北斗交通領域政策分析

文｜陳飚 孫寶忱 杭雨欣

1.北京空間科技信息研究所

2.航天神舟智慧系統技術有限公司

一、前言

交通運輸行業是北斗衛星導航系統重要的行業用戶，北斗系統提供的定位、導航、授時服務對行業轉型升級發展起到重要支撐作用，在行業推廣應用北斗系統，將有效推動北斗系統產業化、國際化發展進程，是落實國家安全戰略、促進先進技術融合深度發展和經濟社會發展的重要舉措，也是新常態下推動現代綜合交通運輸發展的迫切需求。

近年來，交通運輸部高度重視北斗系統在交通領域的應用推廣，在頂層加強設計謀劃，出臺了一系列政策，特別是在道路運輸車輛領域成效顯著，建立起全球最大的車聯網平臺，讓交通運輸行業成為北斗系統最早也是最大的民用應用領域。本文從近年來交通運輸部出臺的北斗政策入手，對北斗專項政策以及交通領域涉及北斗政策進行整理、分析與解讀。

二、北斗交通領域政策

北斗交通領域政策大致分為兩類，一類是專門針對北斗系統在交通領域應用的專項政策，一類是在政策中部分提及應用北斗系統的政策。由于政策主體內容不同，特此進行分類闡述。

1.專項政策

2012年12月31日，交通運輸部印發《關于加快推進“重點運輸過程監控管理服務示范系統工程”實施工作的通知》，提出自2013年1月1日起，各示范省份（河北、江蘇、安徽、山東、湖南、貴州、寧夏、陜西、天津）在用的“兩客一危”車輛（旅游包車、三類以上班線客車和危險品運輸車）需要更新車載終端的，應安裝北斗兼容車載終端；所有新進入運輸市場的重型載貨汽車和半掛牽引車應加裝北斗兼容車載終端，并接入全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺；鼓勵農村客運車輛安裝北斗兼容車載終端。

2014年1月28日，交通運輸部、公安部、國家安全生產監督管理總局聯合印發《道路運輸車輛動態監督管理辦法》，提出“兩客一危”車輛在出廠前應當安裝符合標準的衛星定位裝置；重型載貨汽車和半掛牽引車在出廠前應當安裝符合標準的衛星定位裝置，并接入全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺。該辦法于2016年4月進行修訂。

2016年12月29日，交通運輸部印發《交通運輸部關于在行業推廣應用北斗衛星導航系統的指導意見》，提出到2020年，交通運輸各領域北斗衛星導航系統普及程度顯著提高，應用標準政策環境進一步完善，定位導航服務能力和業務支撐能力明顯增強，北斗系統國際化取得顯著成果，基于北斗系統的定位、導航、通信、授時和短報文通信服務體系基本成型。

2017年11月22日，交通運輸部會同中央軍委裝備發展部，組織編制了《北斗衛星導航系統交通運輸行業應用專項規劃（公開版）》，提出加強行業應用基礎設施建設、完善行業應用發展環境、全面拓展行業應用領域、積極鼓勵行業應用創新、深入推進軍民融合應用、開展行業應用示范工程建設等六項主要任務；開展長江干線北斗地基增強系統工程、沿海北斗衛星導航差分基準站升級改造工程、交通運輸北斗高精度導航與位置服務信息資源中心工程、交通運輸行業衛星導航基準站數據處理分級保護系統工程、基于北斗中軌衛星的全球搜救系統工程、北斗全球系統組網工程民用應用驗證系統工程等行業應用基礎設施重點工程；開展交通運輸單北斗系統應用示范工程、基于北斗的國際道路運輸服務信息系統工程、基于北斗的內河船舶航行運輸服務監管示范工程、基于北斗的通用航空應用示范系統工程、基于北斗的鐵路網和列車統一授時與調度指揮系統工程、全球海上航運示范工程等行業應用示范工程。

2020年4月26日，交通運輸部印發《關于充分發揮全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺作用支撐行業高質量發展的意見》，提出積極做好道路貨運行業北斗三號車載終端的測試和研發工作，制定實施推廣應用北斗三號系統的技術政策，充分發揮北斗三號系統應用示范作用，推進實現北斗二號系統到北斗三號系統的平穩過渡；深入開展新一代單北斗定位終端的技術研發，推動基于北斗三號的單北斗終端應用，穩步推進全國貨運車輛單北斗終端的換代工作，推動建成基于北斗的重載貨車數字化動態監管體系，推進道路運輸成為北斗系統的民用重點領域。

