基層治理機(jī)制的“分立”與合力

馮猛

編者按

“治理”話題一直是《黨政論壇》雜志關(guān)注的重點(diǎn)。從2022年第1期起，我刊特設(shè)“治理新論”專欄，聚焦新時(shí)代國(guó)家治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)，并邀請(qǐng)理論研究者和實(shí)務(wù)工作者舉辦線下論壇，暢談新思路、分享新方法、凝聚新共識(shí)、傳播新知識(shí)。敬請(qǐng)讀者關(guān)注批評(píng)！

[摘 要]針對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層社區(qū)類型多樣、治理場(chǎng)景時(shí)常切換的特點(diǎn)，基層主體應(yīng)注重儲(chǔ)備治理工具，提升多元治理能力，發(fā)揮不同治理機(jī)制的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在治理“分立”基礎(chǔ)上凝聚治理合力。

[關(guān)鍵詞]基層治理;場(chǎng)景轉(zhuǎn)換;社區(qū)參與

一、基層治理：何謂“分立”？何謂合力？

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者威廉姆森在討論治理機(jī)制時(shí)曾指出，可以將不同的治理機(jī)制放置在多維框架中定位，這樣既可以描述特定治理機(jī)制具有的綜合屬性，又可以區(qū)分不同治理機(jī)制的差異化特征，從而建立治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)之間的匹配關(guān)系，這一方法被稱為治理機(jī)制的“分立模式”分析。所謂“分立”，指將特定的治理機(jī)制分離出來，促使其根據(jù)治理結(jié)構(gòu)要求發(fā)揮作用，治理分立的好處在于可以利用不同治理機(jī)制的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以期降低治理成本實(shí)現(xiàn)有效治理。所有治理機(jī)制所發(fā)揮出功能的總和，可稱之為治理合力，治理分立的最終目的是在分立基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元治理機(jī)制的合力。

在基層治理領(lǐng)域，可以采用簡(jiǎn)化了的“供求關(guān)系”來理解治理機(jī)制的運(yùn)行原理，其中，需求端指有待解決的各類公共性問題，有時(shí)也被表述為社區(qū)需求、居民需求等;供給端是應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)實(shí)問題的方式方法等。基層治理問題是在特定的背景、情境、結(jié)構(gòu)中發(fā)生的，對(duì)治理問題的認(rèn)識(shí)應(yīng)置于其嵌入的治理結(jié)構(gòu)中，比如，同樣是物業(yè)問題，發(fā)生在中高端商品房小區(qū)和老公房小區(qū)，社區(qū)結(jié)構(gòu)不一樣，所要求的治理方式方法也是不一樣的，此時(shí)治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)的匹配就格外重要了。如果治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)相匹配，治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)就能得以發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理合力最大化;反之，如果治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)不相匹配——不同的治理結(jié)構(gòu)采取了同樣的治理機(jī)制，抑或治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制匹配錯(cuò)置，各類治理機(jī)制的相對(duì)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不出來，將阻礙治理合力的生成，甚至導(dǎo)致基層治理形勢(shì)出現(xiàn)倒退跡象。

二、空間視閾：社區(qū)分類治理

2019年，上海市民政局《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理突出問題分類指導(dǎo)工作的通知》將所轄社區(qū)劃為中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)三類區(qū)域，并將之細(xì)分為以老公房（售后房）為主的居民區(qū)、以商品房為主的居民區(qū)、混合型居民區(qū)、涉外居民區(qū)、農(nóng)村宅基住房居住區(qū)、農(nóng)村集中安置居住區(qū)、大型居住社區(qū)等多種類型。

面對(duì)不同類型的社區(qū)，采用同一種治理方式，就會(huì)出現(xiàn)前文提到的“匹配不恰當(dāng)”的問題，其總體治理效果不佳可想而知。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》在工作原則中要求“因地制宜，分類指導(dǎo)，分層推進(jìn)，分步實(shí)施”，這一要求把握住了基層社區(qū)類型多樣的特點(diǎn)，所蘊(yùn)含的治理理念和治理思路是具有前瞻性的，關(guān)鍵是在基層治理實(shí)踐中如何貫徹落實(shí)。現(xiàn)實(shí)中的情況，不僅不同類型的社區(qū)之間差異大，即便是同一住房類型的社區(qū)，如商品房小區(qū)——有30年房齡的小區(qū)與剛剛建成的小區(qū)，其居民關(guān)系、組織管理、資源配備、活動(dòng)開展等各個(gè)方面也是迥然不同的。如果僅以社區(qū)所在區(qū)域或住房類型作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)配置治理方式，很容易使基層治理陷入“一刀切”的困境。

為促進(jìn)基層治理真正做到因地制宜、因時(shí)制宜，我們依據(jù)“分類-匹配”視角提出社區(qū)分類治理的思路，具體可分為三個(gè)步驟予以實(shí)施：

