汾渭平原應對氣候變化的行動與思考

文|趙亮

國務院新聞辦于10月27日發表的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書寫道，氣候變化是全人類的共同挑戰。中國高度重視應對氣候變化。作為世界上最大的發展中國家，中國克服自身經濟、社會等方面困難，實施一系列應對氣候變化戰略、措施和行動，參與全球氣候治理，應對氣候變化取得了積極成效。

白皮書介紹，2020年中國碳排放強度比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標，比2005年下降48.4%，超額完成了中國向國際社會承諾的到2020年下降40%～45%的目標，累計少排放二氧化碳約58億噸，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。

目前，中國已陸續出臺了《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》等一系列政策文件，部署碳達峰、碳中和，密集的行動彰顯了中國應對氣候變化的決心。

《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出了具體的目標：到2025年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%；京津冀及周邊地區、長三角地區煤炭消費量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現負增長；堅持“增氣減煤”同步，新增天然氣優先保障居民生活和清潔取暖需求。

能源轉型助力汾渭平原氣候治理

在英國格拉斯哥舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26）上，包括中國在內的多個國家協調一致應對氣候變化；在國內，由中國政法大學資源法研究和服務中心與自然資源保護協會（NRDC）共同主辦的汾渭平原氣候環境治理圓桌研討會以“汾渭平原氣候環境治理，能源轉型，氣候、環境和社會統籌發展”為主題進行了熱烈的討論。來自山西省發改委、山西省生態環境廳等政府部門，山西省檢察院、西安鐵路法院等司法系統，中國社會科學院、北京綠色金融與可持續發展研究院等科研院所，中國政法大學、山西財經大學、西北大學等高校的專家，以及NRDC的合作伙伴，山西科城環保產業協同創新研究院、環保組織“空氣俠”等相關方代表參加了會議。

與會代表以汾渭平原協同減污降碳為目標和重點，從環境、氣候、能源多個方面，以及政策、立法、執法、司法、金融多個維度，探討了碳減排和可再生能源發展的政策、路徑與市場，轉型金融助力碳減排與氣候治理，以及統籌和加強應對氣候變化兼環境治理工作的政策與機制。

■ 2021年汾渭平原氣候環境治理研討會

■ 運煤專線 （2019年 圖/空氣俠）

汾渭平原地區結構性挑戰帶來的環境困局依舊存在

汾渭平原地區從2018年取代珠三角，被納入國家藍天保衛戰主場之一。在一系列政策措施綜合作用下，地區大氣治理的力度與成效更加顯著。

然而，汾渭平原地區結構性凸顯的困局尚未實現根本性轉變。在能源結構方面，汾渭平原主要供給能源仍以燃煤為主，煤炭消費占比近90%。其中劣質煤的灰分大、硫分高，清潔取暖進展落后。在產業結構方面，汾渭平原過度倚重重化工業，本地區火電、鋼鐵、焦化等行業企業數量多、產量大，產業上下游配套的中小型企業集中，裝備水平低，污染治理水平差。在交通運輸結構方面，以火電、鋼鐵、焦化、水泥等行業為主的產業結構，需要大宗的原材料和制成品運輸支撐，而當地超過80%以上的原材料與產品通過公路進行運輸。

曾經空氣質量榜單上倒數幾位以河北城市居多，如今，汾渭平原地區多個城市出現在榜單之上。除此之外，西安和咸陽等城市的排名也多次靠后。

2021年3月發布的《汾渭平原鋼鐵行業超低排放觀察報告》則進一步印證了結構性問題帶來的困局：截至2020年年底，汾渭平原接駁鐵路專用線的鋼鐵企業粗鋼產能合計2338萬噸，該區域粗鋼產能4500萬噸，汾渭平原鋼鐵行業外部冶煉物資鐵路運輸量占比為30%，公路運輸占比為70%。公路運輸過程中，伴隨道路揚塵等移動源污染等風險依然存在，而這是制約鋼鐵行業清潔運輸的重要因素。