2.涉及北斗政策

2013年9月30日，交通運輸部印發《關于推進交通運輸信息化智能化發展的指導意見》，提出推進北斗衛星導航系統、海事衛星系統在交通運輸領域中的廣泛應用，大力推進道路貨運車輛監管服務和數字航道等管理系統建設。

2014年12月31日，交通運輸部印發《關于全面深化交通運輸改革的意見》，提出完善交通運輸科技創新體制機制，強化行業重大科技攻關和成果轉化，推進北斗衛星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用。

2018年2月27日，交通運輸部印發《關于加快推進新一代國家交通控制網和智慧公路試點的通知》，提出建設北斗高精度基礎設施，實現北斗信號在示范路段（含隧道）的全覆蓋，在災害頻發路段實施長期可靠的監測與預警；探索開展基于北斗高精度定位的高速公路通行費收費應用研究，強化技術儲備；構建基于北斗的高速公路應急救援一體化管理系統，實現車輛人員的迅速定位與救援力量的動態調度和區域協同。

2019年7月25日，交通運輸部印發《數字交通發展規劃綱要》，提出到2025年，交通運輸成為北斗導航的民用主行業；加快北斗導航在自由流收費、自動駕駛、車路協同、海上搜救、港口自動化作業和集疏運調度等領域應用；加快北斗導航、衛星通信、高分辨率對地觀測等技術行業應用。

2020年8月6日，交通運輸部印發《關于推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》，提出提升交通運輸行業北斗系統高精度導航與位置服務能力，推動衛星定位增強基準站資源共建共享；推動在特長隧道及干線航道的信號盲區布設北斗系統信號增強站，率先在長江航運實現北斗系統信號高質量全覆蓋；建設行業北斗系統高精度地理信息地圖；推進北斗系統短報文特色功能在船舶監管、應急通信等領域應用；探索推動北斗系統與車路協同、ETC等技術融合應用，研究北斗自由流收費技術；推動北斗系統在航標遙測遙控終端等領域應用；推進鐵路行業北斗系統綜合應用示范，建設鐵路北斗系統地基增強網，推動在工程測量、智慧工地等領域應用。

2020年9月11日，交通運輸部印發《關于深化改革推進船舶檢驗高質量發展的指導意見》，提出聚焦新一代智能航運等科技前沿，推進北斗衛星導航系統的技術應用。

2020年10月24日，交通運輸部印發《關于推進交通運輸治理體系和治理能力現代化若干問題的意見》，提出建立基于第五代移動通信技術（5G）、北斗、物聯網等新一代信息技術的交通基礎設施網絡一體化運營模式，強化與能源網、信息網絡等設施互聯和數據共享。

2021年8月26日，交通運輸部、科學技術部聯合印發《關于科技創新驅動加快建設交通強國的意見》，提出重點突破通信導航設備等共性關鍵技術，推動北斗導航、衛星通信、高分遙感衛星等技術與交通運輸深度融合，充分發揮科技創新對加快建設交通強國的支撐和引領作用。

2021年8月26日，交通運輸部印發《關于交通運輸部海事局開展長三角“陸海空天”一體化海事監管體系建設等交通強國建設試點工作的意見》，提出長三角“陸海空天”一體化海事監管體系建設通過1～2年時間，在海事監管中北斗應用不斷深化，完成北斗三代服務應用試驗；交通安全應急全球通信衛星系統建設通過1～2年時間，基本建成交通安全應急全球通信衛星系統和基于北斗的導航通信一體化平臺，北斗海上遇險告警服務系統服務可用性達99%，北斗船舶位置追蹤服務系統具備20萬艘船舶接入的服務能力。初步構建基于北斗的船舶動態監管和應急服務體系。通過3～5年時間，建成交通安全應急全球通信衛星系統。基本實現覆蓋全球的北斗導航通信網融合運用。

三、政策分析

將從總體影響、落地結果、實施效果與發展展望等角度對近年來北斗交通領域政策進行深入分析解讀。

1.總體影響

（1）對交通運輸行業影響：從點到面，逐步覆蓋

交通運輸部注重頂層設計規劃，持續加強政策引導，出臺了系列針對北斗系統應用推廣的專項規劃。專項規劃全面地分析了交通運輸領域北斗的應用需求，以及北斗系統能為交通領域帶來的影響與效益，并從公路、水路、鐵路等多個領域對北斗應用進行了規劃，設置了相關應用示范項目。交通運輸部后續也陸續出臺相關配套政策，讓北斗交通領域政策體系不斷完善。