第一步，利用社區(qū)社會(huì)交往度與社區(qū)資源活躍度作為二分維度，將所有社區(qū)劃分為“低社會(huì)交往度-低資源活躍度”的社區(qū)、“低社會(huì)交往度-高資源活躍度”的社區(qū)、“高社會(huì)交往度-低資源活躍度”的社區(qū)、“高社會(huì)交往度-高資源活躍度”的社區(qū)。

第二步，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織社會(huì)學(xué)相關(guān)治理理論，以治理參與者之間的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，將基層治理機(jī)制區(qū)分為權(quán)威整合機(jī)制、社會(huì)擴(kuò)展機(jī)制、專業(yè)介入機(jī)制、自我成長(zhǎng)機(jī)制。基層社區(qū)經(jīng)過幾十年治理實(shí)踐，創(chuàng)造和積累了眾多治理工具，如黨建引領(lǐng)、居委協(xié)調(diào)、社區(qū)公約、志愿者參與、網(wǎng)格化管理、居民自組織、第三方服務(wù)、社區(qū)自治項(xiàng)目、駐地單位共建聯(lián)建等，不同治理工具相互組合構(gòu)成了四種治理機(jī)制。

第三步，基于補(bǔ)齊治理短板、發(fā)揮治理優(yōu)勢(shì)的宗旨，將治理機(jī)制與社區(qū)類型匹配起來，社會(huì)交往淡薄、資源運(yùn)用不夠活躍的社區(qū)采用權(quán)威整合的治理機(jī)制，社會(huì)交往淡薄、資源運(yùn)用活躍的社區(qū)采用社會(huì)擴(kuò)展的治理機(jī)制，社會(huì)交往熟悉、資源運(yùn)用不夠活躍的社區(qū)采用專業(yè)介入的治理機(jī)制，社會(huì)交往熟悉、資源運(yùn)用已足夠活躍的社區(qū)采用自我成長(zhǎng)的治理機(jī)制。

基層治理主體可以根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)選擇與之適應(yīng)的治理機(jī)制，也可以根據(jù)社區(qū)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整治理機(jī)制，從而達(dá)到發(fā)揮分立優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)治理合力的效果。

三、時(shí)間視閾：治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換

李友梅教授談及特大型城市風(fēng)險(xiǎn)治理問題時(shí)認(rèn)為，中國(guó)特大型城市不僅面臨人口流動(dòng)性高、城市空間密度高、人群高度聚集等一般特征，與西方城市相比，還面臨著多階段多類型風(fēng)險(xiǎn)在同一時(shí)空疊加下的挑戰(zhàn)，既有傳統(tǒng)時(shí)期的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，又有后現(xiàn)代、后工業(yè)階段的非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理的思路。全球性新型冠狀病毒肺炎的爆發(fā)和流行，再一次使“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一時(shí)隱時(shí)現(xiàn)的范疇凸顯在治理者的面前，作為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)重要舉措的應(yīng)急管理也被列上了重要議程。

在基層治理中如何有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，面臨著一個(gè)基本矛盾。由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生具有不確定性特征，如果在常規(guī)時(shí)期（非風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生期）不做事先準(zhǔn)備，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)就會(huì)由于準(zhǔn)備不足而措手不及，社會(huì)秩序運(yùn)行可能出現(xiàn)紊亂;但是如果在常規(guī)時(shí)期投入應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的資源過多，且在一段時(shí)間內(nèi)不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，其投入的資源就有可能造成浪費(fèi)，無論是在常規(guī)治理時(shí)期還是在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)期，過度投入都會(huì)給全社會(huì)的人、財(cái)、物資源造成巨大壓力。因此，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不僅要加強(qiáng)應(yīng)急管理力度，更重要的是將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)放置在完整的治理周期之中，從常規(guī)治理與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)相互轉(zhuǎn)換的角度加以思考，從而緩解上述基本矛盾。新冠肺炎疫情的發(fā)生及其應(yīng)對(duì)恰恰說明了治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的必然性，以及依據(jù)治理場(chǎng)景選擇不同治理機(jī)制的必要性，這里的轉(zhuǎn)換，既包括常規(guī)治理向風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)換，也包括風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)換。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出增強(qiáng)基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居民區(qū)等）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力、基層智慧能力、組織動(dòng)員能力等多種能力。與具體的治理方式方法不同，治理能力于不同的治理場(chǎng)景之間是相通的，所謂“授之以魚不如授之以漁”，這里的能力就是基層治理中的“漁”。由此我們認(rèn)為，能力可以作為促成基層治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的橋梁，而提升基層治理能力是緩解前述基本矛盾的有效途徑。何海兵教授總結(jié)上海防控疫情的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)指揮協(xié)調(diào)、人員管理、空間管理、群眾動(dòng)員、服務(wù)保障、科技支撐等多種做法綜合運(yùn)用，更加說明了基層掌握全面治理能力的重要性。

