而對公權力本身要求較為寬松，“管理論”的行政基礎理論依然深深影響著高校的內部制度建設。教代會因其討論通過教師懲戒處理辦法的職能，可以將時限問題納入處理辦法方面充分發揮作用。

“D2.程序繁簡分流”的要素得分為4分，即有4所高校的文本規定了不同情形可以采用不同的程序。有的高校在程序規范中，創制了“不當行為”的概念，即把未造成不良影響的“失范行為”確定為“不當行為”，交由二級單位進行批評教育處理，實現了程序繁簡分流。教代會工作機構在處理程序中作為相對的第三方機構，可以在高校和教師之間發揮協調作用，提升處理效率。

四、教代會參與師德失范處理正當程序的主要路徑

(一)教代會應源頭參與制定師德失范處理辦法在內的各項教師師德規范

教代會具有討論通過教職工獎懲辦法的法定職權。因而，從規范主義立場上看，高校的師德失范處理辦法，應當由教代會充分討論通過。制定師德失范處理辦法的目的，是為了進一步規范高校教師的履職履責行為，這從根本上有助于大學共同體的整體利益提升。因而，教代會要源頭參與制定包括師德失范處理辦法在內的各項教師師德規范。

1.教代會執行機構成員代表應源頭參與師德失范處理辦法的制定。按照教代會職權的規定，教代會需要討論通過師德失范處理辦法在內的各項教師考核獎懲辦法。許多高校未經過教代會討論通過即徑行發布實施處理辦法的原因，主要是因為高校對師德失范處理辦法和負面清單在教師群體中能否形成一致意見、能否被教代會討論通過缺乏信心，擔心難以在教師群體中形成共識，導致教代會不能夠順利進行。但規避不是解決問題的最優選擇，而是應當通過不斷的協商交流、充分交涉，達成一致意見。如在辦法起草組中，廣泛邀請教師參與，尤其是有代表性的教師代表的參與；教代會工作機構也應充分發揮作用，通過組織召開教代會代表團團長會議等方式，讓教師代表們充分協商交流從而達成共識。《學校教職工代表大會規定》規定教師代表應占教代會執行委員會中的多數，故而在有代表性的教師代表參與的基礎上，再讓教代會執委會成員直接參與到辦法制定過程中，可以確保制定的辦法一方面能夠回應教師關切，另一方面從源頭上代表教師利益，推進依法治校的進程。

2.辦法起草過程應廣泛聽取教師的意見和建議。教代會代表要“密切聯系教職工群眾”，同時也要“如實反映群眾的意見和要求”。因而，參與辦法起草的教代會執委會成員一方面要主動與基層單位的教師聯系，征求意見和建議；另一方面，起草組也要階段性召開溝通反饋會，通過各單位教代會代表征求本單位全體教師的意見和建議。

3.辦法應經教代會大會討論通過。辦法應當經過教代會大會討論通過是《學校教職工代表大會規定》的直接規定，高校應當遵循規定交由教代會大會討論通過。同時，從理論上看，經教代會大會討論通過會賦予辦法形式上的合法性，讓辦法有效代表高校共同體的共同意愿，保障辦法能夠最大程度地得到全體教師的認同，從而保障其得到有效的貫徹落實。

(二)教代會應參與提升師德失范處理效率

提高師德失范處理的效率，符合學術共同體的整體利益。因而，教代會也應當在提高師德失范處理的效率方面發揮作用。

1.教代會討論通過的師德失范處理辦法應包含提高處理效率的相關條款。在行政法領域，對違法事實確鑿、法定依據明確、處罰較為輕微的案件，可以適用簡易程序。在師德失范處理中，也應當兼顧處理結果的公正與效率，根據繁簡分流的原則進行程序的選擇和分流，讓相對人盡快擺脫調查處理程序的“泥潭”，盡快恢復平靜自然的工作狀態。如在師德失范處理辦法中要按照不同的處理樣態，適用不同的處理程序，或者賦予相對人程序選擇權，對于爭議不大、事實清楚的事件，在征得相對人同意的前提下，可以采取簡便易行的處理程序，提升處理效率。

