國內外新能源汽車電池回收產業法律政策研究

雷舒雅 黃佳琪

摘 要：我國近年來大力發展和推廣新能源汽車，為積極應對首批新能源汽車廢舊電池退役潮的到來，在“碳達峰”、“碳中和”的政策的指導下，筆者對日本、美國、德國三國新能源汽車電池回收利用法律政策進行分析，剖析日本完善的回收體系、美國完備的層級立法和德國明確的責任制度，并結合三國經驗，探索我國新能源汽車電池回收產業的法律政策發展路徑。

關鍵詞：國內外對比研究 新能源汽車電池回收產業 法律政策

Abstract：In recent years， China has vigorously developed and promoted new energy vehicles. In order to actively respond to the arrival of the first wave of decommissioning of the first batch of new energy vehicles waste batteries， under the guidance of the “carbon peak” and “carbon neutral” policies， the author analyzes the laws and policies of the new energy vehicle battery recycling in Japan the United States and Germany， analyzes Japans perfect recycling system， the United States complete hierarchical legislation， and Germanys clear responsibility system， and combines the experience of the three countries to explore the laws and policies of Chinas new energy vehicle battery recycling industry development path.

Key words：domestic and foreign comparative research， new energy vehicle battery recycling industry， legal policy

1 背景

近年來，我國大力發展新能源汽車產業，是我國新興的支柱性產業之一。從發展趨勢看，截至2021年6月底，全國新能源汽車保有量達603萬輛，占汽車總量的2.06%，新能源汽車增量連續四年超過100萬輛，發展勢頭迅猛。從環境保護看，我國高度重視二氧化碳的排放問題。2020年9月，習近平總書記提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的政策。為解決傳統汽車排放的二氧化碳排放量大的情況，我國從2015年全面向普通消費者推廣新能源汽車。從產業政策引導看，我國早在1996年，就將電動汽車列為“九五”期間國家重大產業工程項目。2001年新能源汽車研究項目被列入國家“十一五”期間“863”重大課題。我國一直在引導新能源汽車產業及相關配套產業的發展。隨后在一系列密集的扶持政策下，新能源汽車產業駛入快速發展軌道。一段時間以來，隨著我國新能源汽車產銷兩旺，第一批新能源動力電池進入規模化退役期，據估計，2025年我國退役動力電池將接近80萬噸[1]。面對新能源汽車電池大量報廢而相關配套法律政策還未完善的現實狀況下，筆者將聚焦廢舊新能源汽車電池產業領域，分析日本、美國、德國的新能源汽車電池回收利用的相關法律政策，提出我國新能源汽車電池回收產業的發展思路。

2 日本、美國、德國新能源汽車電池回收利用法律政策研究

2.1 日本：回收體系完善

日本因資源相對匱乏，一直高度重視資源的重復利用及環境保護，在尚未發展新能源汽車等需要大型動力電池之時，日本就較早地頒布涉足新能源動力電池回收相關的法律法規。早在1993年日本頒布《環境基本法》，1994年日本有電池生產商自行采用電池回收計劃，嘗試建立起電池回收利用模式，實現從電池生產、銷售、回收、再生處理的流程。1997年日本制定《促進新能源利用的特別措施法》，規定從事新能源和再生能源相關人員均負有推廣義務。2000年日本出臺政策要求生產鎳氫和鋰電池的日本生產企業對售出的電池進行回收并二次處理，政府予以生產企業相應補助。2000年頒布《循環型社會形成推進法》，明確循環型社會的概念，建立形成循環型社會的推進計劃和實施政策，加強循環反復使用，不輕易廢棄，通過分類回收，對廢棄物進行加工形成再生品，并積極促進對再生品的使用。2000年頒布《資源有效利用促進法》提出制造企業應履行生產的廢舊產品回收處理的責任，該費用由消費者承擔。建立收集循環系統，倡導使用者將廢棄電池送至專門回收場所。二次電池產品的生產者及進口商，應建立再循環系統。日本從20世紀90年代開始布局并逐步完善以“電池生產-銷售-回收-再生處理”的新能源汽車電池回收體系，起步時間早，自2000年以來，在建立循環型社會和大力發展新能源汽車下，日本通過積極的立法和鼓勵補助支持相關企業，形成了一套以環境基本法為基礎，循環型社會形成推進法為核心，各類綜合性或專項性回收利用法為具體實施的配套完善的新能源汽車電池回收利用法律體系。該體系由政府引導建立，地方出臺適合的地方性法規和政策補助促進新能源汽車電池的回收與再利用。并且將電池的回收方案和回收體系交于回收企業自主制定，日本企業的新能源汽車電池回收商業化運作成熟。

