從“鄉約”到村規民約：比較與反思

劉 津

（中國社會科學院 農村發展研究所，北京100732）

一、問題的提出

村規民約是鄉村治理的重要手段，是鄉村自治的重要形式，并且受到國家的重視。2018年民政部、中組部、全國婦聯等7 個部門聯合出臺了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，對村規民約的主要內容、制定程序和監督落實等方面提出了指導性意見，各地區也積極根據中央的精神制定了本地的村規民約，并用于指導實踐。調查數據顯示①數據來源于中國社會科學院農村發展研究所中國鄉村振興調查（CRRS，2020）。：60.46%的村民認為村規民約在鄉村治理中非常重要，涉及村民生活的多方面并且經常使用，17.01%的村民認為村規民約在某一些方面會有作用，會經常用到，但也有11.58%的村民表示不清楚。在調查村規民約的作用時，73.92%的村民認為村規民約對農民有約束力，33.23%的村民認為對基層干部有約束力，21.91%的村民認為對基層黨組織有約束力。從對村規民約的調查來看，絕大部分的鄉村都有村規民約，并且在鄉村治理中發揮了積極作用，能夠對鄉村內大部分事務和村民起到約束作用。2020年9月，筆者跟隨調研團隊前往廣東省調查基層治理組織情況，根據收集到的村規民約來看，執行中的村規民約基本上與國家制定的指導意見精神相符，并且結合本地實際情況做出了內容上的調整。

但是，綜合數據和內容來看，村規民約在實踐中仍然存在以下不足：第一，重視村規民約的社會管理功能，忽視了村規民約在鄉村社會組織化中的作用。從數據看，大部分村民認識到了村規民約對自身的約束力，但認識到對村干部和基層組織約束力的則相對少很多。從村規民約的內容看，村規民約都規定了社會治安、村風、環境、土地規劃等內容，但基本上是明確村民的“責任”，是對村民行為的要求。村規民約基本上忽視了其本身的契約性，突出了村規民約的管理功能而忽視了村規民約使鄉村社會組織化的作用。第二，政府力量在村規民約構建和實施過程中占重要地位。村規民約的制定基本都是政府從上至下制定并實施的，雖然制定過程中會征求村民的意見，但村民的參與性較弱。第三，地方上對“村規民約”的理解存在不足，將“增量上的激勵與負量上的強迫”混合在一起。村規民約作為一種“契約”，是村民們自愿制定、加入并遵守的，其“約束”能力有限。為了增強村規民約的約束力，村規民約都加入了獎懲機制，其中很重要的一點是取消村民在集體經濟組織中的分紅，這是一種“負量上的強迫”而不是“增量上的激勵”，這有違村規民約的自愿性內涵。

二、從“鄉約”到村規民約

董建輝認為，“鄉約”并不等于村規民約，村規民約的基本特征為：它是一種行為規范，是在人們相互合意基礎上制定的，并且制定的主體是鄉民，還具有社會性。[1]若不考慮“鄉約”的兩層含義（“一是指這種制度，一是指擔任這個職務的人”[2]61），僅就“鄉約”的目的和作用而言，“鄉約”與村規民約還是具有很多共性的。在此討論的從“鄉約”到村規民約并不是從歷史視角論述“鄉約”的變遷過程，而是將重點放在兩者的特點及其相似性上，希望從這種比較中找到村規民約實踐的歷史缺陷。

