美國長臂管轄的實質及中國因應探賾

楊釗 賈國棟

（新疆大學 新疆烏魯木齊 830047）

近些年，隨著中國綜合實力的提升，中國企業“走出去”不斷深入推進，我海外利益不斷拓展壯大，美國綜合運用政治、司法、媒體輿論等多重手段“圍堵”中國，給中國發展造成較大壓力。“長臂管轄”成為美國發動對華經濟戰的慣用武器，借此打壓我國企業，損害我國經濟利益，維護其國家安全和經濟霸權地位。本文主要圍繞以下三個方面進行討論：一是全球化背景下長臂管轄的發展與演變，二是美國實施長臂管轄的實質及對我國的使用，三是我方的應對之策。

一、“長臂管轄”的發展與演變

從法理上講，長臂管轄（Long Arm Jurisdiction）是域外管轄（Extraterritorial Jurisdiction）的一種，即本國法的域外適用。“長臂管轄權”作為美國民事訴訟中的一個重要概念，主要指法院對不在法院地州居住、但和該地區有某種最低聯系的被告所享有的管轄權。從理論上講，作為國內主要的民事管轄事項，一國有權在不違反國際法的前提下，以其愿意的任何方式、為達其目的制定相應的管轄權規則。相對而言，域外管轄的情況更為復雜。1927年9月27 日，國際常設法院就“荷花號”案（法國訴土耳其）作出判決，即土耳其對法國郵船荷花號行使管轄權并不違反國際法，這一判決實際上是對一國國內法的域外效力予以認可。也就是說，國際常設法院承認了一國法律是可以有國際效力的。隨后，世界上大多數國家的刑法都增加了保護性管轄的條款，即對在境外由外國人侵害到本國利益行為的管轄。一般來說，域外刑事管轄須符合國際法上的四種管轄，即屬地原則、屬人原則、保護原則、普遍原則。2011年發生的湄公河慘案主犯糯康等人在中國伏法，即屬于此類。

從歷史淵源來看，美國的長臂管轄權源于美國州法院對本州及外州的人的管轄權，主要用于交易行為和侵權行為。隨著時代不斷向前發展，其不僅適用于美國州內、州之間的訴訟，也擴大到國際上，包括美國對外國國民的管轄。1945年，國際鞋業公司訴華盛頓州案中，美國聯邦最高法院以“最低限度聯系”理論為基礎，創立了特殊屬人管轄權規則（specific jurisdiction），這實際上放寬了美國法院對人身管轄的屬地原則限制。在此之后，類似的法案被形象地稱為“長臂法案”，借此行使的管轄權被稱為“長臂管轄權”。

1977年美國司法部頒布的《反托拉斯法國際實施指南》規定：“如果外國的交易對美國商業造成了重大的和可預見的后果，不論它發生在什么地方，均受美國法院管轄。”這就是美國長臂管轄權中的“效果”原則，這一“效果”標準極大擴張了美國的管轄范圍。依據“最低限度聯系”和“效果”兩個原則，美國法院行使管轄權具備了合法性、正當性和合理性，這也為“長臂管轄”外延的不斷拓展奠定了基礎。但需要注意的是，關于“最低限度聯系”和“效果”兩個原則并沒有統一的標準，這也使得美國在實施長臂管轄的實踐中具有極大彈性和靈活性。

綜合來看，隨著全球化的不斷深入，國與國之間的交往互動更為頻繁，一國為維護其國家利益和本國當事人的合法權利所進行的域外管轄也有其客觀合理性。但美國卻借域外管轄的合法化，通過《反海外腐敗法》（1977）、《反賄賂公約》（1999）、《愛國者法案》（2001）、《聯合國反腐敗公約》（2003）等法案，堂而皇之地使用政治、軍事手段對其他國家施壓，該行為嚴重阻礙了國家間正常的經濟文化交流，受到許多國家的反對。因此，從美國“長臂管轄”的發展歷史來看，其所呈現的不斷擴張趨勢無一不體現美國為維護其全球戰略和海外利益所折射的“單邊主義”與“霸權主義”野心。

二、美國長臂管轄的實質及對中國的使用

“長臂管轄”是指將國內法規的觸角延伸到境外，管轄境外實體的做法。近年來，美國“長臂管轄”的范圍涵蓋了民事侵權、金融投資、反壟斷、出口管制、網絡安全等諸多領域，并在國際事務中動輒要求其他國家的實體或個人必須服從美國國內法，否則隨時可能遭到美國的民事、刑事、貿易等制裁。通常來看，根據管轄對象的不同，美國長臂管轄大致可分為兩類：針對國家的國際政治制裁和針對企業的經濟犯罪制裁。

