以法治思維突破老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)困境創(chuàng)新城市治理依法實踐模式

文/張恕峰

當(dāng)前，老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)問題是城市治理體系中基層社區(qū)社會治理熱點問題之一。在面對不斷推進(jìn)依法治國國家戰(zhàn)略和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的大時代背景下，老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理過程中長期存在的困境和難題成為提升基層社會治理能力的阻礙和短板，問題的解決面臨著社會轉(zhuǎn)型期城市管理體制創(chuàng)新和基層社會治理“人民滿意”的雙重挑戰(zhàn)和壓力。習(xí)近平總書記指出“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。基層是一切工作的落腳點，推動社會治理重心向基層下移，物業(yè)企業(yè)作為基層社會治理一線參與主體之一具有先天實踐優(yōu)勢、法定職責(zé)。現(xiàn)實需要進(jìn)一步全面理清老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理困境及落實針對性解決思路、措施，才能為實現(xiàn)城市治理體系在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成新模式、新格局創(chuàng)造良好條件。

近幾年，物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域隨著區(qū)域或行業(yè)、專業(yè)立法立規(guī)等地方性法規(guī)建設(shè)步伐不斷加快，物業(yè)服務(wù)管理事項的公共服務(wù)屬性日益彰顯，越來越體現(xiàn)出公共服務(wù)功能和社會治理特點。以北京市為例，隨著《北京市物業(yè)管理條例》《垃圾分類條例》、《街道工作條例》等一批地方性新法規(guī)的實行，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在垃圾分類主體責(zé)任和面對新冠肺炎防疫等社會公共責(zé)任履行社會公共主體責(zé)任被以法規(guī)的形式確立，物業(yè)管理企業(yè)被賦予超越企業(yè)市場化經(jīng)濟(jì)主體的全新社會責(zé)任事項和公共管理職能。當(dāng)前形勢下，尤其是老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理企業(yè)如何在法規(guī)落實落細(xì)過程中，針對物業(yè)服務(wù)細(xì)化法規(guī)落實、厘清公共區(qū)域管理邊界、維護(hù)公共秩序安全等公共事項服務(wù)管理問題，需要進(jìn)一步理順法律關(guān)系、強(qiáng)化綜合管理、綜合執(zhí)法治理效果及有效解決服務(wù)管理中存在的難題和困境，需要投入資源全面深入研討探索。物業(yè)企業(yè)需要立足物業(yè)服務(wù)管理實踐主動破題，以促成形成科學(xué)、高效的管理運(yùn)營服務(wù)治理新模式和新機(jī)制，適應(yīng)因新形勢發(fā)展需要，承擔(dān)起解決國家治理及城市治理體系創(chuàng)新在社區(qū)基層社會治理“最后一公里”堵點、難點問題的當(dāng)務(wù)之急。

老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理面臨的困境和挑戰(zhàn)

（一）政策法規(guī)調(diào)整導(dǎo)致的長期服務(wù)價格不變困境

我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域價格形成機(jī)制發(fā)端于政府指導(dǎo)價，近些年隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步去政府化，市場化成為主流。但老舊小區(qū)物業(yè)費(fèi)價格形成機(jī)制原為政府指導(dǎo)價，歷史形成的市場化難的困境突出。以北京市為例：以2006 年1 月為政策節(jié)點，物業(yè)行業(yè)經(jīng)歷了長期政府指導(dǎo)價后放開，實行市場化調(diào)節(jié)。市場化后，未對新機(jī)制及相關(guān)市場細(xì)則予以明確，形成了市場化和以從其原有合同約定作為過渡性措施的局面。加之因老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、業(yè)委會或自管會組建率低，無協(xié)商主體和平臺，未形成動態(tài)調(diào)價機(jī)制。據(jù)北京市住建部門不完全統(tǒng)計，截止2019 年，全市物業(yè)服務(wù)小區(qū)業(yè)委會組建率不足20%，2020 年至今，因區(qū)域老舊小區(qū)有機(jī)更新機(jī)制推進(jìn)，業(yè)委會組建率雖有所提升，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到法規(guī)要求和實踐需要。老舊小區(qū)普遍長期執(zhí)行已廢止的政府指導(dǎo)價1997 年196 號及配套文件規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。物業(yè)費(fèi)價格長期無法調(diào)整與日常服務(wù)成本逐年升高嚴(yán)重倒掛，問題長期得不到解決，服務(wù)難以為繼，服務(wù)質(zhì)量與低價低收繳率相互影響，長期處于非市場化良性循環(huán)狀態(tài)，形成政策法規(guī)和服務(wù)價格矛盾困境，影響社會和諧有序發(fā)展和基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展，需要采取針對性解決措施。