（一）“兩約”①注：為表述方便，本文將“鄉約”和“村規民約”簡稱為“兩約”。出現的基層性

中國最早出現的成文“鄉約”是北宋神宗熙寧九年（1076年）的《呂氏鄉約》，是由當地的鄉紳呂氏兄弟倡議制定并實施的，其核心內容為“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”，體現了“鄉約”的自助與自治的精神。“鄉約”的有效實施是通過村民們的自愿參與以及集體約束來實現的，后期加入了“保甲、社倉、社學”，形成了“一綱三目”“一虛三實”[3]175相互為用的狀態。中國當前所推進實施的村規民約也是一種重要的自治方式，目的是激發村民的主體性，整合村民利益，促進文明鄉風建設，推進鄉村善治。因此，“兩約”都具有明顯的基層性，都是出現于基層并作為基層群眾行為規范的重要制度。“兩約”的基層性也同時意味著基層社會對規范性制度的現實需求，這種需求的出現是基于鄉村社會中村民與集體進行互動的需要。一方面，國家雖然會出臺相關的法律規章制度用于約束或者指導村民們的行為互動，但是，由于出發點不同，法律規章制度的重點就會出現偏差，并且，由于各地風俗人情的不同，統一的規章制度并不一定具有普遍的適用性；另一方面，村民出于與集體互動的需求制定相關的規范，這本身就是基層自主性的體現，是一種對自身利益維護的訴求，這也說明鄉村社會存在自發性制度出現的空間。從制度有效性的角度來看，村民自發參與并形成的制度會得到更加有效的實施，但是制度的形式是正式制度還是非正式制度，需要根據制度的生存環境來看。從現實的制度實踐來看，正式制度與非正式制度是同時存在的，它們之間是相互配合的關系。

“兩約”的基層性說明了鄉村社會的組織性，鄉村社會雖然是熟人社會，但是人與人之間的行為互動總是會出現各種各樣的摩擦，村民們就相關的事務總是需要達成共識以減少互動成本，這是行為互動的組織性。此外，村民們所生活的環境需要集體的力量才能應對，如鄉村社會的治安、災禍、集體沖突等。鄉村社會中一些公共事務對鄉村集體具有正外部性，單個村民沒有足夠的能力來應對，通過“兩約”來組織村民，形成集體共識，可以降低集體行動成本，為整體帶來利益。這是集體行動的組織性。最后，鄉村社會也是一個大的組織，一個大的組織就需要相關的規則來規范組織內部行動主體的行為，以使得鄉村社會有序、和諧的運行。

（二）演化進程中的政府干預

《呂氏鄉約》之后，“鄉約”制度基本上得到了延續，但是“鄉約”的內涵逐漸發生了深刻的變化，政府干預就是其中之一，其中明代王守仁的《南贛鄉約》就很有代表性。不同于《呂氏鄉約》的自愿性與自助性，《南贛鄉約》深受統治階層意志的影響，鄉民逐漸喪失了參與的自愿性，“鄉約”的內容也基本上按照統治階層的意志制定。到清代，“鄉約”的內容已完全是由政府統一頒布了，“鄉約”完全成為統治階層教化鄉民的工具，這時的“鄉約”與《呂氏鄉約》的初衷及其思想內核完全相背。因此，這樣的“鄉約”制度到了清光緒時已經沒有存在的必要，“鄉約”制度走向了壽終正寢。[4]因此，楊開道先生總結為，“鄉約效力或者因為官府提倡可以增加，鄉約精神也許因為官府的提倡愈加喪失，所以官府提倡并不是鄉約之福”[3]18。與此相似，中國當前推進的村規民約也受到了政府的影響，“造成了村規民約脫嵌于當前鄉村的社會網絡”[5]，村規民約的作用也因此受到了影響。

第一，都受到政府行為的影響。“鄉約”制度發展到明代時，“鄉約”已經是由政府提倡制定了，并且“鄉約”的內容是根據當時帝王的“圣訓”而來。因此，“鄉約”成了當時統治者教化鄉民的工具，統治階層希望通過“鄉約”的教化功能，將自己的意志注入鄉民的意識當中，培養順從并服務于統治階層的鄉民。而中國當前的村規民約也受到政府行為的較強影響，但是這種干預是希望通過村規民約的約束力，以循序漸進的方式，改變村民長期以來存在的一些不良行為習慣、不良嗜好，塑造文明鄉風，建立一個有序的鄉村社會。但是，無論是“鄉約”還是現在的村規民約，它們有效發揮作用都需要有現實的基礎，簡單地認為通過外在的壓力就可以實現制度的有效運行是過于理想化了。以“鄉約”為例，《呂氏鄉約》出現在陜西藍田地區，《呂氏鄉約》的精神與當地的關中風俗相契合，而關中風俗又深受禮教的影響，且“禮教主張是鄉約制度的根本”[3]32，因此《呂氏鄉約》在當地鄉紳提倡后，能夠得到鄉民們的普遍支持。當“鄉約”的自發性與村民們的終極關懷相一致的時候，“鄉約”制度的作用能夠良好地發揮出來；當“鄉約”作為工具喪失了自發性，并且用統治階層的意志替換了村民自身的終極關懷后，“鄉約”的發展必然呈現出畸形化，走向衰弱也就只是時間問題了。

