糧食安全視角下耕地“非糧化”問題研究*

朱雪瑞 ，段瑞君

（河南工業大學，河南 鄭州 450001）

1 主要糧食作物播種面積比重和產量的現狀

五大糧食作物分別是水稻、小麥、玉米、大豆、土豆，2013—2019年五大糧食作物播種面積占總播種面積的比重和產量的變化如下。糧食作物播種面積比重從之前的69.9%上升到71.4%，糧食產量從6.638億噸下降到6.304億噸；玉米播種面積比重從25.39%下降至22.44%，玉米產量從2.607億噸下降到2.485億噸；稻谷播種面積占比排第二位，稻谷播種面積比重從18.2%變為18.4%，變化不大，稻谷產量從2.096億噸下降到2.063億噸；小麥播種面積比重從14.63%變為14.65%，比重的變化不大，比較穩定，小麥產量從1.336億噸下降到1.236億噸；大豆播種面積占總播種面積的比重從5.1%下降到4.1%，同樣地，大豆的產量從0.213 2億噸下降到0.154 2億噸；馬鈴薯播種面積占總播種面積的比重從2.8%上升到3.4%，馬鈴薯的產量從0.288 3億噸下降到0.285 5億噸。總體來看，五大糧食作物播種面積比重以及產量都呈現下降趨勢。

2 研究方法及數據來源

2.1 泰爾指數研究方法

泰爾指數是測定某個地區社會各種資源分配平衡性評價的重要指標，泰爾指數的值越低，則這個地區的社會資源分配的平衡性越好。可以用泰爾指數測定糧食作物播種面積的均衡性、整體均衡性、不同地區的播種面積的平衡。且泰爾指數越小，區域的不均衡度越小[1]。

2.2 數據來源

本研究的數據主要來源于《HBN嘉博環球數據庫》（2013—2019年）。研究選取2013—2019年全國31個省的糧食作物播種面積數據，來反映區域糧食播種面積的差異。研究進一步按照全國31個省地理空間布局的不同，分為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北7個區域進行比較[2]。

3 七大區域差異泰爾指數測度分析

表1 中的1、2、3、4、5、6、7個區域分別代表了華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北地區。

表1 2013—2019年31個省7大區域泰爾指數

3.1 整體泰爾指數的均衡性變化

全國31個省糧食作物播種面積的泰爾指數地域差異整體呈現均衡發展趨勢，7個地理區域內部平衡又有所不同。其中，華北都市群和華東都市群的不平衡引人注目。原因是華北有北京，華東有上海，這兩個城市作為中國的特大城市，和其他省份的差距較大。根據表1的數據，從2013到2019年，全國31個省的糧食播種面積的總泰爾指數從0.506 5上升到0.626 41，2013年以來的泰爾指數有顯著上升趨勢。這顯示了地區間糧食播種面積的均衡性和公平性降低。

3.2 不同區域泰爾指數的均衡性變化

均衡性的變化主要是由于糧食種植面積的減少，華東和華南等經濟發達地區由于工業的發展和糧食種植收益降低等原因，農民的糧食種植熱情下降，糧食作物播種面積的差異增大，誘導泰爾指數增大。種植作為農民收入的重要來源，經營性收入的變化會影響到農民的種植積極性。所以通過發展規模經營和產業經營來提高經營效率和邊際收益率，對于推進種植業的發展和提高糧食供給來說是至關重要的。

根據7個地域內泰爾指數的分析結果，華北、東北、華中地區的糧食播種面積的泰爾指數整體呈穩步上升趨勢，糧食播種面積的差異正在逐漸增大。這些地區種植糧食的大省數量較多，擁有廣闊而豐富的土地，但是隨著經濟作物的收入比糧食作物的收入大得多，很多農民會減少耕地面積，提高經濟作物的種植面積。這帶來了泰爾指數的增加。

西南地區糧食作物播種面積的泰爾指數有下降趨勢，說明地區間差異變小，區域間均衡性增加。原因是四川省農村勞動力總數居全國第二位且勞動力流動性很高。由于勞動力大量外流，農業從業人員素質低，農村勞動力減少，農業綜合生產能力下降，近年來農業生產減少。而西北地區的糧食作物播種面積的泰爾指數變化較小，但總體呈現較低的泰爾指數水平。這是因為西北地區地廣人稀，從事糧食作物耕種的農民較少，因此差異性較小，并且內蒙古自治區是農業發展的重要產區，是中國主要的糧食生產基地之一。雖然國家提高了獎勵和補償農業發展的水平，但該地的農業生產方式還是較為粗放，并且灌溉基礎設施和技術水平比較差。導致糧食生產效率較低。因此，糧食作物的泰爾指數較小，區域差距也較小。

4 耕地“非糧化”產生的原因

4.1 糧食種植效益低

種植大米的經濟效益低是耕地“非糧化”的根本原因。農民的糧食種植成本越來越高，糧食收購價格卻比較低[3]。相比之下，非糧食作物的栽培雖然投資成本高，但收益也高。特別是林業作物的栽培，不需要投入大量的勞動力來處理。另外，可以解放勞動力，讓外出打工的勞動者獲得多余的收入。因此，農民會選擇種植經濟效益高的經濟作物[4]。

