城鄉一體化背景下的文化扶貧項目轉型發展
——以廣東流動圖書館為例

陳 杰

（廣東省立中山圖書館，廣東 廣州510110）

1 引言

推進城鄉公共文化服務體系一體化建設是“十四五”時期公共文化服體系建設的首要任務。在國家宏觀戰略上，近期國家多個部委發布政策文件，對“十四五”時期我國城鄉公共文化服務體系一體化建設作出規劃。文化和旅游部《“十四五”文化和旅游發展規劃》[1]把推動城鄉公共文化服務體系一體化建設作為首要任務，著力補齊基層短板，努力縮小城鄉公共文化服務的差距，促進城鄉協同發展。文化和旅游部、國家發展改革委、財政部聯合印發了《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，提出要加強城鄉公共文化服務體系的一體化建設，擴大公共文化服務的覆蓋廣度，提高農村基本公共文化服務的均等化水平[2]。日前，文化和旅游部正式發布了《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》，對“十四五”公共文化服務體系建設作出全面系統的部署[3]，把推進城鄉公共文化服務體系一體化建設作為首要任務，通過提升農村、基層的公共文化服務水平實現均衡發展[4]。

文化扶貧對于打贏脫貧攻堅戰、實現全面小康具有重大意義。“十三五”期間，中央先后印發了《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》等政策文件，明確文化扶貧在脫貧攻堅戰中的重要作用，同時對文化扶貧工作的實施提出了具體方案。在有關部門的大力推動下，文化扶貧工作取得了顯著成效，基層文化設施建設覆蓋率得到提高，各類文化活動在貧困地區廣泛開展，受到基層群眾熱烈歡迎。

廣東流動圖書館作為廣東省文化扶貧的代表項目，經過16年的建設與發展，已在廣東省粵東西北欠發達地區構建了一個較為完善的公共圖書館服務體系。劉洪輝認為，廣東流動圖書館基本覆蓋了粵東粵西粵北的所有市縣，取得了良好的社會效益，推動了廣東省圖書館事業的均衡發展[5]。潘燕桃等認為，該項目為廣東公共圖書館事業的均衡發展做出了巨大貢獻，對廣東欠發達地區的公共文化服務起到了很好的推動作用，對我國圖書館事業的發展也產生了積極的影響[6]。王蕾等提出推動廣東流動圖書館模式制度化，構建可持續發展的廣東流動圖書館模式[7]。然而，在城鄉公共文化服務體系一體化建設背景下，廣東流動圖書館這個文化扶貧項目該如何進行轉型發展，并沒有一個清晰明確的方向。筆者以廣東流動圖書館項目為例，通過分析存在的問題，探討在城鄉一體化背景下文化扶貧項目轉型發展的可行性路徑，為我國推進城鄉公共文化服務體系一體化建設提供參考。

筆者主要運用了比較分析法，根據《廣東省流動圖書館名錄》[9]，選取截至2019年底已建設完成的93家流動圖書館為調查對象，通過調查這93家流動圖書館的建設情況和服務效能情況，為后續分析提供資料。研究過程中所涉及的數據皆來源于廣東省圖書館基本情況統計平臺[10]，該平臺是廣東省立中山圖書館為更好地了解廣東省圖書館的基本情況而開發的，平臺統計的數據指標參考《第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級指標體系》，各流動分館按照要求每月會在平臺上進行一次數據上報操作，該平臺匯總了目前廣東流動圖書館各分館最完整的各項服務數據，各項數據采集范圍為2003年至2019年。因疫情關系，省立中山圖書館2020年底才完成兩個流動分館的建設工作，因開放服務時間較短，故2020年相關數據未納入統計。

2 文化扶貧概述

2.1 文化扶貧發展歷程

早在1986年，我國就成立了“國務院扶貧開發領導小組”，開始開展有組織、有計劃、大規模的扶貧工作；1993年，國家成立了“國家文化扶貧委員會”，頒布“國家八七扶貧攻堅計劃”，首次提出了“文化扶貧”的概念；2006年國家頒布了《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，明確提出要開展“文化扶貧工程”，圖書館扶貧工作快速發展，廣東流動圖書館項目就是在這樣的背景下誕生的。從2011年開始，我國扶貧進入攻堅決戰階段；2016年頒布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》，首次把扶助貧困地區公共文化服務、促進公共文化服務均衡協調發展寫入了法律條文。