第二，都改變了鄉民們的自發組織性。鄉土社會是一個相對封閉的經濟體，內部是以農耕經濟為主，家戶是農耕經濟的基本單位。在以血緣為基礎構建的鄉村組織中，宗族組織是最具特色也是最具代表性的，“鄉約”制度的“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”精神也有助于宗族組織的維系。但是隨著“鄉約”制度教化功能的加強，宗族組織也出現了“鄉約”化[6]，宗族組織在獲得更多與官府接觸機會的同時，也被政府更多地影響了，“鄉約”制度以及宗族組織的自發組織特征也就逐漸被改變了。中國當前的村規民約是村民自治的重要載體，是可以用來凝聚村民共識、規范和約束村民行為的，村民通過村規民約的制定與實施實現了低度的組織化，這種自發性的組織過程有助于鄉村社會的有序，但是隨著政府意見的嵌入，村規民約逐漸減少了組織的自發性，組織成為一種理想化的模式。政府的意見加入影響了村民參與鄉村組織的自發性和自主性，這樣的安排不利于村民獨立參與鄉村事務積極性的培養，也容易出現村民對鄉村公共事務的冷漠態度。

第三，“私序”與“公序”的邊界模糊不清。“私序”是指私人秩序，“公序”則是公共秩序，“私序”與“公序”的認識是在上述特征基礎上的進一步深化。“鄉約”制度具有基層性，是鄉民們從自身利益出發對鄉村社會秩序構建的一種嘗試，屬于私人秩序領域，主要用于規范鄉民之間的行為。這種私人秩序的邊界很多時候就是鄉村的范圍，受約束的群體也主要是在同一鄉村并加入鄉約的鄉民們。但是在政府意志嵌入“鄉約”中之后，“鄉約”所含有的理念就不再局限于鄉村之中，受約束的群體也擴大到更大的范圍，原有的私人秩序被強行地擴大為公共秩序，“公序”與“私序”之間的界線模糊不清。“公序”與“私序”界線的模糊性容易造成社會秩序的“混亂”。從基層鄉民的角度來看，“鄉約”是所有鄉村中的村民都要遵守的規則，“鄉約”制度似乎已經成為國家的法律規定，“鄉約”制度出現之初鄉民還有自己的話語權和參與的決定權，但是在此后的發展中，鄉民貌似保有的權利逐步縮小了。從政府的角度來看，“公序”與“私序”的模糊性帶來了對鄉村事務管理的靈活性，不經意間政府將意愿帶入鄉村社會當中。村規民約的實施也存在類似的危機，村規民約具有移風易俗的作用，但是風俗變化的過程并不是人為主觀能夠控制的，它可以提倡但不能夠強制。在現有的村規民約中，有些懲罰機制加入了村民在集體經濟中的分紅，這是一種負向的強迫行為。此外，集體經濟分紅是村民的一種私人財產，而村規民約是要求村民加入并遵守的規章制度，村規民約在執行過程中之所以可以決定將村民的私人財產作為懲罰代價，是因為村民對私人秩序的維護缺乏自覺性，對自身財產的保護處于弱勢地位，而村規民約的執行機構之所以不自覺地將村民的集體分紅作為懲罰代價則是模糊了“公序”與“私序”的界線，或者完全沒有認識到這是兩個不同的問題。中國當前推行的某些村規民約有政府層面干預村民行為的痕跡。就村規民約的實踐而言，這是一種“公序”與“私序”邊界的調整，這種調整應該以增量上的激勵為主，而不應當采用負向的強迫。增量上的激勵可以降低村民們的抵觸心理，它以一種“交換”的理念調和了“公序”與“私序”邊界調整的摩擦，也更加有利于促進村規民約的執行。