（一）國際政治制裁

國際政治制裁（International Political Sanction）通常指由國際政治爭端引發，在聯合盟國或國際組織發起多邊制裁之外，為解決爭端、實現自己的對外政策目標而對特定國家、實體組織或個人發起單邊制裁。這類制裁通常包括外交制裁與經濟制裁，外交制裁主要表現為降低外交級別、驅逐外交官等，經濟制裁主要體現在貿易禁運、資產凍結、限制援助以及其他商業或金融交往方面。這類制裁在2018年至今的中美戰略對抗中均有案例，如2019、2020年美國出臺的“香港人權與民主法案”“香港自治法案”，2020年1月、6月相繼審議通過、簽署成法的“2019年西藏政策及支持法案”“2020年維吾爾人權政策法案”“2020年維吾爾人權政策法案”、2020年7月對4名新疆官員及新疆公安廳實施的制裁，以及2020年美方將多家中國媒體駐美機構列為“外國使團”并大幅縮短駐美記者簽證停留期等諸多制裁。

與此同時，美國實施的經濟制裁都會釋放一些不同的政治信號。該類制裁對象多為美國的敵對國家或所謂的支持恐怖主義的國家，對伊朗、朝鮮、敘利亞、委內瑞拉、俄羅斯等國家的制裁都屬于此類制裁。具體制裁一般由美國司法部、財政部、商務部等機構來執行，其法律依據主要包括《古巴民主法》（1992年）、《古巴民主與自由法案》（1996）、《伊朗與利比亞制裁法》（1996）、《外國投資風險審查現代化法案》（2018）等。從具體制裁對象來看，無論是古巴還是伊朗，在面對美國制裁時不但沒有屈服，反而屢次表達了強烈不滿。短期來看，美國的這一做法雖會對沖美國霸權下滑的影響，但長期看，濫用司法權將促使各國有意規避與美國的交往，其效果恐會適得其反。

（二）經濟犯罪制裁

所謂經濟犯罪制裁（Economic Crimes Sanction）是美國通過國內法針對域外企業或個人商業行為的制裁，是美國對全球經濟活動進行長臂管轄的典型。美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）（管理和執行所有基于美國國家安全和對外政策的經濟和貿易制裁的專門機構，包括對一切恐怖主義、跨國毒品和麻醉品交易、大規模殺傷性武器擴散行為進行金融領域的制裁）是隸屬于美國財政部的利器，專門負責對禁運國家執行制裁。通常，美國禁止任何國家的企業與特別指定國民名單（Specially Designated Nationals List）上的個人、企業發生往來關系。如果你的名字出現在名單上，那么恭喜你，美國市場的大門已經向你關閉了，而事實上這也相當于被整個世界市場拒之門外。作為經濟和貿易制裁的專門機構，美國財政部海外資產控制辦公室在2010至2019年11年間，處理相關事項181項，處罰金額近50億美元，2010—2020年間具體處罰數量和金額（如表1）。由于此類制裁的對象多為跨國企業，往往得不到有效的強力支持，在面對美國國家機器時的弱勢地位基本上都會使其屈服，從而讓美國的此類制裁更加容易成功實施。這方面的案例有法國的阿爾斯通集團、德國的西門子集團等。

表1：2010-2019年OFAC處罰的金額和數量

資料來源：美國財政部網站（https://home.treasury.gov/）

近年來，美國政府對中國企業的制裁日益嚴重。以2016年3月中興事件為開端，美國對中國企業的制裁數量急劇擴大。接下來的幾年時間里，有數百家中國企業遭到制裁，代表性手段就是“實體清單”。在把中興列入實體清單后，2019年5月—8月期間，美國商務部又相繼將華為及其上百家附屬公司列入實體清單。隨后，美國聯邦通信委員會決定，初步將華為列為構成國家安全威脅的企業，并將禁止美電信運營商使用“通用服務基金”采購華為的服務和設備。與中興不同的是，華為并未被列入拒絕交易對象清單，因此華為并沒有出現像中興一樣的經營困難，但美國商務部產業安全局卻于2020年5月發布公告，只有經過美方批準，采用美國技術和設備生產的芯片才能出售給華為。目前，美國對我國在經濟領域采取的一系列干預和打壓措施正在以前所未有的速度升級。

總之，美國正用一個像儲備齊全的彈藥庫般龐大的法律體系，使自己立于全球化的道德制高點，借此維護其國家的利益。針對美國長臂管轄背后所折射的“單邊主義”與“霸權主義”野心，有學者為此辯護，理由是與歐洲管轄制度強調的一國與他國分配管轄權的橫向關系不同的是，美國的管轄制度強調法院與被告之間的縱向關系，表面看來美國主張對被告的管轄權似乎侵犯了歐洲的管轄權，但實際上美國依據本國的規則有權管轄被告，只是被告剛好在歐洲國家境內而已。由此看來，從實質上講，美國實施的長臂管轄并不是司法在審判，而是體制在制裁，旨在維護其霸權利益，彰顯的是其背后的強權邏輯。

三、中國應對之策

近年來，隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中國海外利益持續擴大，中美戰略性對抗逐漸加劇，美國早已運用長臂管轄來打擊中國企業。目前和未來一個時期，中美摩擦進一步升級的概率正在加大。面對美國對我方正當權益無理打壓，粗暴干涉我國內政，濫用國家安全概念干擾兩國正常貿易往來，從維護國家安全和合法利益出發，為避免更多企業落入美國長臂管轄的司法陷阱，我們應該積極主動采取措施加以應對，在最大程度上規避一切潛在威脅。