從我國(guó)不同地區(qū)在不同階段的防疫工作開展情況看，凡是在應(yīng)對(duì)疫情上表現(xiàn)得力的地區(qū)，基層治理一般表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是基層擁有的治理能力比較全面，在各項(xiàng)能力上不存在或很少存在明顯短板;二是在不同治理場(chǎng)景之間的轉(zhuǎn)換較為順暢，無論是從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，還是從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向常規(guī)治理都是如此，這就使得整個(gè)社會(huì)承受的治理成本大大降低;三是在常規(guī)治理時(shí)期積累的治理工具較為充裕，當(dāng)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)有豐富的工具儲(chǔ)備供選擇。伴隨全國(guó)疫情防控工作進(jìn)展，我國(guó)各地表現(xiàn)出的上述特點(diǎn)均有明顯起色，這說明各個(gè)地方的治理能力正在提升，這個(gè)提升是在基層治理實(shí)踐中經(jīng)過一次次訓(xùn)練實(shí)現(xiàn)的。

針對(duì)治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的基本矛盾及有效經(jīng)驗(yàn)，以治理能力為線索，以“平戰(zhàn)結(jié)合”為理念，我們提出“平時(shí)補(bǔ)短、戰(zhàn)時(shí)用長(zhǎng)”的基層治理思路。無論是常規(guī)治理還是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，都需要各種治理能力作為支持，與常規(guī)治理相比，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要求各種能力調(diào)動(dòng)更迅速，能力運(yùn)用更綜合，能力之間的搭配更恰切，如何做到這些要求呢？需要在常規(guī)時(shí)期有意識(shí)地加以訓(xùn)練。相比風(fēng)險(xiǎn)緊張時(shí)期，常規(guī)治理時(shí)期的環(huán)境、氛圍、節(jié)奏更加寬容緩和，更支持基層開展各類訓(xùn)練以鍛煉出多元治理能力，甚至可以通過試驗(yàn)創(chuàng)新，發(fā)展出新的治理工具，從而促進(jìn)整體能力提升。無論是“平時(shí)補(bǔ)短”還是“戰(zhàn)時(shí)用長(zhǎng)”，實(shí)施基層治理所涉及的能力都是全面的，“補(bǔ)短”重點(diǎn)訓(xùn)練和提升基層治理中的弱項(xiàng)能力，帶動(dòng)其他具有優(yōu)勢(shì)的治理能力一齊提升;“用長(zhǎng)”則主要運(yùn)用最具優(yōu)勢(shì)的某項(xiàng)治理能力，輔之以其他能力共同發(fā)揮治理功能。“平時(shí)補(bǔ)短”是以補(bǔ)足短板為契機(jī)提升綜合治理能力，“戰(zhàn)時(shí)用長(zhǎng)”是以綜合能力作支撐發(fā)揮最大能力所長(zhǎng)，循此思路，基層在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就可以做到“既顯刀鋒又有后勁”。

中國(guó)社會(huì)治理體制要求基層要時(shí)常承擔(dān)上級(jí)指派的行政性任務(wù)，當(dāng)這些任務(wù)被賦予政治任務(wù)特征時(shí)，基層主體往往采取行政動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)式治理的推進(jìn)方式，導(dǎo)致基層治理呈現(xiàn)常規(guī)治理與動(dòng)員式治理交替發(fā)生的局面。此時(shí)，治理場(chǎng)景的轉(zhuǎn)換就不僅存在于具有全球性影響的事件發(fā)生時(shí)，還普遍存在于基層治理的日常行為中，比如，上海市2019年推進(jìn)生活垃圾分類管理工作、2020年啟動(dòng)的老舊小區(qū)加裝電梯工作，都可以看到基層社區(qū)在常規(guī)治理與動(dòng)員治理之間的轉(zhuǎn)換協(xié)調(diào)，“平時(shí)補(bǔ)短、戰(zhàn)時(shí)用長(zhǎng)”思路具有廣泛的適用性。

四、資源視閾：參與驅(qū)動(dòng)發(fā)展

基層治理是一項(xiàng)依賴公共財(cái)政投入的事業(yè)，直白地說，基層治理是一件“花錢的事兒”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持增長(zhǎng)狀態(tài)、財(cái)政收入充足時(shí)，可以支撐基層治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但公共財(cái)政收入放緩時(shí)，如何維持乃至促進(jìn)基層治理升級(jí)，就需要發(fā)掘其他資源投入的渠道，以保證基層治理所需要的基礎(chǔ)性資源。