（三）鄉民群體的教化與遵從

“鄉約”和村規民約都具有教化村民的作用，對于構建有序的鄉村社會有正面的價值。但是，從“鄉約”和村規民約作用的對象——村民本身來說，村民身上總是體現出某種遵從性，這種遵從性在不同的社會環境下有不同的內涵。先看“鄉約”中的遵從性，“鄉約”的內核是禮教思想，禮教以“仁義道德”為中心構建的一套完整的行為準則，在這些行為準則的約束下，村民要按照“長幼尊卑”的社會倫理行事，家長、族長、帝王都是“長輩”，是具有良好“德行”的代表，是后輩們學習模仿的對象。此外，村民們要將“仁義”付諸實踐，通過“仁義”的行為來構建良好的鄉村社會秩序。在這種禮教思想的教化下，村民們總是容易遵從于長輩、遵從現實、聽命于管理者，從而導致在現實問題面前較少地具有行動自覺性，這樣的村民也較難以培養出公共精神。

再看村規民約中的遵從性。在村規民約的實踐中，村民們也體現出某種遵從性，但是這種遵從性有別于“鄉約”中的遵從性，村規民約中的遵從性既來自某種觀念的認同，也來自某種行為上的妥協。就觀念上的認同而言，其主要是對村規民約內容上的基本認同，鄉村環境、公共衛生以及鄉風民風等事務都是需要集體的合作才能有效達成的，并且這些事項的有效推進對村民都具有切實的好處，因此，對于自身有益的事情，村民都是認可并支持的。此外，村民的認同還體現在對“善治”理念的認同上，德治與法治是政府長期宣傳并積極實踐的理念，這是對村民們的承諾，這種理念也體現在村規民約的某些條款中。因此，村民們不會反對一個進步并有助于社會進步的規章制度。在中國漫長的歷史進程中，政府總是在村民們面前樹立一個“善”的形象，這種“善”的形象為政府帶來了存在的合理性，并且也逐漸演變成一種判斷政府行為好壞的標準。但是，這種“善”不應該僅僅體現在思想的教化上，還表現在積極地付諸實踐，這就是傳統政府與現代政府的區別之一。

從“鄉約”到當前的村規民約，雖然兩者沒有直接的歷史發展關系，但都是中國基層自治的重要實踐，兩者在發展過程中面對的問題具有一些共同的特征。這些共同的特征也是對當前村規民約的實踐帶來一種啟發，從其中可以獲取一些值得警惕的問題。

三、基于“三角模型”的反思

1980年，村委會首次出現在廣西壯族自治區的何寨村，在1982年寫入憲法后，村委會獲得了合法的地位，1988年試行并于1998年正式頒布實施的《村民委員會組織法》，這是村委會在全國范圍內規范化發展的重要文件。村民委員會出現并規范化運行的同時，村委會內部的章程也相應出現并發揮作用，這些村委會內部的相關章程就是村規民約的早期形態。雖然這些章程所規定的內容與當前運行的村規民約有所不同，但是內容基本上覆蓋到了村規民約（章程所包含的內容更廣）。既然村規民約有一個較長時間的發展進程，那么應該如何在這一視野下來理解村規民約實行中的不足？本文使用“三角模型”來對村規民約在實行中的不足進行反思。

（一）“三角模型”的含義

“三角模型”是由政府、村民自治組織與村民三者構成的，三者形成一個三角關系。（如圖1）從政府的科層制視角來看，鄉鎮政府是科層結構中的基層，村民自治組織——村委會不屬于政府的行政部門，村民自治組織由村民按照法律規定“自我管理、自我教育”。既然是村民自治，村內的公共事務與公益事業都由村委會負責，村委會協助上級部門處理相關事務，那么就只存在政府機構與村民自治組織之間的關系。在村委會負責處理的事務上，政府不會介入村莊內部，那為何有“三角關系”存在？

圖1 三角模型

首先看政府對村民的關系（A）。A 關系說明政府對村民進行直接管理，這種管理模式出現在人民公社時期。人民公社是一種政社合一的體制，人民公社基本上管理鄉村中的一切事務。在這種管理體制下，原子化的村民直接面對政府的管理，此時政府對村民的管理也是最嚴格的，村民被嚴格束縛在土地上、束縛在人民公社內部，基本上沒有私有財產。改革開放之后，人民公社體制走向解體，此時就面臨著人民公社退出后，村民、鄉村事務如何管理的問題。人民公社體制改革后設立了鄉鎮政府，但是鄉鎮政府已經無法像人民公社一樣對村民進行嚴格的管理了，因為人民公社管理下的村莊連基本的溫飽都難以保證。在分田單干后，村民獲得了一定的自由決定權，村民生活獲得了較大的改善。因此，若想再進行嚴格的控制，不僅不符合改革開放的精神，也不符合村莊改革中收獲了利好的事實。正好此時，廣西何寨村村民們積極實踐出了村民自治之路，這也就帶來了B 和C 關系的出現。B 關系是政府組織對村民自治組織的關系，村民自治組織協助政府部門處理相關事務。C 關系是村民自治組織與村民之間的關系。

