會議紀要是尚方寶劍嗎？

│文 本刊全媒體記者 李浩瑄

11月22日，司法部官方微信公眾號公布了一起案件，案中兩名公務員因按會議紀要執行領導指令被判刑。

什么是“紀要”?根據《黨政機關公文處理工作條例》規定，紀要適用于記載會議主要情況和議定事項。但在現實中，偏偏有人以此為依托，想方設法拿集體會議為“違規決策”披上“合法外衣”，或是打著“集體研究”旗號，花樣翻新地搞“上有政策、下有對策”的變通執行。而一旦出現問題，就以集體討論通過，不是個人作出決定為借口，回避責任，視“會議紀要”為“護身符”。

新修訂的公務員法于2019年6月1日起施行，此次修訂仍然保留了之前的一條規定——公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

某地方財政局的一名年輕干部于易告訴記者，他做每一件事都會記好工作臺賬，“什么時間，是誰讓我做的，我都會在臺賬上寫清楚，按理說會議紀要只能作為我們的工作依據之一，要落實執行得有正式文件、政策支撐。”于易在財政局工作了兩年，“說實話，很多時候，還是領導怎么說我就怎么辦。”鑒于“上命難違”的現實背景，以及下級服從上級的體制要求，認定作為執行者的基層干部瀆職從情理上看，總不免“冤屈”之感，但確實負有責任。此類案件給公務員敲響了警鐘，作為執行者的下級工作人員在面對有錯誤的會議紀要或指令時，又該何去何從？

不是會議紀要說了算

某地紀委監委干部金晴向記者透露，一些領導干部投機取巧，借著會議紀要“先上車、再買票”。“之前某單位要找公司做工程，領導定了招標標準后，直接把下面幾個人叫去辦公室，沒過會便將事情敲定了。后來工程出了問題，這個領導緊急開會補了個會議紀要試圖為自己開脫。”金晴說，其實現在已經很少有人不按流程辦事，即使是打“擦邊球”的事，這些領導干部都會想方設法地把程序走完，這種情況下，會議紀要往往成為他們的“工具”。

湖北省陽新縣所屬的黃石市為保護長江水源地，曾花大力氣修復長江沿岸生態環境。陽新縣委原書記童金波為支持自己的“關系戶”破壞長江沿線生態環境，甚至專門出臺了一份會議紀要，為水泥公司的越界開采行為“保駕護航”，先例一破，便一發不可收拾。童金波躲在幕后以“開會研究”為由，助推個人意見變成集體意見，變換花樣授意下屬和相關職能部門去實施。

不少人認為，領導既然下了指令，想必一定是經過深思熟慮的。如果是正確的指令，下屬照辦是按規矩辦事；但如果是別有用心的指令，下屬的命運就被迫在錯誤的道路上越滑越遠。

司法部通報案件中兩名被判刑的公務員，分別是河南省永城市城鄉規劃服務中心原主任夏明旭和該中心原用地規劃股股長劉予永。當地某房地產開發商和業主因車庫建設影響美觀起了沖突，為讓開發商同意停建車庫，河南省永城市政法委書記張某便委托永城市副市長和永城市住建局局長召開會議并形成會議紀要，允許開發商給兩小區增高樓層。

開發商拿著這份會議紀要來到永城市城鄉規劃服務中心，要求給新增樓層辦建設工程規劃許可證，夏明旭和劉予永在明知會議紀要違法的情況下，仍然按照上級領導要求給開發商辦了建筑工程規劃許可證。

根據測算，涉案小區增加的7915.77平方米建筑，形成違法收入1806萬余元。周口市中級法院認定夏明旭、劉予永構成濫用職權罪，但免予刑事處罰。

一審判決結果出來后，夏明旭不服，稱自己是執行會議紀要并沒有故意濫用職權。但法院認為，其作為規劃單位主要領導明知會議紀要違法但仍去執行，應屬濫用職權，周口市中院終審維持原判。

2018年，中石油邯鄲分公司三加油站收到來自河北省臨漳縣工商局的行政處罰決定書，臨漳縣工商局還向法院提出強制執行的申請。但隨后，臨漳縣工商局又以召開局長辦公會的形式向法院撤回該申請，時任該局法制科科長趙中華做了此次會議紀要。

會后，臨漳縣工商局局長指派時任鄴城分局副局長馬江維到法院申請撤回強制執行申請，趙中華陪同前往。馬江維提出在會議紀要上補記與其無關的相關文字，經局長同意后趙中華進行了補記，與馬江維到法院辦理了相關手續。趙中華因此構成了濫用職權罪。

