保障創新驅動發展戰略實施加速實現高水平科技自立自強
——新修訂的科學技術進步法呈現新思路新變化

◎ 本刊記者 蔣向利

2022年1月1日，修訂后的科學技術進步法（以下簡稱科技進步法）正式施行。在我國加快實現高水平科技自立自強的大背景下，此次修法聚焦各界目光。

2021年12月20日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議在京開幕，科學技術進步法修訂草案（二次審議稿）提請審議。在十三屆全國人大常委會第三十二次會議第一次全體會議上，全國人大憲法和法律委員會副主任委員叢斌在作草案審議結果的報告時提出，此次修訂集中在激發科研人員創新活力、加快戰略人才力量建設等方面，吸收采納14項主要修改意見。

1993年頒布施行，2007年第一次修訂，時隔14年后，科技進步法完成第二次重大修訂。站在“兩個一百年”的歷史交匯點，此次修訂深意何在？與2007年第一次修訂相比，有什么新提法新變化，意在解決哪些阻礙科技進步、制約創新的老難題？相關專家對此進行了解疑釋惑。

“此次科技進步法修訂，是在新的歷史起點上，為保障實施創新驅動發展戰略、實現高水平科技自立自強而進行的一次全面修訂，為實現步入創新型國家前列、建設世界科技強國的戰略目標提供法律基礎和保障。”作為科技進步法起草組的核心成員，科技部科技人才交流開發服務中心副主任、研究員陳寶明如是闡釋修法意義。

全國人大常委會委員、國務院發展研究中心研究員呂薇告訴記者，當今世界正經歷百年未有之大變局，直面新發展階段，我們需要通過創新促進發展方式的轉變，科技事業發展也急需修訂完善科技進步法。

“本次修訂通過新增設立單獨章節的方式，重點從基礎研究、區域科技創新、國際科技合作和監督管理等方面全面升級我國科技治理體系。”中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員肖尤丹說，新版科技進步法不僅將黨和國家的創新論斷和創新戰略固化為法律規定，如將科技自立自強作為國家發展的戰略支撐等寫入法律。同時，將國家創新體系建設調整為科技進步法的制度主線，在總則部分新增創新體系建設專門條款。

明確超前部署的技術研究范圍

就貫徹落實習近平總書記對科學技術進步工作新的重要指示，叢斌表示，二次審議稿增加4項規定：支撐實現碳達峰碳中和目標；中長期科學和技術發展規劃、科技創新規劃應當明確指導方針，發揮戰略導向作用，引導和統籌科技發展布局、資源配置和政策制定；國家培育具有影響力和競爭力的科技領軍企業，充分發揮科技領軍企業的創新帶動作用；建立健全以國家實驗室為引領、國家重點實驗室為支撐的實驗室體系。

值得一提的是，二次審議稿第七條采納了常委會組成人員關于“超前部署的范圍應當集中在重大基礎研究、有重大產業應用前景的前沿技術研究和社會公益性技術研究”的建議。

基礎研究單列成章

值得關注的是，此次修訂強調加強基礎研究、激發科研人員創新活力，以及減輕科研人員事務性負擔。

中國科學技術法學會名譽會長段瑞春表示,科技進步法于1993年頒布時曾將“基礎研究和應用基礎研究”列為第四章,2007年第一次修訂時將該章融入了其他章節之中。但是近年來的實踐發現,基礎研究是科學技術發展的先導,從0到1的原創能力不足,是我國和發達國家的差距所在。“這次修訂把基礎研究獨立成章,十分及時、重要。”段瑞春說。

“將基礎研究單獨成章，反映了我國科技發展的階段性特點和戰略需求。”作為科技進步法起草組的核心成員，科技部科技人才交流開發服務中心副主任、研究員陳寶明坦言，我國步入創新型國家行列，但基礎研究短板日益明顯，越來越多的科技發展前沿領域或“無人區”探索，需要強大的基礎研究支撐，我們亟待補齊科技創新鏈條中的源頭短板。

國務院發展研究中心研究員呂薇則拋出數據說話：長期以來，我國基礎研究投入長期徘徊在5%左右，2020年提升到6%。與發達創新型國家基礎研究投入占15%～20%相比，差距較大。

陳寶明剖析稱，通過立法，主要解決基礎研究投入不足、基礎研究發展不全面、支持基礎研究機制不穩定、基礎研究人才不足，以及相關評價、激勵機制不完善等問題。

“設立基礎研究專章，體現了新時期推進高質量發展、增強原始創新能力的要求。”呂薇解釋說，修訂后的科技進步法加強了基礎研究的規劃和部署，推動基礎研究自由探索和目標導向有機結合；鼓勵基礎研究主體多元化，特別強調高等學校要加強基礎學科建設和基礎研究人才培養，增強基礎研究自主布局能力；基礎研究投入機制，主要以國家財政為主給予穩定支持，并強調自然科學基金在支持基礎研究中的作用。同時，鼓勵企業和社會力量加大投入，進一步提高基礎研究占研發支出的比重。