不可否認，“行政嵌入自治”[7]或者“行政吸納社會”[8]，可以帶來基層權力結構的穩定[8]，還可以保證村級事務的處理，為村民帶來福利，維護了公共利益[7]。但是，國家權力通過“資源下鄉”“項目下鄉”“規則下鄉”[9]等方式進入鄉村治理中，這種吸納式的治理[10]方式不僅帶來了鄉村自治的形式化，也導致鄉村“控制的自治”的出現[9]，使得基層治理組織忽視村民的實際需求而只關心上級的任務或指令[10]。基層治理組織的行政化或者行政對基層治理組織的吸納在中國的鄉村治理進程中有一定的必然性，這種必然性隱藏在對社會資源的控制中。無論是村民“自治”還是行政下沉對“自治”的控制，掌握資源都是治理的基礎。行政下沉帶來了鄉村發展所需要的資源，村民在自身生存和生產環境的改善中獲得實際的好處。但是，村民獲得這種好處的代價是在一定程度上犧牲了身邊事務的參與權和話語權，行政通過這種方式不僅穩定了鄉村社會，也通過這種方式實際上塑造著鄉村社會中新的認同。因此，自治不被行政所認可——自治可以凝聚共識帶來集體的認同，但是這有可能會消解地方治理。[11]

因此，基于上述村民自治組織運行的現實，確定了“三角模型”中的箭頭B 和C 的方向。既然政府最終還是指向村民，為何不直接采用A 關系方式，而采用由B 到C 的方式呢？這種方式至少有兩大優點：第一，符合民主時代的發展潮流，并且也是中國建設民主政府的現實需要，有利于政府獲得合法性地位，獲得人民的支持。第二，降低了基層治理的成本，畢竟鄉鎮政府是從人民公社轉型而來的，鄉村社會中原有的熟人社會關系已經在“運動”中飽受消磨，新組織的鄉鎮政府覆蓋范圍較廣，而且也無須對鄉村社會中的事務面面俱到，通過村級范圍的自治組織進行管理降低了行政成本，也降低了協調社會秩序的成本。

（二）對現實問題的反思

第一，村規民約作用于村民自治制度，是村民自愿達成的一種契約，村民自治組織通過村民自愿訂立的契約構成一種基于村規民約要求的組織，這種組織性的存在是為了約束或者要求村民按照契約要求行事，并且這種組織根據契約的規定有權對村民的相關行為進行獎懲。因此，從圖1 的關系來看，應該存在一個與C 方向相反的箭頭，因為村民與村民自治組織之間的關系是相互的，即權責對等的。但是，村規民約在實際運行中與理論出現了偏離，村規民約的制定是加入了政府的要求制定出來的，村民的參與性較弱，因此，在實踐中的村民自治組織與村民的關系就只有C 了。在僅有C 關系存在的情況下，村規民約在實踐中的第一點不足就體現出來了。第二，村規民約能夠獲得村民的認可并且影響到村民的行為，這對于鄉村社會中存在環境問題、公共衛生問題以及鋪張浪費問題等有較高的利用價值，因此在村規民約的制定中，政府通過提出指導意見可以將這些問題寫入村規民約中，這對于鄉村社會的發展確實有積極的意義。那么，為什么這其中也存在不足？其中的原因在于，政府將某些治理觀點嵌入村規民約，現實社會當中，村民對于村內事務的觀點、想法應該得到尊重，并正確地體現在村民自治組織的運行中。此外，政府如果影響了村民自治的事務，那么這就意味著影響了權力分工的界線了，政府的權力行使有自己的邊界，在科層制體制中，權力的專業化分工可以帶來事務處理的高效率，但如果積極干預了，那么分工邊界、“公序”與“私序”的邊界就會出現模糊，反而有可能不利于現實社會的秩序。因此，政府對村規民約制定的影響對村規民約的實踐來說未必是一件好事。第三，村規民約實踐中出現問題的核心在于，C 關系是一種單向的、權責不對等的關系。村規民約的契約性在實踐中受到影響，村民也被要求加入村規民約中，因此此時若執意將村民在集體經濟組織中的分紅作為獎懲標的，那么這不僅是模糊了“公序”與“私序”的界線，而且也是對村規民約的誤解，并在此基礎上弱化或者忽視了村民的正當利益。從圖1 來看，這就是政府經由B 和C 影響了村民的行為。因此，此時的合理方式應該是“增量上的激勵”，即按照村規民約的要求，做好的有獎勵，沒做好的不但沒有獎勵，而且需要在集體大會上批評，這樣推進村規民約或許會減少村民的不合作行為。