2.2 美國：層級立法完備

美國是最早頒布關于電池回收法的國家，早在1965年就頒布《固體廢物處置法案》，該法在修訂中將廢棄物管理由單純的清理擴展為分類回收、綜合再利用的規劃。《資源保護與回收利用法》是由1976年《固體廢物處置法案》經過三次修訂轉換而來，該法規定廢棄的鎳鎘電池、汞電池和鉛酸蓄電池、鋰電池、氧化銀電池都屬于危險廢棄物，要求對使用過程進行跟蹤，相關處理、儲存和處置的工廠須有相關許可證。美國主要通過環境保護相關法案對新能源汽車電池的回收進行管理，再以市場監管的方式，從聯邦-州-地方政府層層立法，形成一條較為完善的電池回收管理法律制度。首先，聯邦政府層面，1996年頒布的《含汞電池和充電電池管理法》鼓勵電池回收。對各類電池的標簽提出要求，須使用統一制定的標識。在生產、運輸、貯存等環節也作規定。其次，州政府層面，編制和實施州的電池等廢物管理計劃，要求電池協會對消費者、生產者、批發商等不同對象的相關責任義務進行嚴格監管。地方政府層面，采取具體政策激勵措施，鼓勵回收方和消費者對新能源汽車等電池的回收再利用。美國通過聯邦、州、地方層層遞進，根據不同地區的不同情況來制定地方的政策。美國立法上從聯邦、州、地方三個層級進行立法，不同層級側重不同，聯邦層級立法主要是控制和監管，州層級立法主要規定了電池回收等相關各方的責任和義務，在地方層級主要側重市民對新能源汽車等電池回收的具體義務和獎懲辦法，建立起了較完善的電池回收管理法律制度。

2.3 德國：責任制度明確

德國環保法中主要原則一是以預防為主，倡導以預防性保護措施和治理為主要內容;二是共同合作，無論公民、組織還是政府，都應參與;三是歸責原則以引起者負擔為準，即生產者、消費者等污染制造者承擔相應費用。德國先后頒布一系列法律法規，致力于環境保護。1994年德國頒布《循環經濟和廢棄物法》，該法確立了“避免生產-循環使用-最終處理”的循環經濟原則。于1997年頒布《報廢汽車條例》規定回收義務，即制造商和進口商有義務免費回收所出售的車輛，舊車只允許委托給受承認的接受點、回收點和拆解廠進行處理。2009年頒布的《電池法》要求電池進行回收處理，該法明確規定了制造商、經銷商、回收機構、監督部門的義務責任，確定了違反該法的行政處罰責任。最新修訂的《電池法》于2021年正式施行，新增強制注冊原則，針對計劃首次以商業方式將電池推向德國市場的生產商和經銷商。德國新能源汽車的發展與國內基本同步，但其憑借對生產者責任延伸制的重視和完善的報廢汽車回收利用體系，從起步就開始重視對動力電池的回收利用[2]。德國對新能源汽車動力電池回收主要采用生產者責任延伸制，相比美國，德國生產者的責任延伸更廣、市場準入資格更加嚴格、回收的網點更全面。

3 我國新能源汽車電池回收產業的法律政策發展思路

3.1 加強產業頂層設計，制定專項法律

我國目前對新能源汽車電池回收乃至電池回收產業領域無專門針對性的法律。我國涉及到電池回收相關的法律多為環境保護類的綜合性法律，內容寬泛且相對較基礎，多為原則性規定。例如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是與新能源汽車電池回收聯系度最緊密的法律之一。該法從監督管理、工業固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾、農業固體廢物等、危險廢物、保障措施及法律責任這八個內容進行分析。該法律中未對廢舊新能源動力電池的回收作出明確規定，而是從大范圍出發，要求防治固體廢物污染環境應堅持污染擔責的基本原則，提出產生工業固體廢物的單位應當建立健全工業固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置全過程的污染環境防治責任制度。對于新能源汽車而言，作為新能源，其受環境資源法的調整，但是作為新興產業，又涉及國家政策、經濟法學的規制[3]。因此，僅靠環境保護類法律不足以支撐新能源汽車電池回收產業的良性發展。我國現行的法律法規對新能源電池無統一立法，多以政策性文件為主，法的效力層級較低，關于新能源汽車動力電池回收的文件主要由工信部、國家能源局、商務部等部門進行頒布，主要執行部門為工信部。各部門頒布的多是無強制性的新能源電池相關的政策性文件，且存在政策性文件、規范之間交叉的情況。我國應加強產業頂層設計，制定專項法律，確保新能源汽車電池回收乃至整個電池回收行業能有序發展，使環境保護能真正有效的落實。