前期，交通運輸部出臺的相關政策主要在道路運輸領域，比如“兩客一危”車輛監管。近年來，交通運輸部結合交通強國、治理體系和治理能力現代化、新基建、數字交通、數字中國建設等政策，在交通領域基礎設施改造、技術升級、創新研究、融合應用等方面，將北斗系統納入其中，讓北斗在交通領域應用更具前瞻性與引領性。

《交通運輸部關于在行業推廣應用北斗衛星導航系統的指導意見》《北斗衛星導航系統交通運輸行業應用專項規劃（公開版）》等北斗專項規劃的發布，讓北斗系統在交通領域的推廣，不僅在道路運輸車輛，還在郵政快遞車輛、公務船舶等領域得到快速應用，覆蓋面逐步打開。

目前，北斗系統廣泛應用于重點運輸過程監控、公路基礎設施安全監控等領域。截至2021年第二季度，超700萬輛道路營運車輛已安裝使用北斗系統，占運營車輛的96%以上；近4萬輛郵政快遞車輛安裝北斗終端，占郵政快遞運營車輛的88%以上；1800余艘公務船舶安裝使用北斗系統，占公務船舶的75%以上。

（2）對北斗應用推廣影響：為北斗規模化應用作出重大貢獻

《道路運輸車輛動態監督管理辦法》的實施，通過“兩客一危”車輛安裝北斗系統，在北斗系統應用推廣初期起到了巨大的規模效應。百萬量級的北斗終端使用需求，讓北斗芯片價格迅速走低，對北斗產業化發展起到了重要的作用。北斗芯片價格從幾百元人民幣降到了如今的6元人民幣，為北斗規模化應用作出了重大的貢獻。北斗交通領域應用自然成為北斗應用推廣中非常關鍵的領域。

北斗終端應用規模的擴大同時也帶動了芯片、板卡的技術進步。實測表明，在道路運輸領域應用的北斗兼容設備，其定位精度、接收靈敏度、定位時間等技術指標均獲得提升，與使用純GPS定位方式的同類產品相比，各項指標均不遜色。

同時，近兩年交通運輸部出臺的政策中，更加注重北斗與5G、物聯網、云計算等新興技術融合，在提升交通運輸行業高質量發展的同時，讓北斗系統在交通領域不斷拓展新形式與新業態。

2.落地結果

（1）道路運輸領域：北斗終端被廣泛接納

2011年10月北斗重大專項首個民用示范項目“重點運輸過程監控管理服務示范系統工程”啟動，在江蘇、安徽、河北、陜西、山東、湖南、寧夏、貴州、天津等9個省、自治區、直轄市開展重點運輸過程監控管理服務示范系統建設。示范項目完成了道路貨運公共安全監管與服務系統等4項應用系統、車載移動信息服務平臺等11個應用支撐平臺的建設，完成7.9萬臺套北斗兼容終端的示范應用，編制發布了《道路運輸車輛衛星定位系統北斗兼容車載終端技術規范》和《道路運輸車輛衛星定位系統北斗兼容車載終端通訊協議技術規范》兩項行業標準，出臺了十多項部（省）級應用推廣政策。

配合《關于加快推進“重點運輸過程監控管理服務示范系統工程”實施工作的通知》《道路運輸車輛動態監督管理辦法》等政策，讓使用北斗兼容衛星定位終端開展道路營運車輛動態監控成為被行業廣泛接納和采用的常態化、標準化工作方式。

這一變化可以從交通運輸部車載衛星定位終端標準符合性審查公告情況中發現：在2011年時，第一批通過標準符合性審查并進行公告的衛星定位終端中僅有2款支持北斗定位模式；而在2015年7月公示的第12批終端之中，全部21款終端均支持北斗兼容衛星定位模式。

交通運輸行業是北斗重大專項首個開展民用示范工程的領域，該示范項目的圓滿完成，為其他開展北斗應用示范的行業、地區提供寶貴經驗。

（2）內河航運、鐵路、海運、國際搜救領域：逐步開展示范工作

在《北斗衛星導航系統交通運輸行業應用專項規劃（公開版）》中，交通運輸部在長江干線、內河船舶、鐵路運輸、全球搜救、國際道路運輸等領域都明確了開展示范工程。交通運輸部將在“兩客一危”車輛推廣北斗的成功經驗，復制到這些領域，同時如內河船舶、海洋運輸等領域也在近年來開展了相應的北斗推廣工作。截至2021年第二季度，1.3萬余座水上導航、助航設施已應用北斗系統。