2.2 廣東流動圖書館項目

廣東流動圖書館項目是2003年啟動的文化扶貧工程，是廣東省政府為了解決粵東西北貧困地區嚴重落后的公共文化服務而開展的代表性文化扶貧項目。根據《廣東省文化文物事業統計資料（2002年度）》的數據顯示，2002年廣東省公共圖書館人均擁有藏書不到0.3冊，人均購書費0.58元，珠三角各市文化建設經費投入為17160.2萬元，占全省21個地級以上市總投入（20800.3萬元）的82%，粵東西北欠發達地區的各市只占18%，珠三角與粵東西北欠發達地區間差異巨大。2003年，《關于建立廣東省流動圖書館的建議》的提案獲得了廣東省政協九屆一次會議通過，廣東流動圖書館項目作為一項文化扶貧工程正式啟動。項目通過在全省范圍內將“流動服務”與“物流配送”兩種理念相結合，依托縣級圖書館館舍，在全省開始設立廣東流動圖書館。在2003年本項目啟動時國內尚無先例。

截至2019年底，廣東流動圖書館項目共建成93個流動分館，在全省1114個行政規劃鄉鎮中，建設鎮級服務點350個，占比接近1/3；建設村級服務點1161個，數量比2003年增加4.4倍，服務網點遍布粵北、粵東、粵西等地區，極大地提高了廣東粵東西北欠發達地區基層公共文化的保障程度。93個流動分館及其服務點的總面積達到65.23萬平方米，閱覽座席總數為42622個，用戶可用計算機終端數量達5889臺，每個縣級分館平均配備62.75臺，遠高于《公共圖書館服務規范》[8]要求的數量。同時，廣東流動圖書館注重為特殊群體提供服務，在全部93個分館當中，有84個館提供無障礙設施服務，占比90%（見表1）。

表1 廣東流動圖書館基本服務達標狀況

作為廣東文化扶貧項目，廣東流動圖書館取得了良好的社會效益，受到了社會各界的廣泛認可，先后榮獲“文化創新獎”特等獎、全國文化藝術“群星獎”。與此同時，廣東流動圖書館項目也強有力地推動了廣東省粵東西北欠發達地區公共圖書館事業的發展。2013年第五次全國縣級以上公共圖書館評估定級，廣東流動圖書館分館所在的縣級館共有67個參加，其中，有19個縣級館被評為一級圖書館，26個縣級館被評為二級圖書館；2017年第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級，廣東流動圖書館分館所在的縣級館共有80個參加，其中有32個縣級館被評為一級圖書館，13個縣級館被評為二級圖書館。通過兩次評估定級的結果可以看出，參評的流動分館進步明顯。

3 文化扶貧項目轉型存在的問題

3.1 保障機制亟待健全

目前，貧困地區的公共文化體系建設水平尚未達到《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》的要求，許多文化扶貧項目硬件設施建設完成后，項目后續的管理運行和保障機制并未跟上，導致很難讓群眾真正受益。以廣東流動圖書館為例，廣東流動圖書館本質上還是屬于一個文化項目，項目屬性決定了其存在較大的不確定性，項目經費屬于特定項目周期內政府的?？顡芨督涃M，一旦項目受政策影響發生變化或終止，其相應的財政撥款也會發生變化，在項目保障機制欠缺的情況下，項目運行將難以為繼。目前，廣東流動圖書館項目主要依賴廣東省財政每年500萬元的專項購書經費和100萬元的運行經費。各流動分館都設立在廣東粵東西北欠發達地區，當地經濟較為落后，政府財政對圖書館支持力度有限，流動圖書館的經費投入對于當地圖書館是一個很好的補充。但由于廣東流動圖書館與地方政府的契約關系約束力不強，流動分館所在的地方財政層面則未有明確配套政策，這直接導致流動圖書館的經費來源單一，受廣東省文化發展政策調整的影響極大。廣東流動圖書館項目的經費缺乏持續、穩定的保障機制。

3.2 管理機制有待強化

目前，我國實行的是垂直化的行政管理體制，各級政府一般只對本級政府的行政轄區負責，在文化扶貧項目實施過程中，這樣的分級管理容易導致公共文化服務資源缺乏統籌，資源整合成為突出問題。以廣東流動圖書館為例，廣東流動圖書館主要是由廣東省立中山圖書館實施管理職能，而流動分館則是地方政府委托當地圖書館實施管理，這種管理主體的設置方式，雖然在傳統總分館模式基礎上有一定的突破，但統一程度和緊密程度都非常有限。受客觀上的地理區域影響，省館作為總館開展的服務無法完全下沉到各流動分館，進而影響各流動分館服務效能。構建公共圖書館總分館體系的目標之一是服務和資源的共享，在總分館體系建設過程中，服務和資源應該是齊頭并進的，如果流動分館只能共享總館的資源而不能共享服務，那么其服務效能將會處于較低的層次，會影響到整個流動圖書館服務體系的可持續發展。