村規民約在實踐進程中面臨著諸多問題，這些問題的產生既有來自村治中的歷史缺陷，也有政府通過迂回方式對鄉村事務的干預，還有村民自身參與到鄉村社會事務的態度問題。村民面對村規民約實踐中出現的問題是可以通過合法的途徑進行反饋的，政府在面對權力超出分工界線的時候也有機會對此進行糾正的，但是目前來看還沒有得到很好的體現。如果從鄉村的整體風貌以及村民整體的生活狀況來看，近些年的村規民約實踐還是帶來了積極成效的。

四、推進村規民約實踐的建議

村規民約是鄉村治理推進的重要手段，也是實現鄉村民主治理的重要形式。雖然目前在實踐中出現了一些問題，但是村規民約的價值在目前來看還是積極的，并且村規民約在實踐中出現的諸多問題通過努力還是可以控制并解決的。基于上述分析，并聯系鄉村治理的實踐，從村民參與意識、主體意識的培養，村民自治組織建設以及政府參與鄉村事務的方式三個方面提出建議。

第一，村民參與意識、主體意識的培養。村規民約的出臺與實踐都需要村民們的積極參與，村內事務也需要通過村民的積極參與來體現自治特征。從目前的村民自治實踐來看，村民還是可以通過很多方式參與到鄉村治理當中的，但這些都有一個重要的前提，那就是村民的參與意識與主體意識。因此，在推進鄉村自治以及村規民約的實踐過程中要注意這兩種意識的培養：其一，注重宣傳教育，讓村民在日常的教育和宣傳中逐漸樹立參與意識和主體意識；其二，注重村民參與鄉村事務、發揮自治能力的渠道建設，只有自治渠道暢通了，村民才能夠有機會擔負起對鄉村事務的責任；其三，重視村民對鄉村事務提出的意見，為村民的輿論監督行政提供有效的平臺，鼓勵村民積極地參與相關事務的監督，讓村民在發揮主體作用的實踐中深化對社會事務主人翁的認識。

第二，村民自治組織建設。村民自治組織是村民自治的重要載體，推進村民自治組織建設不僅可以凝聚村民共識、推進村民自治、體現基層事務處理的民主性，也有利于推進鄉村善治。其一，對村民自治組織結構進行優化，村民自治組織既需要為國家的政策提供協助，又需要為村民事務提供服務，因此通過結構優化不僅可以更好地服務兩者，也可以提高辦事效率；其二，村級事務的處理要根據自己服務的對象確定優先順序，對不同等級的事務以及輕重緩急分類處理，尊重村民的法律權利；其三，在村規民約的制定和實施過程中，注重村民的意見，切實根據村內實際對內容進行調整，防止村規民約的形式化以及村規民約的去契約化；其四，村民自治組織建設要按照國家法律規定來推進，對村內事務的分工要注意專業化，提倡效率，注重實際。

第三，政府參與鄉村事務的路徑優化。政府對于村級事務的處理具有重要的影響，也是鄉村社會諸多政策的積極推進者。為了更加有效地參與到鄉村事務的處理上，政府可以在以下三個方面做出積極的探索：其一，根據科層制的要求進行事務的安排，為村民提供專業化、高效率的政府服務；其二，政府在參與到鄉村自治事務中時，多以建議為主，減少不必要的干預，對鄉村事務的處理提供必要性的資助，并且政府資助更多地傾向于民生領域；其三，政府要做好自我監督，在深化對“善治”政府理解的基礎上，積極地實踐“善治”理念。