突破困局，成為所有產業的共同課題。因此，無論是秋冬季大氣污染治理、“十四五”污染防治攻堅，還是中央生態環境保護督察，汾渭平原地區的結構性問題都獲得了更多關注。

能源轉型是汾渭平原實現環境質量改善和推動氣候治理的關鍵選擇

《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出：“處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，以能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域和鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業為重點，深入開展碳達峰行動。”汾渭平原作為重要的煤炭能源集中區域，同樣也要把能源領域轉型作為重點。

2021年以來，基于汾渭平原鋼鐵行業超低排放觀察，在生態環境部環境規劃院指導下，“空氣俠”聯合多家合作伙伴開展了鋼鐵行業減污降碳協同專題調研。小組在韓城選取了陜西龍門鋼鐵有限責任公司做首次調研，通過現場觀摩與問卷訪談等方式，對企業在環保治理進展中存在的困惑進行深入了解。通過行業標桿的引領，調研小組已同多家企業建立了互動關系，后續還將擴展推進范圍。

鋼鐵行業之外，汾渭平原焦化和煤電行業也在“空氣俠”觀察范圍之中。在中央生態環保督察組通報的典型案例中，涉及汾渭平原地區的多為焦化行業和煤炭行業。2020年以來，“空氣俠”聯合區域內合作伙伴，開展了多輪次的行業調研。基于調研，小組共同發布了多份行業觀察和城市觀察報告。其中，2020年發布的《零下6度的天空：呂梁大氣觀察報告》獲得山西環保廳廳長批閱。在2021年年初，散煤治理觀察行動再次啟動。推動煤炭等低碳清潔利用，也將是未來的發力點。

■ 未來展望：多戰略復合情景

涉及能源轉型的案例研究也已經開始。調研小組不斷在實踐中總結經驗，并積極借助專題研討會等平臺，講述并傳播能源轉型的好故事。唯有帶動多方力量參與和行動，汾渭平原的藍天天數才會更多，應對氣候變化的成果才會更豐碩。

汾渭平原處于多個重大戰略復合情景，機遇更多

從大氣治理視角來看，汾渭平原在2018年成為中國藍天保衛戰的三大主場之一。經歷了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》等政策周期之后，汾渭平原又迎來“十四五”污染防治攻堅的新階段。《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》的出臺，為包括汾渭平原在內的污染防治主場地區提供了新的政策指引。

從流域視角來看，汾渭平原11個城市的地理空間維度上都位于黃河流域范圍內。那么，2019年上升為國家戰略的黃河流域生態保護與高質量發展同樣適用于汾渭平原地區城市。2021年10月，中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產業集群。”《綱要》提到黃河流域的戰略定位之一，就是成為“高質量發展的重要實驗區”，這也是汾渭平原地區面臨的重要機遇。

從“雙碳”視角來看，中國政府此前自主宣布減排承諾，陸續出臺了有關碳達峰、碳中和的“1+N”政策體系。其中的“1”是指《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》；“N”則包括國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》，以及其他重點領域和行業政策措施和行動。后續將繼續完善包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域、分行業在內的碳達峰實施方案，以及財政金融價格政策、標準計量體系、督查考核等保障方案。汾渭平原地區作為高碳排放地區，也將在系列政策中被賦予重要角色。

綜合來看，汾渭平原處于“十四五”污染防治攻堅、黃河流域生態與高質量發展以及碳達峰和碳中和等多個重大戰略復合的區域。隨著區域協同立法進程的推進，汾渭平原地區也將在推動結構轉型的同時，獲得諸多政策機制利好。

引用生態環境部宣傳教育中心主任賈峰的一句話“讓每個中國人成為減碳的參與者而非旁觀者”，與各位行動者共勉。

NRDC北京代表處首席代表張潔清認為，實現碳達峰和碳中和需要的是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，在這個進程中，我們需要革命性的技術創新、法規標準體系的重構以及綠色金融體系的支持。她表示，這場變革對化石能源以及資源依賴型省份來說任務格外艱巨。這也就意味著，我們需要在向污染宣戰的同時，還要向碳排放宣戰，故“減污降碳、協同治理”成了必然的選擇。

“在氣候變化的大環境下，應對和減緩氣候變化刻不容緩，需要各方協同合作，共同努力。”中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發教授作研討會閉幕致辭時指出，希望各方攜起手來，為汾渭平原地區減煤降碳之仗建言獻策，為我國碳達峰、碳中和目標做出貢獻。