在肖尤丹看來，新版科技進步法將基礎研究單獨成章并置于第二章的位置，并不是簡單將基礎研究、技術開發與成果轉化按照線性的創新邏輯割裂開來，而是彰顯了科技立法整體思路從“以技術為主”回歸“以人為本”。

增加應用研究論述

針對備受關注的應用研究與成果轉化，大修后的科技進步法又有什么新提法，與促進科技成果轉化法又是怎樣的關系？

對此，陳寶明解釋說，科技進步法是科技領域的基本法，包含了科技創新的全鏈條；而科技成果轉化法是專門對科技成果轉移轉化進行規范和促進的法律。

“修訂后的科技進步法大幅增加了關于應用研究的法律規定，提出促進基礎研究與應用研究、成果轉化融通發展，完善共性基礎技術供給體系等。”陳寶明說，這些都是時代發展的新要求。

具體到成果轉化，陳寶明則認為，科技進步法與科技成果轉化法是相銜接的。“推進知識產權歸屬和權益分配機制改革要求，以及技術開發、技術咨詢、技術服務等活動的獎酬金提取，都按照科技成果轉化有關規定執行。”他說，這些條款都將最新的改革實踐上升為法律，有利于深入推進成果轉化工作。

肖尤丹認為，修改后的科技進步法，將“應用研究與成果轉化”設為專門章節，彌補了技術攻關組織與保障的法律制度空白，并且，將探索賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權寫入法律之中。

減負激勵保障同步推進

修訂后的科技進步法特別提到，減輕科學技術人員項目申報、材料報送、經費報銷等方面的負擔，保障科學技術人員科研時間。不僅如此，國家還鼓勵科學技術人員自由探索、勇于承擔風險，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍。

“減輕科研人員事務性負擔成為推進科技創新的基本要求。通過立法簡除煩苛、保障科研時間，不僅為科研人員開展科研活動提供基本保障，也為相關政策實施提供法律依據，便于進一步明確要求、保障實施。”陳寶明直言，如果科研人員不能將主要時間、主要精力用于科研，即便再加大投入、提高激勵等，這些舉措也都將是無效的。

對此，呂薇深有感觸地說，新版科技進步法將近些年科技領域“放管服”改革的好經驗好做法上升為法律，如簡化各種管理流程和手續，減少科研人員不必要的負擔。同時，也提出了今后需要努力的方向和原則，落實還有待進一步細化。

在為科研人員松綁減負的同時，修訂后的科技進步法也建立了激勵機制、保護機制和約束機制。

“一方面，國家鼓勵科學技術研究開發機構、高等學校、企業等采取股權、期權、分紅等方式激勵科學技術人員。”呂薇說，另一方面，為了保護科研人員的科研能動性和自由探索積極性，規定禁止以任何方式和手段不公正對待科學技術人員及其科技成果，并建立勤勉盡責的免責機制。

陳寶明認為，對于科學技術人員來說，激勵和權益保護是必不可少的兩個方面。通過激勵，使科學技術人員貢獻越多、收益越大，建立正反饋機制，不僅促進科學技術人員提高科技創新積極性，更是對其做出貢獻后的權益保護。

“從另一個角度而言，由于在現代科技管理體制下，很多權利的行使應充分尊重單位自主權，但也可能致使科學技術人員受到利用職權而產生的打壓、排擠、刁難等。”陳寶明表示，從法律上來說，在尊重科學技術人員自主權的同時，防止他們受到不公正的待遇，不但是對科學技術人員的權益保護，也是對單位自主權的一個制衡。

探索賦予科技人員成果所有權制度

科技領軍人才等戰略人才對于實現關鍵核心技術重大突破具有重要作用。二次審議稿增加規定：國家加快戰略人才力量建設，優化科學技術人才隊伍結構，完善戰略科學家、科技領軍人才等創新人才和團隊的培養、發現、使用、評價機制，實施人才梯隊、科研條件、管理機制等配套政策。

為充分調動廣大科學技術人員的積極性，二次審議稿增加規定：國家鼓勵科學技術研究開發機構、高等學校、企業等采取股權、期權、分紅等方式激勵科學技術人員。

為促進科技成果轉移轉化，加大職務科技成果權屬改革力度，二次審議稿增加規定：國家實行以增加知識價值為導向的分配政策，按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革，探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度。