3.2 加快我國新能源汽車電池回收產業上下鏈的法律政策體系建設

中國廢舊新能源電池回收產業屬起步階段，從產業鏈來說，雖已初步形成上下游聯動，但無論是電池回收的法律層面還是電池回收再利用的經濟層面，均未形成完整的體系。從法律體系層面，應不斷加強立法工作，根據實際情況層層立法，上位法指導下位法，形成有指導原則、有具體約束和管制辦法的完整法律體系。從執法與監管層面，新能源電池回收涉及我國工信部、國家能源局、商務部、市場監督管理局等多部門。相關職能部門應明確劃分各自監管內容，落實監管責任，定期開展聯合檢查任務，改變目前監管難度大、執法難度高的問題。從技術層面，新能源汽車電池回收企業應與高校、科研院所加強合作，針對電池領域的技術難關，加強研發投入力度和智力支持，實現研發方向與需求相匹配，不斷提升我國新能源汽車電池回收拆解能力和再利用水平。從環境保護層面，需要不斷分類細化環境保護及明確具體措施，如需要針對新能源汽車電池清潔生產、清潔回收、多次利用與報廢提出具體參數要求和操作步驟，落實環境保護責任。從經濟層面，開發推進適合我國不同地區的新能源汽車電池回收產業的商業模式，構建上下游產業一體化聯合發展的態勢，將新能源汽車生產、銷售、諸如電池回收等配套服務聯動發展，形成緊密合作、具備優勢的上下鏈產業。只有加快我國新能源汽車電池回收產業上下鏈的法律政策體系建設，才能更好地促進我國新能源汽車電池產業的持續發展。

3.3 明確電池回收過程責任和各主體責任

我國的動力電池回收體系與德國較為相似，主要采用生產者責任延伸制度。我國的新能源汽車電池初次生產使用由生產電池企業承擔責任。回收再利用環節則是主要由梯次利用企業承擔責任。2021年，由工業和信息化部、科學技術部、生態環境部、商務部和國家市場監督管理總局五部門聯合頒布的《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》中，規定梯次利用企業應履行主體責任，落實生產者責任延伸制度，保障本企業生產的梯次產品質量，以及報廢后的規范回收和環保處置。我國應落實新能源汽車電池在生產、銷售、回收、再利用及報廢等過程中每個環節的責任與義務，并在立法中予以體現。目前關于新能源汽車電池回收利用的政策性文件和規范已出臺不少，對電池生產企業、梯次利用企業有較詳細的責任規定，但對消費者即汽車電池實際使用者個人沒有明確的規定，因此未能有效地調動消費者參與電池回收的過程中。對于不同類型的主體，所涉及的生產企業、消費者和回收企業需要承擔不同的責任，生產企業應當確保設計合理、技術和材料不低于相關國標標準。掌握新能源汽車電池的生命周期、運行狀況，可附著跟蹤系統或定期回訪，記錄電池使用情況，方便后續電池更換和回收。消費者應主動承擔回收義務，將廢舊新能源動力電池交到指定回收地點或者回收者手中，能有效防止新能源汽車電池對環境造成的污染。新能源汽車電池回收相關的企業在電池生產、銷售、運輸、回收、報廢等全過程進行應信息采集，建立合理的企業溯源體制，并嚴格按不低于國家標準運行和處理。有監管職責的部門應建立基本框架較為完善的溯源平臺，加強對違法違規的行為監管及懲處力度。同時加強電池回收相關的知識普及，加大回收宣傳力度，將知識普及和宣傳責任落實到具體部門和單位，強化責任意識。

4 結語

發展新能源汽車是“雙碳目標”下的必然趨勢，能有效地減少交通行業的碳排放量。發展新能源汽車電池回收產業，能進一步實現綠色、環保、低碳的產業發展要求。與日本、美國、德國相比，我國新能源汽車產業起步晚，相關配套產業如電池回收產業更是剛剛起步。研究國外的新能源汽車電池回收產業法律政策，有效借鑒其優勢，探索一套符合我國國情的法律政策體系，才能更好地助力新能源汽車行業的發展。

[基金項目]2021年度龍泉驛區科技計劃項目“新能源汽車電池回收處理產業發展戰略研究”（項目編號：LQXKJ-KJXM-2021-043）。

參考文獻：

[1]姚雪青. 更好破解動力電池回收難題[N]. 人民日報，2021-06-08（005）.

[2]陳軼嵩，趙俊瑋，喬潔，劉永濤.我國電動汽車動力電池回收利用問題剖析及對策建議[J].汽車工程學報，2018，8（2）：97-103.

[3]楊蔚林，趙若汀.我國新能源汽車法律制度中的四個矛盾及其解決[J].河北法學，2018，36（02）：47-61.

作者簡介

雷舒雅：（1991.08—），女，漢族，成都大學法學院，實驗師，碩士。研究方向：經濟法、產業政策與法規。

黃佳琪：（2000.12—），女，漢族，成都大學商學院，本科在讀。研究方向：審計學。