“智慧政府”建設的實踐路徑

曹宇薇

[摘 要]基于大數據時代背景、治理體系與治理能力現代化的要求、統治行政向服務行政的轉變等，“智慧政府”應運而生。上海“兩張網”建設通過價值理念轉變、政府職能轉變、結構優化、流程再造、數據支撐、技術賦能等，打造出“以人為本”的上海樣本。今后，應繼續加強頂層設計，完成流程再造，完善基礎設施建設，推進信息開放與共享，加強安全建設，推動政務服務和城市管理更加科學化、精細化、智慧化。

[關鍵詞]“智慧政府”; “一網通辦”; “一網統管”; 上海

一、問題提出

隨著時代的發展以及數字技術的進步，信息化、智能化、智慧化成為大勢所趨。國內外就推動“智慧政府”建設相繼開展了實踐探索，美國、韓國、新加坡等國家相繼提出了“智慧政府”的建設框架與實施規劃，上海、杭州、深圳等地也借鑒發達國家的經驗與路徑，探索建設了“兩張網”“城市大腦”“數字政府”等，以期推動政務服務和城市管理進一步科學化、精細化、智能化、智慧化。

2017年，黨的十九大提出，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平 ①。2019年，黨的十九屆四中全會指出，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則 ②。上海以智能化、智慧化為突破口，以政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”的“兩張網”建設來推動“智慧政府”建設。可以說，“一網通辦”“一網統管”充分體現了“智慧政府”和服務型政府相融通的特點，也是上海這座超大城市的必然選擇。

二、何為“智慧政府”？

“智慧政府”（Smart Government）一詞產生于20世紀末，是“以公眾需求為導向，深度運用大數據、云計算、物聯網等信息技術對現有治理資源進行優化重組，政府組織結構以及運行流程持續改進，為公民提供無縫隙、智能化、個性化公共服務的政府治理模式” ③，應包括智能辦公、智能監管、智能服務、智能決策等四大方面 ④，要從智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧測評、智慧決策等五個方面進行建設 ⑤。“智慧政府”治理創新應當包括科學化的政策制定、全程化的權力監督、網絡化的協同治理、預防性的危機管理、精準化的公共服務等 ⑥。要充分發揮“智慧政府”的作用，就要形成智慧的網絡辦公平臺，塑造良好的政務服務質量和效率，以合理高效的規劃實現城市各方面均衡發展，通過各項政策履行“智慧政府”職能，并以政策實施后的成效作為評判標準 ⑦。

上海“兩張網”建設，即政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”。政務服務“一網通辦”是指秉承以用戶為核心的服務理念，依托全流程一體化在線服務平臺和線下辦事窗口，實現政務服務事項的一口受理、集成服務、“進一網、能通辦” ⑧，旨在做到“高效辦成一件事”。城市運行“一網統管”是指“通過建設、架構和聯通與城市運行管理和突發事件應急處置相關的各類城市運行系統，形成‘城市大腦’，并對海量城市運行數據進行采集、匯聚、分析、研判和應用，從而實現城市運行‘一屏觀天下，一網管全城’目標的技術治理模式” ⑨，旨在做到“高效處置一件事”。

三、為何建設“智慧政府”？

首先，這是數字化轉型的時代需要。伴隨著科技的進步、城市的發展、治理理念的轉變、人民生活水平提高和需求增長等，城市治理難度越來越大，尤其是像上海這樣的超大城市，人口多、高樓多、企業多、事項多、風險隱患大，而運用現代科技建設城市大腦，不僅可以為治理帶來更持久的推動力，也可以提升治理效率。因此，“智慧政府”是遵循時代要求的必然產物。

其次，這是治理體系與治理能力現代化的要求。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等技術推動城市管理手段、模式、理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。因此，需要對管理服務模式進行創新，對行政方式進行重塑，對政府職能和體制機制進行變革，“智慧政府”建設是提升城市治理現代化水平的重要探索。

最后，這是統治行政向服務行政的轉變。“以人民為中心”是政府工作的核心準則，“人民城市人民建，人民城市為人民”理念回答了城市發展“依靠誰、為了誰”的問題。因此，要從人民角度出發，使政府能全面接觸社會與人民，使人民能切實參與進來，形成人民與政府之間合作的網絡，加強政府回應性，提升人民的安全感、滿意度與獲得感，促進社會自治與共治。