和前案中的夏明旭一樣，趙中華不服判決結果，提起申訴被駁回。兩人感到“委屈”都因為覺得自己只是在執行領導指令。“像夏明旭那樣直接拿到會議紀要就給辦證，的確過于草率，這種情況下無論如何還是應該再上報一次。但我要是遇到趙中華那樣的情況，很難說自己能比他做得更好。”于易告訴記者。

“明顯違法”難認定

金晴辦過一個國有參股企業貸審會走形式偽造會議紀要，造成國有資產流失的案子。“一般這種發放貸款的公司需要對貸款人進行審核，看是否符合貸款條件，資料齊全后開貸審會，召集業務、財務、風控等部門進行審核，通過后才放貸。”然而，這家公司的貸審會形同虛設，即使有人提出反對意見也不予采納，一切都由領導說了算。“但是公務員法對這類國有參股企業員工不具備約束力，該案也無法從瀆職這方面來追究企業職工的刑事責任。這個案子的涉案人員最后定了另外的罪名。”

2005年，廣東省廉江市國土局原副局長何耘韜執行政府行政指令，在房地產企業未交清土地出讓金的情況下，在一塊土地登記審批表上簽署了同意辦證的意見。何耘韜稱在此前曾多次以口頭意見的形式向市政府領導反映此舉違反規定。出于招商引資等考慮，市政府修改會議紀要，允許“暫收40%土地出讓金辦證”。何耘韜稱自己是被迫執行上級命令簽發土地證。

2011年4月，廉江市人民法院作出一審判決，認定何耘韜犯玩忽職守罪，判處有期徒刑6個月。

當時，何耘韜正在讀高三的女兒在網上講述父親的遭遇，引起眾多網友關注。在看守所被關了45天以后，何耘韜獲取保候審，翌日廉江市檢察院撤銷訴訟，他重獲自由。

“領導有的時候僅口頭或在電話中吩咐辦事，事后沒有補上‘條子’，作為下級很難辦，說多了擔心領導會不高興，說你辦事不力。不按程序走出了事又要背鍋。”某國土資源局干部告訴記者，公務員法中的相關條款看起來很明確，但實際上卻很難操作，這種法律規定的模糊讓公務員在現實中左右為難。一方面是自身的法律安全與責任，另一方面是上級的指令和要求。拒絕執行上級的命令所帶來的風險與代價，恐怕不僅僅是引起上級的惡感和影響職務升遷問題，還關系到能否在職場中繼續生存下去。“若要避免類似案件再次發生，就要進一步完善相關法律，將如何認定‘明顯違法’說清楚。同時，應當建立保護制度，避免公務員因不執行上級違法命令而遭受打擊報復。”

領導難辭其咎

要想不“背鍋”，下級在根據會議紀要完成領導指示時，也要對其合法性作出獨立的判斷。法律專業人士認為，合法性判斷看似容易，但其實又是個非常“艱深”的問題。

“一方面，法律規定與現實做法出現背離現象，即文件規定是一套，但實踐變通辦法是另一套。”浙江越光律師事務所權益合伙人李衛認為，法理上，法律與政策的界限是清楚的，但現實中，有時政策的效力、內部規定會成為執行的標準。

“現實中，往往只追究具體執行人員瀆職罪的刑事責任，而下達指令的領導鮮有人會被追責。”某基層干部告訴記者，“一些干部也可能因此產生‘多做多錯，少做少錯，不做不錯’的懶政思想，為什么明知違法，這些領導還要強迫下屬執行？”

利用職權以“開會研究”為幌子搞違紀違法活動，表面上看起來是官員覺得會議紀要打上了集體決策的標簽，“師出有名”，且存在問責的“隱蔽性”，但究其根本還是權欲的作祟，心中無紀、腦中無法，借著手中的權力肆無忌憚胡作非為，缺少對法紀的敬畏。“以‘集體研究’的方式違紀違法，其目的就是想通過‘集體決策’的方式躲避監管。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水分析。

事實上，根據相關規定，國家機關負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關工作人員違法履行職務或者不履行職務，構成瀆職犯罪的，應當依法追究刑事責任；以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應當依法追究國家機關負有責任的人員的刑事責任。對于具體執行人員，應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節的基礎上決定是否追究刑事責任。

可見，對于國家機關工作人員的錯誤決策，不僅僅要追究具體決策執行者的刑事責任，做出決策的有關負責人同樣也不能游離于法律責任之外。（文中于易、金晴為化名）