（二）侵占公共區(qū)域、公共利益事項缺乏懲戒屢禁不止管理困境

在物業(yè)服務(wù)管理實踐中，尤其是老舊小區(qū)居民、業(yè)主、產(chǎn)權(quán)人及第三人普遍存在權(quán)責(zé)界限不清，居民業(yè)主隨意搶占、侵占公共安全區(qū)域或公共區(qū)域的不文明和失法失序現(xiàn)象，且常態(tài)化反復(fù)發(fā)生，糾正制止困難，嚴(yán)重影響公共安全、公共利益，存在重大安全隱患和社會管理治理問題。實踐中，同時存在行政執(zhí)法部門的執(zhí)法主體責(zé)任不明確，懲罰規(guī)定和違法違規(guī)行為的懲罰性條款缺失或普遍偏輕或執(zhí)法不嚴(yán)等突出問題，客觀助長了侵占而不負(fù)任何代價或代價偏輕的行為。例如小區(qū)內(nèi)消防通道停車、樓宇侵占消防通道，配電、管道間、設(shè)備間堆物，大件垃圾物品隨意丟棄，封閉公共區(qū)域空間，私自加裝車位鎖，破壞、侵占公共綠地種植，私搭亂建破壞公共安全設(shè)施等行為，存在重大安全隱患和侵占公共權(quán)益的現(xiàn)象屢禁不止。由于違法違規(guī)代價過低，實施侵害行為不受合理懲戒，不利于公共安全、公共利益的實現(xiàn)。現(xiàn)實中，雖然法規(guī)不斷修訂完善，但社區(qū)普法、執(zhí)法管理“最后一公里”問題突出，形成了管不住、管不了，“唐僧肉”似的公共區(qū)域大家占的混亂局面。

（三）主體多家，怠于履行公共安全、利益事項法定義務(wù)困境

現(xiàn)實物業(yè)服務(wù)區(qū)內(nèi)，尤其是老舊小區(qū)，多存在管理主體多家或公共事項責(zé)任不清無人負(fù)責(zé)局面，存在突出困境。業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人以各種理由拒絕履行涉及公共安全、公共區(qū)域利益的同意義務(wù)或出資修復(fù)、整改、更新等義務(wù)。例如在公共維修基金提取使用中，很多業(yè)主、產(chǎn)權(quán)人以事不關(guān)己等各種理由不履行簽字同意義務(wù)或產(chǎn)權(quán)人出資義務(wù)等，導(dǎo)致涉及公共安全的電梯大修及更新，消防設(shè)施設(shè)備更新、公共管線損壞修復(fù)等大中修事項等公共安全管理和公共區(qū)域事項無法及時推進(jìn)，致使公共環(huán)境設(shè)施無人盡責(zé)維護(hù)、環(huán)境臟亂差，使公共安全事項和公共利益無法得到合理體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)人或產(chǎn)權(quán)單位不依法履行公共責(zé)任分?jǐn)偦蚝炞至x務(wù)，導(dǎo)致公共安全和公共利益受損，責(zé)任主體卻不承擔(dān)任何法律責(zé)任、征信損失或經(jīng)濟(jì)等懲罰性代價，涉及的公共安全事項缺乏立法的強(qiáng)制性懲戒約束。