此外，將技術開發、技術咨詢、技術服務等活動的獎酬金提取，從“視同科學技術成果轉化，依照法律規定辦理”修改為“按照科技成果轉化有關規定執行”。

立法鼓勵女性科技人員發揮更大作用

2021年7月，科技部等13個部門印發《關于支持女性科技人才在科技創新中發揮更大作用的若干措施》。

為鼓勵女性科學技術人員發揮更大作用，二次審議稿增加規定：各級人民政府和企業事業單位應當完善女性科學技術人員培養、評價和激勵機制，關心孕哺期女性科學技術人員，鼓勵女性科學技術人員在科學技術進步中發揮更大作用。

此外，為減輕科學技術人員事務性負擔，給科學技術人員潛心科研提供服務和保障，二次審議稿增加規定：科學技術行政等有關部門和企業事業單位應當完善科學技術人員管理制度，增強服務意識和保障能力，簡化管理流程，避免重復性檢查，減輕科學技術人員項目申報、材料報送、經費報銷等方面的負擔，保障科學技術人員科研時間。

再度大修后的科技進步法的變化和亮點

相比于2007年第一次修訂，時隔十四年后的再度大修又有哪些變化和亮點？

呂薇介紹，與2007年版科技進步法相比，這次做了較大幅度的修改，由原來的8章75條改為目前的12章117條，增加了基礎研究、區域科技創新、國際科學技術合作、監督管理四章，其余章節亦有較大改動。

“科技進步法修訂的最大亮點，是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面構建了面向新時代發展需要的科技創新治理架構，把自上一次修訂以來，我國及世界在科技創新領域進行的實踐探索和科技創新發展趨勢所提出的治理需求進行了集中體現。”陳寶明說，不只是在篇章結構上體現為增加了一些新章節，事實上，變化在通篇都得到了體現，對科技發展的前沿問題進行回答，對科技發展新趨勢可能帶來的新挑戰進行回應，對未來的科技創新治理機制及規則進行了架構。

“如果說2007年第一次修訂，在國家科技治理體系法治化上實現了政府與市場功能關系的再定位。那么，這次修訂在維持現行法確定的法治化框架穩定的基礎上，進一步實現了基礎研究在創新體系中核心地位、央地關系重塑、國內國際并重、發展與安全統籌的更大升級。”肖尤丹表示，同時，系統增加了規制科技創新應用可能產生負面影響的安全機制，有利于厘清長期影響我國科技創新發展的關鍵性制度關系。

以創新為主線，完善科研人員創新免責制度；重視以人為本，首次將違反《進步法》人才保護規定的行為納入法律責任的范圍；設立“監督管理”專章，首次將科研誠信失信記錄、財政科技資金績效管理制度、設立國家科技倫理委員會和禁止學術論文買賣、代寫、代投等監管規則寫入國家法律。

肖尤丹認為，這次的修改“并非局部性調整，而是立足新時代科技創新法律制度發展而進行的全面性、系統性修改，其修改強度和規模甚至不亞于一次重新立法”。

談到此次修訂的突出亮點時，陳寶明特別提到了新技術應用治理的例子。他認為，科學技術研發和應用對經濟社會發展及人民生產生活帶來的潛在影響是社會日益關注的重要問題之一，對這個問題的處理既關系到能否破除科技創新發展的阻礙，又關系到能否對新技術應用進行適當規制，從而創造有利于其發展的社會環境。

“新修訂的科技進步法規定，國家鼓勵新技術應用，按照包容審慎原則，推動開展新技術、新產品、新服務、新模式應用試驗，為新技術、新產品應用創造條件。”陳寶明指出，同時對發揮政府采購在推動創新產品進入市場中的作用進行了規定，對科技倫理的治理體系進行了構建，提出完善科技倫理制度規范，防范新技術研發和應用帶來的倫理問題。

為創新驅動發展提供法治保障

“本次修訂是事關創新驅動發展戰略實施和科技強國建設長期性、系統性的制度設計，也是系統落實習近平總書記關于科技創新系列重要論述的重要舉措。”中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員肖尤丹說，修訂也集中展現了黨的十八大以來科技體制改革的成功經驗，是攸關我國科技事業和科技界長期發展的里程碑事件。

呂薇解釋說，科技進步法是科技領域的基本性法律和上位法，也是促進法。此次修訂充分體現了黨的十八大、十九大以來的科技創新戰略部署，而且將2006年實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》以來，我國科技體制改革取得的好經驗好做法，以及出臺的一系列政策，以法律形式予以體現。

在陳寶明看來，科技進步法的修訂，既全面繼承和固化了我國在科技創新領域進行的改革探索和實踐，建立和完善了國家創新體系以及科技創新的治理結構，又對科技創新發展進行了前瞻性部署，為重大科技創新任務實施、實現建設世界科技強國的戰略目標提供了制度保障。

“此次修訂還堅持問題導向和需求導向，對解決一些現實問題提出了有針對性的條款。”呂薇說，比如科技人員激勵機制、經費自主權等都寫進了法律里，并且對科技倫理道德問題都有所規定。