（一）國家層面的應對

1.完善相關法律體系，提升國家反制能力。目前，我國涉外民事管轄權仍主要分為“屬地管轄”與“屬人管轄”。事實證明，隨著全球化、網絡化的不斷深入發展，單純以“屬地”“屬人”為依據對管轄權進行的機械區分已經不能滿足當前解決涉外民事的需求。奧本海在其《奧本海國際法》一書指出：“目前存在一種趨勢，實施管轄權的權力取決于這個問題以及實施管轄權的國家之間的關聯。”可以說，管轄權基礎自以往的屬地主義以及屬人主義正向“合理、密切的關聯”發展，不僅是管轄權原則為滿足客觀的社會發展的需求所做的揚棄，也是國家法制制度趨于理性的體現。近年來，隨著中美貿易摩擦加大，諸多涉外經營企業成為美國對我方進行經濟制裁的主要目標，為最大程度上保障這部分企業的合法利益，我國應進一步完善國際民事訴訟管轄權制度。第一，我方可以出臺相關阻斷法律機制，以此緩解美國金融制裁的不可預見性和隨意性。如我國商務部于2021年1月經國務院批準公布并實行的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱《阻斷辦法》），該《阻斷辦法》的頒布既表明了我國政府反對保護主義、單邊主義的嚴正立場，也為受到外國法律與措施不當域外適用的公民和企業提供了切實的救濟渠道，深刻體現了我國維護國際經貿秩序的責任擔當。第二，加快推動人民幣國際化，規避美元清算系統帶來的管制風險。隨著我國國際地位的提高，雖然人民幣在國際化進展方面取得了顯著進步，但仍存在人民幣在國際支付中占比偏低、持有量較少等問題。因此，我方仍需進一步加大金融市場的開放度，通過加強國際經貿合作、鼓勵外貿投資等多種途徑打造國內國際雙循環相互促進的新發展格局，來推動人民幣的跨境使用，形成更加高效的有利于我國的全球金融網絡，以緩解美元清算系統帶來的沖擊和壓力，切實做到為實體經濟服務。

2.深化多雙邊合作，形成合力對沖美國制裁。美國開展的對外制裁并非獨對中國，世界上多數國家受此毒害，不少國家還采取了一系列措施來抵制美國的這種霸權行徑。當前，我方應堅持擴大對外開放，深化多雙邊和區域合作，以促進產業鏈、供應鏈的深度融合。同時，還應尋求大多數國家、國際組織的道義支持，充分利用多邊平臺積極發聲，共同抵制美國的單邊主義和經濟霸權，為復蘇乏力的全球經濟注入新活力。

（二）企業層面的應對

1.企業完善經營的合規性，建立相關預警機制。目前，美國將中國視為主要競爭對手，在中美經貿關系緊張的新常態下，中國對外企業便成為美國經濟制裁的焦點，為避免合法利益流失，中國對外企業必須完善其經營的合規性，建立相關預警機制。首先，這批企業要建立合規的管理制度，將制裁風險防控落實在日常經營的每個環節，并作出細致、明確的防控規定；其次，要成立專門的制裁風險防控工作部門，對企業可能面臨的風險進行評估，并提供解決方案；最后，要對企業員工進行定期培訓學習，不僅要熟悉我國涉外民事管轄權制度，更要熟知美國出口管制和經濟制裁法律法規，要居安思危，防患于未然。

2.聚焦核心技術研發，解決好“卡脖子”問題。創新是引領發展的第一動力。對企業而言，核心技術能力和企業文化作為其發展的雙引擎，缺一不可。面對美國科技制裁，企業必須通過管理創新、技術創新、模式創新、價值鏈創新等不同方式，來提升其發展的質量與效益。在相關政策支持下，尤其像華為這樣的企業更應把科技自立自強作為發展的戰略支撐，在核心技術與產品方面加大創新研發投入，形成自主可控、安全穩定的技術創新體系，筑牢高質量發展的科技基石，以更加開放的姿態主動融入全球科技創新網絡，破解美國布下的技術困境。

從國際關系的實踐來看，美國長臂管轄下的制裁是否有效取決于制裁對象是否具有反制裁的能力。對于被制裁國而言，要保持戰略定力，于危機中覓新機，充分利用好戰略機遇期，堅持發展是解決一切問題的關鍵，積極做好自己的事。9月25日晚，在黨和人民親切關懷和堅定支持下，孟晚舟女士在結束被加拿大方面近3年的非法拘押后，乘坐中國政府包機抵達深圳寶安國際機場，順利回到祖國。這表明中國頂住了美國的貿易戰，華為頂住了美國的極限打壓，美國的全面遏制行動未能阻止中國的前進。但今天的世界仍是一個被美元、互聯網和美國法律支撐起來的全球世界，面對國外打壓、圍堵和遏制，中國企業走出去仍任重而道遠。在此期間，我方在發展、壯大自身的同時，更要積極承擔起參與構建公正合理的全球法律秩序的責任，為全球法律治理提供一個中國方案。