四、如何建設“智慧政府”？

要建設好“智慧政府”，首先，應做到價值理念與政府職能的轉變，實現管理服務模式的創新和行政方式的重塑;其次，要進行政府部門的物理整合及機構設置與結構優化;最后，要輔以政府流程再造與數字技術賦能，真正實現智慧化。

一是價值理念轉變。根據“雙層嵌套治理界面框架”，面向公民的一體化治理界面，其核心是滿足公民的政務服務和公共服務需求，如“一網通辦”;而面向決策者的一體化治理界面，其核心是滿足政府解決問題的需求，讓政府通過數據整合和部門協同來共同解決城市治理面臨的問題，如“一網統管” ⑩。“一網通辦”“一網統管”體現了從統治行政向服務行政的轉變，從以部門管理為中心向以用戶服務為中心的轉變，從被動服務向主動服務的轉變，從以政府為本向以人民為中心的轉變。“一網通辦”提供個性化、定制化的政務服務，通過打造個人主頁和企業專屬網頁加強與群眾和企業的互動，體現了“以用戶為中心”，并建立政務服務“好差評”制度，對民眾的接受服務體驗給予充分重視。“一網統管”同樣遵從“以人民為中心”的理念，從微觀角度觀察到個體最關心、最直接、最現實的問題，強化問題導向，通過精細化管理讓城市更有序、干凈、安全。

二是政府職能轉變。政府職能轉變是政府處理好政府與市場、社會以及跨層級、跨部門、跨地區政府部門間關系的關鍵環節，政務服務“一網通辦”即運用現代技術推動政府職能轉變的創新探索，以流程再造不斷優化和改善政府過程，提升行政服務透明度，促進政府職能轉變，提升政府公信力 ！1。城市運行“一網統管”則是強調管住、管好需要政府管理的關鍵領域和核心環節，采取信息化、智能化手段幫助政府部門更高效、精準、客觀地發現問題，倒逼政府部門更好履職，形成事件處置的閉環，采取城市全生命周期的管理理念和模式，通過技術賦能和政府再造實現更好的“放”和更優的“管”。因此，上海“兩張網”建設可以說是管理服務模式的創新和行政方式的重塑，是政府職能和體制機制的變革。

三是政府機構設置。為推進政務服務“一網通辦”改革，上海成立“上海市大數據中心”以提供基礎性保障，聚焦數據整合和應用，協調各區、各部門再造業務流程;構建全流程一體化在線服務平臺“一網通辦”總門戶，實現企業和群眾辦事的全流程服務、各級政府業務工作的一體化運作;設立行政服務中心，線上線下同步改革，推進集成服務等 ！2。城市運行“一網統管”則以城市運行管理中心作為運作實體，城市運行管理系統作為城市運行管理和應急處置的主要載體，并打造“三級平臺，五級應用”的基本邏輯架構。市城運中心主要發揮頂層設計、賦能支撐、綜合指揮、應急處置等職能;區城運中心則發揮樞紐、支撐功能，居中調度，統籌協調;街鎮城運中心則重在統資源、抓處置、強實戰。因此，上海“兩張網”建設體現了政府部門的物理整合及機構設置與結構優化。

四是政府流程再造。“一網通辦”的核心就是推進業務流程革命性再造，重構部門內部操作流程、跨部門跨層級跨區域協同辦事流程，強調通過線上改革倒逼線下改革，推進政府管理和服務流程再造 ！3。“一網統管”則通過匯聚海量數據，打造城市運行生命體征指標體系，掌握城市實時動態，進行預測預判預警，并把管理要求、管理經驗轉化為算法模型，實時發現問題并自動派單，以線下管理需求引領線上智能化系統建設，以線上信息流、數據流倒逼線下業務流程全面優化和管理創新，做到線上線下高度協同。由此可見，基于法律依據和支撐的管理和流程再造是提升政府治理能力和水平的重要手段和必經之路。