4.2 不同地方政府間利益誘導的驅動

地方政府官員為了森林面積覆蓋率、綠化率、城市建設等政績，各地方為了爭取最大化各項指標，導致了農田的偽生態化更加嚴重。橫向的地方政府之間的GDP競賽、財政競爭、地方政府相關人員之間的橫向晉升競爭加劇了農田機能的流出。一些地方政府看到土地“非糧化”非常嚴重，也視而不見，不采取相應措施。這助長了自然人和許多承包商種植經濟作物的勢頭，造成了越來越嚴重的耕地“非糧化”[5-6]。

4.3 “農村空心化”導致無人種糧

大量青壯年農村勞動力流入到城市中，留下來的多是留守老人和小孩，而他們卻是沒有勞動力的弱勢群體，這就導致了農村土地無人耕種的現象。無人耕種導致“非糧化”的現象愈加嚴重，越是經濟水平落后的地方，土地閑置現象越是嚴重，成為當前中國農村面臨的極為嚴峻的現實問題之一[7]。

4.4 耕地相關制度的不完善

在土地的流動中，流通的土地大量流入了農業的大戶手中。例如在專業種植農戶手中，他們從更多利益的角度，栽培高收益的農產品，引起了土地流轉的“非糧化”現象[8]。

有關法律法規對流轉后土地用途的規定很模糊。地方政府在傳達和實施國家政策法規時，為了追求業績，一味重視流轉土地的數量，忽視土地流轉的流向問題。因此，很多承包商在拿到土地后，會根據自己的需要擅自種植經濟作物或開發觀光樂園。從這些現象可以看出法律法規沒有配套，特別是對土地流通后的用途沒有明確規定[9]。

糧食補貼政策沒有發揮作用。國家糧食補貼政策滯后，國家支付的各項糧食補貼仍由原土地農戶享受，流入地農戶和種植專業合作社無法享受。國家的糧食補貼政策沒有降低他們的種植成本，所以糧食補貼政策沒有有效地促進糧食種植規模的擴大[10]。

5 耕地“非糧化”的對策

5.1 推進新型農業經營主體的發展

第一，各地區要根據土地情況，鼓勵勞動節約型的環境農業技術的研發和普及，加強技術培訓力量，促進農戶便利、快速采用勞動節約型的環境農業技術。第二，充實要素市場建設，利用現代化信息網絡和交通等，打破農戶肥料等勞動密集型環境農業技術現存的供應限制。第三，提高耕地保護的基礎政策推廣，增強農民對耕地保護的觀念，鼓勵在農業生產中選擇親環境的農業技術[11]。

5.2 構建農村土地流通平臺

第一，充實當前的農田流通市場，促進耕地流通市場合理化發展。可以構建農業用地的流動文件，切實地與相關組織進行協調工作。第二，完善耕地流通政策，降低交易成本。合理的制度配置可以有效減少土地流轉過程中的摩擦，方便農田流轉行為的順利發展。第三，推進農田保護宣傳活動。當地政府部門切實加強耕地保護宣傳活動，村委發布宣傳冊、定期召開農田保護研討會等，可以提高農民的耕地保護意識，促進耕地保護行為[12]。

5.3 細化農糧功能區，規范耕地用途

提出了在糧食主產地進一步詳細劃分糧食功能區、規范農地用途的措施。第一，以縣為單位，政府部門根據各地土壤種類、降雨量、基礎設施、實際生產糧食量、耕地面積和勞動力等各方面因素，建立百畝、千畝、萬畝標準良田進行編號。第二，有效制定農地目標，規范農地用途，明確規定糧食農地和非糧作物的耕地，適當調整比例，優化耕地種植結構，保證糧食種植面積，防止“非糧化”情況蔓延。第三，根據各地實際情況分配土地，切實履行土地權利政策，在農戶和承包商之間根據自己的需要自行流動，保證糧食產量，并限制“非糧化”現象[13]。

5.4 采用精確補貼，切實保護糧食農戶的利益

第一，實施準確的補助金制度，進一步健全糧食補貼制度，按照土地經營權協議實行補貼政策，對實際糧食生產者進行補貼，實現“誰插秧，誰受益”。同時，調整糧食直接補貼政策，按實際糧食面積進行補貼，并適當增加補貼，進一步提高從耕地轉入家庭的糧食積極性。第二，建立糧食價格動態調整機制，將最低收入價格政策從通常流通階段的“暗補”改為糧食生產階段的“明補”，加強糧食生產的激勵效果，并將糧食的最低收購價格與CPI相結合，提高農民的糧食生產熱情。

5.5 落實糧食安全省長責任制，完善糧食生產支持政策

各省、自治區、直轄市人民政府要高度重視保障本地區糧食安全，強化政府的主要責任，守住耕地種植紅線，將糧食生產目標分解到更低的行政區劃，例如市縣。嚴格督查，加強成果效應，表彰各省的優秀成果，通報不稱職省份，將耕地面積與資金支持掛鉤。在糧食生產地區實行激勵政策，完善主要糧食生產地區的利潤補償機制，讓地方政府重視糧食生產，保護和動員農民發展農業[14-15]。