3.3 項目效能有待提高

在文化扶貧項目實施過程中，貧困地區的基層文化機構存在被動接受幫扶的心態，缺乏主動思考能力，部分貧困地區雖然有豐富的當地特色文化和非遺文化資源，但缺乏開發和利用的能力，以上原因都制約了文化扶貧項目效能的發揮。以廣東流動圖書館為例，由于省館長期為各流動分館提供資源和技術支撐，部分流動分館對省館產生依賴了心理，缺乏創新服務的主觀能動性，導致流動分館的服務都未能系統化、品牌化，服務創新能力有待進一步提高。同時，對于當地特色的文化資源沒有進行深度挖掘，不能很好地結合當地的文化歷史底蘊和地方特色，因地制宜、因需制宜地開展圖書館服務。此外，廣東流動圖書館在服務手段上未能緊跟互聯網技術的發展，不能充分利用新媒體對活動進行宣傳，以擴大活動的影響力；在讀者服務方面，不能很好地利用大數據和人工智能等新技術，優化服務流程，為讀者提供方便、快捷、個性化的服務。這些因素都影響到了流動分館服務效能的進一步提升。

3.4 人才隊伍亟需壯大

貧困地區由于經濟落后，人員編制少，造成基層公共文化機構引進人才困難，留住人才更難。以廣東流動圖書館為例，項目在建設過程中，很好地帶動了廣東欠發達地區公共圖書館的人才隊伍建設，粵東西北許多縣區在流動分館設立之前，根本就沒有設立圖書館，流動分館的設立為當地圖書館后續建設發展奠定了基礎。截至2019年，廣東流動圖書館93個分館共有1216名館員，占全省縣級以上公共圖書館從業人員的24%。在學歷方面，具有大專以上學歷的流動圖書館館員占比超過了83%，其中38%的館員擁有本科及以上學歷（見圖1）；在職稱方面，中級和初級職稱的館員超過了60%（見圖2）。與2003年相比，廣東省基層圖書館館員數量同比增長了66%，實現了從量變到質變的飛躍。

圖1 廣東流動圖書館館員學歷構成情況（2019）

圖2 廣東流動圖書館館員職稱構成情況（2019）

雖然流動圖書館人才隊伍建設比項目剛啟動時有了很大的進步，但是問題同樣存在。由于流動圖書館與當地政府是契約關系，廣東流動圖書館各分館的人事權歸當地政府，部分流動圖書館聘任的館長是沒有專業背景的，專業知識比較匱乏，且流動性較大。各流動圖書館工作人員學歷還是以大專為主，部分非圖書館科班出身的館員只能從事基礎性工作。

3.5 績效評價標準有待完善

目前，文化扶貧尚未建立較為完善的績效評價標準，無法完整地展現項目產出和社會效益，這會成為財政持續投入的阻礙因素。以廣東流動圖書館為例，其效益評估主要是源自于項目屬性的政府評估，在具體績效評價指標上，主要參照國家財政支出項目的績效評價指標，政府的績效評價指標主要包含3個方面：經濟學、效率性、有效性。這種模式存在明顯的不足，首先是效益評估指標體系不夠完善，考察對象主要是針對項目主體的實施過程，來自社會大眾的評價指標缺失，長此以往，廣東流動圖書館項目內部評價和外部評價脫節，這樣的評估體系不能客觀真實地反映項目的真實效益。

4 城鄉一體化背景下文化扶貧項目轉型發展的路徑

4.1 健全文化扶貧項目保障

推進城鄉公共文化服務體系一體化建設，要求以公共文化服務基礎設施建設為重點，深入推進縣級文化館圖書館總分館制，進一步增加農村公共文化服務總量供給。但文化扶貧項目大多數都是項目屬性，屬于周期性項目，無法持續性投入建設，在城鄉一體化建設背景下，文化扶貧項目想要更好地助力城鄉公共文化服務一體化建設，縮小城鄉之間的差距，亟需健全項目的保障機制。以廣東流動圖書館為例，作為一個有建設周期的文化扶貧項目，項目經費來源單一，且由于其項目屬性，受省和地區文化發展政策調整的影響極大，項目一旦發生變化或終止，相應的財政撥款也會改變和取消。要使流動圖書館服務有效開展下去，當務之急是改變廣東流動圖書館的項目屬性，把目前流動圖書館建設模式向完全總分館模式過渡，將人、財、物由省館集中統一管理，有利于實現管理規范化，解決項目資金保障的問題，同時積極推動政府明確對廣東流動圖書館項目的保障，從根本上建立可持續發展的長效保障機制。