（四）涉公共安全利益事項被少數(shù)人“綁架”無法推行的困境

在基層社會治理實踐中，涉及公共安全和公共利益事項有時在征求居民業(yè)主過半、大多數(shù)人同意，甚至超過法定三分之二居民業(yè)主同意并手續(xù)合規(guī)齊全的情況下，時有因少數(shù)居民不同意采取現(xiàn)場聚集阻止、上訪等非法非合規(guī)手段進(jìn)行所謂“維權(quán)”，導(dǎo)致涉及多數(shù)公共利益管理和服務(wù)事項無法實現(xiàn)，例如停車管理，公共區(qū)域改建等。少數(shù)人以個人認(rèn)知和利益訴求為出發(fā)點阻撓大多數(shù)人實現(xiàn)合規(guī)合法的公共安全和公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。少數(shù)人對基于自身利益或少數(shù)人非正當(dāng)利益采取的自身不當(dāng)行為造成的公共安全隱患、公共秩序混亂和損失，不受任何經(jīng)濟(jì)、行政、個人信用等懲戒，存在立法強(qiáng)制懲戒的現(xiàn)實需要。

（五）政出多頭，執(zhí)法不到邊、選擇性執(zhí)法困境

當(dāng)前，職能部門日常執(zhí)法監(jiān)管中選擇性執(zhí)法問題時有發(fā)生。目前社會治理和物業(yè)服務(wù)過程中，老舊小區(qū)部分業(yè)主由于法律意識淡薄等原因存在搶占公共資源、侵占公共空間、源頭上垃圾自主分類不到位等現(xiàn)狀，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)已盡巡視發(fā)現(xiàn)、勸阻、上報等相關(guān)法定義務(wù)的情況下，執(zhí)法部門對負(fù)有法定完全責(zé)任的產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體及違法行為直接實施人選擇性忽略，有時卻只處罰管理服務(wù)單位了事，客觀上助長躲避法定義務(wù)責(zé)任單位及違法違規(guī)人員直接獲益的不良風(fēng)氣導(dǎo)向，有損于執(zhí)法公平正義。日常工作中物業(yè)企業(yè)迫于無奈，為減輕選擇性執(zhí)法責(zé)任后果、保民生，往往無奈先行墊資消除隱患，事后墊資追繳困難，加劇了資金困境，導(dǎo)致服務(wù)容易形成惡性循環(huán)，不利于老舊社區(qū)長效服務(wù)機(jī)制的形成。有時為減少處罰或消除對其他業(yè)主生活影響事項，物業(yè)企業(yè)可能與侵權(quán)業(yè)主激化矛盾，影響物業(yè)服務(wù)滿意度，進(jìn)一步降低收費(fèi)率，導(dǎo)致惡性循環(huán)。例如，居民電動自行車進(jìn)樓、侵占消防通道等少有執(zhí)法，即使執(zhí)法也多為對管理服務(wù)單位執(zhí)法，少對直接違法主體執(zhí)法現(xiàn)象。另，城市治理過程中，職能部門存在慣常條塊分割思維，行政主體通過行政規(guī)章區(qū)別收費(fèi)，缺乏法規(guī)約束。例如一墻之隔同為公共綠地，園林綠化等管理機(jī)構(gòu)管理柵欄外公共綠地，柵欄內(nèi)為小區(qū)公共綠地，同為公共性服務(wù)事項，無排污的綠化水費(fèi)一墻之隔，一個優(yōu)惠價、一個商業(yè)價格，內(nèi)外有別，顯失公允。小區(qū)垃圾清運(yùn)費(fèi)、化糞池清掏等環(huán)衛(wèi)部門收費(fèi)項目多為計劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，地方性規(guī)定延續(xù)至今，此項行政性收費(fèi)，物業(yè)企業(yè)長期無償代收代繳甚至墊付現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)考慮廢除行政費(fèi)或費(fèi)改稅，回歸政府公共服務(wù)屬性，減少歷史遺留問題。