如果脫離了政府資源投入，基層治理是不是就舉步維艱甚至停滯不前了呢？答案是未必！筆者曾多次參訪過的浦東新區(qū)中大苑居民區(qū)，自2017年社區(qū)組織成立以居民志愿者為主體的“花友會(huì)”，助其參與社區(qū)環(huán)境整治和綠化養(yǎng)花工作，彌補(bǔ)物業(yè)服務(wù)之不足，打造具有自身特色的花園式社區(qū)。兩年時(shí)間里，以每人每工200元，每周2次勞動(dòng)，每次出勤30人計(jì)算，花友會(huì)為小區(qū)免費(fèi)投入的人工費(fèi)已經(jīng)高達(dá)500萬元。這就說明實(shí)施社區(qū)治理，并非只能依賴政府公共財(cái)政投入，那些蘊(yùn)藏在社區(qū)內(nèi)外的各類主體特別是居民本身都是社區(qū)治理的重要資源，都可以動(dòng)員其參與到基層治理活動(dòng)中來。尤其是居民們的參與，除了在社區(qū)活動(dòng)中貢獻(xiàn)人力、智力資源外，與政府單方面投入相比，居民更能夠按照自身的需求實(shí)施治理，建設(shè)家園的成果也會(huì)得到更好的愛護(hù)和善待。更值得倡導(dǎo)的治理是將政府、村居社區(qū)、居民群眾、社會(huì)組織、共建單位等各類主體協(xié)調(diào)融合的治理，每一方參與主體都是基層治理資源，在發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的同時(shí)凝聚治理合力。

城市基層治理正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，治理理念不斷優(yōu)化，治理資源逐步增長(zhǎng)，共同促成支持治理“分立”與合力的實(shí)踐工具越來越多，處于基層治理供給端的可選擇項(xiàng)變得更加寬裕。以上海近期在市、區(qū)、街鎮(zhèn)開展的參與式社區(qū)規(guī)劃活動(dòng)為例，“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)”的發(fā)展歷程經(jīng)歷過若干階段：第一個(gè)階段是政府按照自身認(rèn)定的良好設(shè)想，直接（委托規(guī)劃師）為社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì);第二個(gè)階段是在規(guī)劃前期征求居民需求，根據(jù)居民需求開展規(guī)劃設(shè)計(jì);第三個(gè)階段不僅增加了居民需求征詢環(huán)節(jié)，在規(guī)劃行動(dòng)的具體實(shí)施過程中也鼓勵(lì)和呼吁居民參與;第四個(gè)階段不僅在需求征詢、具體實(shí)施過程中動(dòng)員居民參與，在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)也增設(shè)了居民參與的內(nèi)容，比如，嘉定區(qū)近些年開展的“愿景規(guī)劃師”項(xiàng)目，其目標(biāo)正是培育更多的居民骨干成為社區(qū)規(guī)劃師，便于他們深度參與到社區(qū)空間改造和更新中來。經(jīng)過這些階段的演變，各街鎮(zhèn)積累儲(chǔ)備了較為充足的社區(qū)規(guī)劃治理工具，如政府主導(dǎo)模式、居民主導(dǎo)模式、規(guī)劃師主導(dǎo)模式、多方聯(lián)動(dòng)模式等，在實(shí)施參與式社區(qū)規(guī)劃時(shí)，街鎮(zhèn)社區(qū)根據(jù)本地特點(diǎn)選擇采用與之相適應(yīng)的規(guī)劃模式，從而使治理“分立”優(yōu)勢(shì)與治理合力最大化。

綜上，以超大、特大城市為代表，我國(guó)城市社區(qū)的形態(tài)類型多樣且長(zhǎng)期存在，基層常規(guī)治理與動(dòng)員治理場(chǎng)景時(shí)常轉(zhuǎn)換，使得采納“分立-合力”治理模式具有了必然性，與此同時(shí)，基層治理工具儲(chǔ)備不斷豐富、治理能力逐步提升，使得應(yīng)用“分立-合力”治理模式具有了可行性。需要注意的是，由于基層問題具有復(fù)雜性特點(diǎn)，治理者在實(shí)施治理行動(dòng)時(shí)往往綜合使用各種治理機(jī)制和治理工具，綜合治理能夠成功，恰恰是建立在不同治理工具都能發(fā)揮相對(duì)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的，也就是說只有恰當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制匹配才能抬升治理的合力。從這個(gè)意義上講，基層治理機(jī)制的“分立”與合力思路，不僅有助于研究者認(rèn)識(shí)和分析基層現(xiàn)象，更有益于實(shí)踐者改善和優(yōu)化治理理念，促進(jìn)基層有效治理、可持續(xù)治理。

作者系上海師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授

（責(zé)任編輯 王 玉）