4.2 強化文化扶貧項目管理

文化扶貧項目的管理工作必須依靠各級政府部門之間的協調配合，不能單單依靠文化部門，只有通過加強各部門之間的合作，形成合力，才能更好地實現文化扶貧的目標和要求。同時處理好政府主導與社會參與的關系，推動文化扶貧項目服務社會化發展。以廣東流動圖書館為例，為實現轉型發展，廣東流動圖書館應完善自身管理機制，充分吸收佛山市南海區讀書驛站、韶關市風度書房等撬動社會資本參與圖書館體系化建設的成功經驗，建立與社會力量合作的標準化、規范化管理模式。鼓勵民間組織、企業等參與流通圖書館服務體系建設，積極引導社會組織參與流動圖書館的建設和治理，充分發揮它們的優勢和作用，促進流動圖書館服務供給主體多元化發展，促進流動圖書館服務供給手段、供給內容更加豐富，服務手段、服務內容更加多元化。

4.3 提高文化扶貧項目服務效能

鄉村公共文化體系建設融入鄉村振興戰略，是城鄉公共文化服務一體化發展的重要工作抓手[3]。在城鄉一體化背景下，公共服務均等化不能簡單等同于“標準化”和“同質化”，文化扶貧項目要充分考慮公共文化服務融合發展。針對貧困地區的地方特色和需求，因地制宜地開展建設，通過對貧困地區的文化特色資源進行梳理，制定地方特色文化建設規劃，發展特色文化產業，打造特色服務品牌。同時，充分利用互聯網新技術，更加廣泛地開展數字文化精準扶貧。只有這樣，才能更好地提高文化扶貧項目的服務效能。以廣東流動圖書館為例，其服務效能發揮的關鍵在于流動分館，流動分館不能僅僅被動依靠省館的長期扶持，要創新服務思維與模式。一方面，要充分了解當地群眾的文化需求，各流動分館可結合當地的文化歷史底蘊和地方特色，利用其打造與當地文化相結合的特色主題服務和產品，注重活動品牌打造，走品牌發展模式，因地制宜、因需制宜地開展服務。另一方面，要加強新技術在各項服務中的應用，利用新媒體平臺，增強自身宣傳力和服務力，提高服務的效率和質量，加強數字資源建設和應用，建立線上線下聯動服務機制，實現圖書館服務的空間拓展。

4.4 加大文化扶貧項目的人才培養

在城鄉一體化背景下，只有加大文化扶貧項目的人才培養，才能夯實基層文化建設發展的基礎。如何把人才“引進來”，并“留下來”，這是一個現實的問題。以廣東流動圖書館為例，目前，許多流動分館存在引進人才難的問題，其根本原因在于編制少和地方吸引力弱。由于各分館的人事權歸當地政府，當地政府部門應提高對圖書館事業建設的重視程度，為流動分館所在的基層圖書館預留編制，統一管理基層圖書館人員引進工作。在引進人才時，應充分考慮崗位要求，讓引進人才發揮特長，在圖書館領域有所成就。同時要完善公平競爭和分配激勵機制，建立符合廣東流動圖書館服務體系特點的薪酬分配制度，注重崗位績效，對表現優秀的人才應予以表彰和獎勵。另一方面，由于流動分館地處欠發達地區，往往是把人才“引進來”容易，但把人才“留下來”很難。當地政府應該制訂靈活利用人才、引進人才的政策，最大限度地吸引并留住人才，為廣東流動圖書館服務體系建設提供新鮮的血液。在積極引進專業人才的同時，應建立科學合理的人才培養機制。針對流動分館服務水平較低的人才隊伍現狀，通過深入調研，明確流動分館服務的問題所在，有針對性地安排相關培訓，同時采用考核機制對培訓效果進行追蹤，在各分館施行目標考核機制，使培訓學習與年終考核、績效考核掛鉤，以此激發各分館工作人員的潛力，提高業務能力和服務水平。

4.5 完善文化扶貧項目績效評價標準

《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》要求完善績效評價指標體系，建立以公眾參與為基礎、群眾需求為導向的第三方績效評價機制。文化扶貧項目需要建立完善的績效評價標準體系，只有績效好政府才會持續投入。以廣東流動圖書館為例，目前尚未建立較為完善的效益評估機制，為了更加客觀真實地反映出項目建設的全貌，精準研判廣東流動圖書館建設的總體效益，必須加快構建考核評估機制。評估機制的重心應放在服務質量和服務效果上，由政府、社會公眾、第三方評估機構等共同參與，對流動圖書館項目的經費投入、資產管理、服務效能進行深入調研，建立科學的績效評價體系標準，建立起常態化的評估機制保障，促進流動圖書館業務管理模式向規范化、標準化和制度化發展，進而提高其整體服務效能。