以法治精神突破老舊小區(qū)服務(wù)困境，構(gòu)建城市治理新模式

當(dāng)前，在依法治國的國家治理體系建設(shè)中，基層社會治理實踐是重要的落腳點之一。實踐需要把實現(xiàn)社會治理中的依法治國理念和人民群眾對美好生活向往、期待的需要緊密結(jié)合起來，把關(guān)注民生、以人民為中心的發(fā)展理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為法治和制度保障，使依法治國的國家治理體系在社區(qū)基層落地生根，實現(xiàn)基層社會面公共區(qū)域和公共利益、公共秩序安全的共享共治和諧有序，為國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化做貢獻(xiàn)。基層社會治理實踐中，結(jié)合物業(yè)企業(yè)市場化和公共服務(wù)管理雙重屬性和新職能的發(fā)揮及老舊小區(qū)社會治理面臨的挑戰(zhàn)和困境談幾點解決思路和實踐措施。

（一）增強(qiáng)修法改法時效性，以法治為前提強(qiáng)化約束

政府職能及立法部門要進(jìn)一步梳理當(dāng)前公共管理和物業(yè)行業(yè)領(lǐng)域政策法規(guī)，及時聽取社會面及物業(yè)行業(yè)反饋意見。與時俱進(jìn)及時調(diào)整制度、法規(guī)，并增強(qiáng)適配性、強(qiáng)制性，加快修改出臺相關(guān)法規(guī)及實施細(xì)則，通過立法強(qiáng)化對公共區(qū)域社會管理治理不履責(zé)產(chǎn)權(quán)人及業(yè)主、管理方責(zé)任等，加大行政、經(jīng)濟(jì)、征信、甚至刑事處罰懲戒，建立以法治為基礎(chǔ)的公共區(qū)域公共利益綜合管理多維約束和懲戒機(jī)制。

（二）引入第三方市場化機(jī)構(gòu)評估機(jī)制，形成動態(tài)調(diào)價機(jī)制

強(qiáng)化市場化動態(tài)管理機(jī)制，把老舊小區(qū)公共服務(wù)事項與物業(yè)服務(wù)管理事項深度融合，建立對老舊小區(qū)公共服務(wù)事項及物業(yè)費(fèi)成本價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量雙評估機(jī)制，對物業(yè)服務(wù)價格等級及物業(yè)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)評估，并增強(qiáng)評估結(jié)果的準(zhǔn)強(qiáng)制性。評估價格或以每三年為一個評估周期，評估確定服務(wù)分級價格后，公開征求居民業(yè)主意見確定服務(wù)等級及價格，確定價格底線，形成動態(tài)調(diào)價機(jī)制。并每年對公共服務(wù)事項服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)化第三方監(jiān)督評估并與征求居民年度滿意度相結(jié)合，根據(jù)階段性市場動態(tài)實際定價、調(diào)價機(jī)制，以確保物業(yè)服務(wù)企業(yè)公共服務(wù)事項的公共服務(wù)屬性，并始終提供與服務(wù)質(zhì)價相符的服務(wù)質(zhì)量和水平。