五是數據技術賦能。數據與技術賦能強調通過各種途徑獲取整合城市數據，在保證安全的基礎上充分共享，通過對數據的分析與處理轉化為智慧服務和決策，利用5G、云計算、大數據、人工智能等技術，形成智慧的預警、應對和處理，用于提供城市服務和解決問題 ！4。“一網通辦”實現了推進信息系統上云遷移、梳理公共數據“三清單”、編制公共數據資源目錄、形成統一數據資源湖、按需實現公共數據共享等。“一網統管”以安全保障和效率優先為原則，建立了結合應用需求的數據共享機制。其技術支撐體系可概括為“六個一”，即“治理要素一張圖、互聯互通一張網、數據匯集一個湖、城市大腦一朵云、系統開發一平臺、移動應用一門戶”。因此，只有完善對數據標準、集成、共享、安全等的設計，加強技術發展水平，才能更好地提供政務服務，進行城市治理。

五、“智慧政府”建設提升策略選擇

“兩張網”建設打造了一個“人民城市人民建，人民城市為人民”的上海樣本。當然，也仍然存在一些問題，應從以下幾個方面進行提升：

首先，加強頂層設計，創新體制機制。上級部門需要制定統一標準，充分發揮統籌協調作用，下級部門才能在上級部門統一標準下充分發揮地方特色。

第二，加大改革力度，完成流程再造。應進一步樹立用戶意識，從民眾最關心、最直接、最現實的需求出發，提供政務服務，開展城市治理;進一步重構操作流程及協同辦事流程，實現辦事與管理的高效率。

第三，完善基礎設施建設，加強技術研發與應用。信息技術如今已成為推動社會變革的杠桿，但仍然存在用戶不愛用的問題。應由管理人員提供需求，再由專業人員進行基礎設施建設與信息技術開發，提升用戶滿意度。

第四，完善信息采集與管理鏈，推進信息開放與共享。通過進一步的數據全匯聚及開放共享，促進跨地區、跨層級、跨部門的高效協同，解決部門之間的推諉問題，提高辦事與處置效率，實現政務服務的更便捷和城市管理的更主動。

最后，加強安全建設，保障信息安全。在大數據時代，信息的安全保障是首要的，不僅要保證涉及國家安全的隱私得到保障，也要保護人民的個人隱私不被泄露，數據充分開放共享的前提是安全。

六、結語

要立足超大城市發展實際，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平，就要積極推進“智慧政府”建設。上海的“兩張網”建設實踐即以群眾需求和城市治理突出問題為著力點，在數據匯集、系統集成、聯勤聯動、共享開放等方面做工作，全力推動政務服務和城市管理進一步科學化、精細化、智慧化。“智慧政府”建設探索的道路還遠不止這些，政府應進一步加強頂層設計，創新體制機制;加大改革力度，完成流程再造;完善基礎設施建設，加強技術研發與應用;完善信息采集與管理鏈，推進信息開放與共享;加強安全建設，保障信息安全等，從而為推動高質量發展、創造高品質生活提供有力支撐。

注釋：

①《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年版，第38頁。

②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。

③周盛：《走向智慧政府：信息技術與權力結構的互動機制研究——以浙江省“四張清單一張網”改革為例》，《浙江社會科學》2017年第3期。

④金江軍：《智慧政府：電子政務發展的新階段》，《信息化建設》2011年第11期。

⑤于施洋、楊道玲、王璟璇、張勇進、王建東：《基于大數據的智慧政府門戶：從理念到實踐》，《電子政務》2013年第5期。

⑥胡稅根、王匯宇、莫錦江：《基于大數據的智慧政府治理創新研究》，《探索》2017年第1期。

⑦關靜：《智慧城市中的智慧政府：核心特征與目標設定》，《長白學刊》2013年第3期。

⑧陶振：《政務服務“一網通辦”何以何能？——以上海為例》，《蘭州學刊》2019年第11期。

⑨董幼鴻、葉嵐：《技術治理與城市疫情防控：時間邏輯及理論反思——以上海市X區“一網統管”運行體系為例》，《東南學術》2020年第3期。

⑩！4李文釗：《雙層嵌套治理界面建構：城市治理數字化轉型的方向與路徑》，《電子政務》2020年第7期。

！1 ！2 ！3趙勇、葉嵐、李平：《“一網通辦”的上海實踐》，上海人民出版社，2020年版，第35-38、14-23、18-23頁。

作者單位：中共上海市委黨校

（責任編輯 周 巍）