2.教代會工作機構應當在參與師德失范處理時幫助高效完成調查處理程序。黨的十八屆四中全會明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，執法司法機關要加強對當事人的政策宣講和法律法規講解。教代會工作機構作為處于公權力和相對人之外的第三方機構，在參與師德失范處理時，要發揮其特殊作用。一方面，要讓高校公權力切實尊重相對人，幫助相對人實現其實體和程序權利；另一方面，也應當向相對人宣講師德規范，幫助引導教育相對人遵守學校規章制度，最終在尊重相對人權利的基礎上高效完成調查處理程序。

(三)教代會工作機構應作為校內的第三方機構參與教師權利救濟

教代會有“監督學校章程、規章制度和決策的落實，提出整改意見和建議”的職能，理應在發揮民主監督方面發揮更大的作用[10]。當下的師德失范處理程序，對教師程序性權利保護還不夠，因而教代會工作機構應參與到教師權利救濟工作中。

1．教代會工作機構應承擔教師失范處理中的權利救濟機構職責。調研顯示，23所高校選擇向做出處理決定或提出實質性處理建議的同一組織申請權利救濟。但在實體上，受理機構一般不應是做出處理決定或者是提出實質性處理建議的同一組織，而應當組成更為公平、獨立的校內權利救濟處理機構。教代會工作機構由于其特殊地位，承擔校內權利救濟處理機構的職責是較為合適的。實務中，有的高校已經進行了一些探索，如北京科技大學、對外經濟貿易大學等學校的教職工申訴處理委員會辦公室放在了作為教代會工作機構的工會；華北電力大學的勞動人事爭議受理委員會作為教職工代表大會下設的專門機構，受理申訴；西南交通大學明確規定由作為教代會工作機構的工會負責受理申訴、組織復核，形成復核報告。在運行程序上，處理機構首先應對提起權利救濟的當事人是否適格、是否符合期限、理由是否正當進行形式審查，而不能由受理機關自由裁量是否受理，也不能一律加以受理。同時，應當明確權利救濟的受理機構處理的基本程序要求和在什么情況下應當做出何種處理決定，如對當事人權利影響重大的相關爭議，宜采用聽證等方式進行處理；而對于相對影響不大的合理性問題，可以采用書面審查的方式進行，且以申請人申請的事項為限進行審查。對原決定，實體合規、程序正當的，應當維持；證據不足、規范使用錯誤、違反正當程序、明顯不當的，則應撤銷或要求原機構重新做出處理。

2.教代會工作機構應推薦教師代表加入師德失范處理機構。對教師進行處理的組織，特別是涉及師德師風處理這種實體界定較為模糊、自由裁量權大的處理組織，理應將教師代表納入其中。這一方面能讓學術共同體的自我約束機制更加完善，讓學校做出的決定更加得到教師的認同，另一方面也是教師自主管理、自我約束的程序性權利的重要體現。因而，教代會工作機構應當積極動員，廣泛發動，爭取在處理組織中吸納更多的教職工代表，理想情況下，教師代表應當在處理組織中占到多數。實務中，北京大學負責受理師德師風舉報投訴、開展調查、提出處理建議的機構是教師職業道德和紀律委員會，其委員三分之二的成員為學校教授。

五、結語

以教代會制度為核心的高校內部民主監督機制可以確保高校內部權力正確行使，促進現代大學制度的完善，通過民主協商，維護全體教師合法權益。面對新形勢、新任務、新要求，教代會應當積極參與到加強師德師風建設的工作當中，這對大學共同體建設、提升教師共同體的共同利益具有重要的作用；與此同時，教代會也應當積極參與到對教師權利產生重大影響的師德失范處理程序中，切實保護教師正當權利，讓教師愿意從內心接受決定，從而不斷地強化自身的師德修養，實現師德師風持續向好的目標。