基于相關政策，2020年交通運輸部決定啟動基于北斗的內河船舶航行運輸服務監管示范工程、基于北斗的鐵路網和列車統一授時與調度指揮系統工程、全球海上航運示范工程、基于北斗中軌衛星的全球搜救系統工程等。內河示范工程主要開展北斗系統在內河航運安全監管、遇險報警、信息服務領域的示范應用；鐵路示范工程主要利用北斗系統實現全國鐵路網和列車的時鐘同步，融合多種高科技，實現列車精準定位，提高鐵路網和列車綜合調度指揮能力；海運示范工程主要開展北斗系統在遠洋船隊管理、航線監視、港口生產和物流領域的示范應用；全球搜救工程開展在改擴建我國現有搜救衛星地面系統，建設報警確認信息返向鏈路管控系統，提升北斗系統在全球海上人命救助領域的作用。

這些示范項目旨在全面支撐北斗三號全球系統的規模應用驗證，推動北斗系統在內河、鐵路、海運、國際搜救的業務化、規模化、常態化應用，促進北斗產業化發展進程，同時提升交通領域信息化、數字化水平，助力交通強國建設。

同時，交通運輸部還設定了相關目標指標，如國內“四類重點船舶”（客船、危險品船、砂石船、易流態化固體散裝貨物運輸船舶）北斗兼容終端應用率不低于80%；鐵路列車調度北斗授時應用率達到100%。

目前，北斗系統搭載搜救載荷，已經納入國際搜救衛星組織全球中軌衛星搜救系統實施計劃，交通運輸部表示將繼續跟蹤，加強后續相關推進工作。

3.實施效果與發展展望

（1）實施效果：提升我國綜合交通管理效率和運輸安全水平

由于交通運輸部一系列政策的牽引，讓北斗系統正向鐵路運輸、內河航運、遠洋航海、航空運輸及交通基礎設施建設管理縱深推進，提升了我國綜合交通管理效率和運輸安全水平。

除了北斗兼容車載終端的大規模推廣，建立起全球最大的車聯網平臺，帶動了數百家終端企業進入了北斗領域，創造了上億元的產值；同時，通過政策推動，有效刺激了北斗終端的規模生產、應用，進而促使北斗終端及芯片價格大幅下降，有力推進了北斗產業化進程；示范項目建設的應用系統及平臺，有效提升了道路運輸領域車輛監管、監控效率，減少了道路交通事故的發生，取得了巨大的經濟效益和社會效益。北斗系統的規模化應用使得近年來中國道路運輸重特大事故發生率和死亡率均下降約50個百分點。

北斗系統的加入，還切實提高了交通部門的整體指揮調度與監管能力。在內河船舶、國際救援等領域，還提升了相關部門對于險情的信息獲取與調度能力，提升了跨區域、跨部門的業務協同效率，更有效地保障了人民生命財產安全。

（2）發展展望：規范市場環境，支撐國際推廣

在“兩客一危”車輛推廣過程中，也存在一些北斗產品性能不佳等問題。交通運輸部2020年12月公布的2020年度道路運輸車輛北斗導航車載終端質量監督抽查結果顯示，抽樣合格率為70.4%，主要不合格項指標為定位功能、盲區補報功能、休眠功能、CAN總線數據上傳、路線偏離提醒等。

交通運輸部后續不僅在“兩客一危”車輛領域，在其他北斗推廣領域，需與國家其他相關部門通力合作，出臺相應政策，保證產品質量，規范市場環境，讓北斗交通應用能更接地氣地進行推廣。

在涉及國際道路運輸、全球搜救等領域，北斗也走出了國門，在中歐班列運輸、全球搜救系統中已經得到應用。但目前，交通領域涉及國際化推廣的政策相對較少。目前，北斗已提供全球服務一年有余，已具備向全球拓展應用的條件，后續北斗交通領域政策需要更多考慮國際化問題，讓北斗交通應用為世界運輸行業發展作出更多貢獻。

四、結論

交通領域作為北斗應用推廣最早也是最成功的領域，其在政策設計上，既有總體性規劃，又有與之配套的分領域政策，同時加上推行相關領域示范項目，讓這些政策有了充足的落地空間，才能產生足夠的政策效應。

從北斗系統應用于交通領域情況來看，政策起到了很強的“有形的手”的作用。對于北斗系統這樣一項較新的技術，在交通領域最初開拓期內，政策+示范項目雙管齊下，能有效地為北斗應用推廣鋪平道路。在行業內加深對于北斗系統認知與了解后，經過一段時間的產業培育，再由市場這一“無形的手”進行接管，實現從政策推動到市場推動的良性過渡，能夠讓北斗系統應用推廣達到事半功倍的效果。這也可作為其他領域推廣北斗系統的經驗借鑒。