（三）優(yōu)化整合區(qū)域內(nèi)服務(wù)主體，建立老舊小區(qū)有機(jī)更新新機(jī)制

為確保社區(qū)各方利益的協(xié)調(diào)機(jī)制有效，屬地政府部門要主動作為充分發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用，明確主體責(zé)任，整合規(guī)范有自我發(fā)展和保障能力的公共服務(wù)提供企業(yè)或物業(yè)企業(yè)。解決老舊小區(qū)公共區(qū)域無人托底，單位小、散、亂，標(biāo)準(zhǔn)不高、服務(wù)實力不強(qiáng)等問題。當(dāng)前老舊小區(qū)有機(jī)更新成為中央乃至地方施政的重要民生事項，以政府老舊小區(qū)有機(jī)更新政策投入與引導(dǎo)市場化投融資相結(jié)合，進(jìn)一步構(gòu)建新模式、新機(jī)制具有理論指導(dǎo)和實踐雙重意義，按照“六治、七補(bǔ)、三規(guī)范”及“七有、五性”要求，以重點單位為龍頭推行老舊小區(qū)“改管”結(jié)合模式，在綜合提升環(huán)境功能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化“改管一體化”服務(wù)提升，確保長效化、可持續(xù)是有效實現(xiàn)途徑。

（四）引導(dǎo)老舊小區(qū)公共區(qū)域、公共事項管理服務(wù)一體化

針對多產(chǎn)權(quán)、多物業(yè)的無更新小區(qū)，理清管理權(quán)限邊界權(quán)限責(zé)任，加快公共區(qū)域的公共服務(wù)事項立法，由自管會、業(yè)委會或街道社區(qū)等具有公共管理職能、職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門指導(dǎo)，加快推進(jìn)物業(yè)公共區(qū)域統(tǒng)一選定實力較強(qiáng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一托底管理，各產(chǎn)權(quán)單位產(chǎn)權(quán)人按物權(quán)法和物業(yè)管理條例相關(guān)條款承擔(dān)分?jǐn)偯娣e的出資、協(xié)調(diào)、協(xié)助等義務(wù)。同時加大力度按照“政府獎一點、產(chǎn)權(quán)單位出一點、居民付一點、公共區(qū)域收一點”的 “四個一點”新模式，加快老舊小區(qū)公共區(qū)域由一家單位統(tǒng)一管理的步伐。目前，在北京市個別區(qū)縣“四個一點”的具體實踐中，效果良好。

（五）用好“街道吹哨部門報到”多主體參與機(jī)制，強(qiáng)化法治

相關(guān)立法部門和物業(yè)企業(yè)等社會實踐主體要積極參與，主動作為持續(xù)深入調(diào)研、研究國家及區(qū)域性現(xiàn)行行政規(guī)章和法律法規(guī)的地方適用性問題，及時建議修改或依法修正、調(diào)整現(xiàn)行政規(guī)章及法律層面的沖突，正本清源，為依法治國構(gòu)建良好的社會治理生態(tài)創(chuàng)造良好法制環(huán)境。

習(xí)總書記指出：“要積極發(fā)揮各級政府負(fù)責(zé)社會治理的職能，采取多種措施和途徑，切實搞好公共服務(wù)、公共管理、公共安全，健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，不斷提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”。在依法治國框架下，基層是一切工作的落腳點，推動社會治理重心向基層下移，城市治理體系內(nèi)應(yīng)不存法外之地、規(guī)外之例。老舊小區(qū)及物業(yè)服務(wù)企業(yè)面臨的困境和挑戰(zhàn)廣泛涉及民生和城市治理體系構(gòu)建，是基層國家治理體系和治理能力的綜合檢驗平臺，需要我們?nèi)鐣V泛參與，以法治精神全力突破基層社會治理“最后一公里”的法治困境和挑戰(zhàn)，打破和扭轉(zhuǎn)基層社區(qū)責(zé)任主體責(zé)任缺失、社區(qū)公共利益和公共秩序失序、專業(yè)部門職能條塊分割職能止于社區(qū)、選擇性執(zhí)法、管理和執(zhí)法死角和法規(guī)規(guī)章沖突及執(zhí)法真空等問題。進(jìn)一步全面理清老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理困境及落實針對性解決思路、措施，全面提高社區(qū)社會治理效能，補(bǔ)齊物業(yè)服務(wù)管理在老舊小區(qū)等社會治理層面深度參與的法治短板，不斷貫徹新發(fā)展理念，提升治理能力，積極推進(jìn)城市治理體系在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成新模式、新格局。