基于三維政策工具框架的我國校園網球政策研究

劉 貝

前言

“7號文件”的頒布使青少年體質健康問題重新引起教育界重視。如何科學有效地提升青少年體質健康水平，是亟待思考與解決的問題。其中，培養積極健康的生活方式無疑是解決青少年體質下降的重要途徑1。恰逢提升青少年體質健康的重要時期，校園網球對學校體育體制改革，培養網球后備人才以及豐富“全面發展理念”有助推作用。《教育部辦公廳關于開展全國青少年校園網球試點工作的通知》《教育部辦公廳關于公布2018年全國青少年校園網球特色學校名單的通知》等文件就如何在全國遴選青少年校園網球試點學校以及推廣實施途徑，制定詳細標準和規范。政策是政府或社會公共權威在一定的歷史時期為達到一定的目標而制定的行動方案和行為依據2。置之于現實政治生態范疇，常見的問題在于政策制定主體的工具選擇是否與時俱進，實施的校園網球現行政策是否合理，政策工具選擇傾向如何，政策工具使用在那些主要方面，其中主要使用緣由又是什么。以上是本文研究的目的與初衷。本文基于治理層次學說，搭建校園網球發展相關維度的立體分析框架，發掘篩選出的現行校園網球政策文本核心內容，探尋并解答以上問題是對進一步優化政策工具和政策制定起指導作用和理論意義。

1 政策工具理論與治理層次學說簡介

20世紀50年代，美國學者Dahl和Lindblom首次提出“政策工具”概念3。廣義上只是政府達到目的的一種手段。豪利特和拉米什認為“政策工具”只是政府制定政策的手段，用于管理4。歐文·E·休斯認為這是“政府的行為方式是通過某種途徑用以調節政府行為的機制”5。政策工具應用于體育研究范疇，楊曉東（2004）、張曉琳（2009）、肖謀文（2012）分別在體育政策績效評估、體育政策方法以及政策效果評價方面闡述與研究。整體而言，政策工具本質上是服務于政府的原始管理手段。

治理層次學說始于政策工具內涵的分支，是布魯金和坦霍伊維爾霍夫融合政策工具與治理層次學說中統合實質性與程序性工具的研究成果，也是基于政策工具內涵和要素提出的操作層工具、戰術層工具和戰略層工具6。操作性工具：物品供給予生產的“媒介”；戰術層工具：操作層面的使用方式；戰略層工具：操作層面的“制度化手段”7。

2 研究思路與政策文本選擇

2.1 研究思路與設計

基于本文研究主題，匯總國家層面和與地方層面校園網球政策，以政策工具視角審視，運用治理層次學說，選取校園網球政策核心文本，構建三維立體分析框架（見圖1），進行定性、定量分析，以期滿足本文研究目的。

圖1 校園網球政策文本內容分析框架9

2.2 政策文本來源與選擇

本文查閱中國政府網、國家體育總局及各地方政府網站，以“校園網球”“網球特色”“青少年網球”為主題詞，共搜索30條政策文本，其中黨中央文件11份，地方政府19份。運用文本分析法，篩選出與主題詞內容相關度較高文本，剔除掉相關性不足文本，共確定9份最終政策研究樣本（見表1）。其篩選原則如下：1）政策文本名稱包含主題字且指代明顯；2）政策文本內容聚焦現實，密切聯系“主題詞”且鮮少涉及宏觀領域；3）明確表達政策主體態度，如意見、計劃、通知等。

表1 我國校園網球政策匯總表

3 基于治理層次學說構建校園網球政策分析框架

3.1 X維度：政策工具選擇

始于治理層次學說，起于布魯金和坦霍伊維爾霍夫融合政策工具，將地方校園網球政策文本依據標志詞工具，分類為操作層工具、戰術層工具和戰略層工具（見圖2）。操作層工具代表政策主體的干預強度，強調“強制性”以及主客體連接作用，涵蓋一系列工具標志詞：學校等（豪利特，M拉米什，2006）。戰術層工具代表政策主體使用手段，涵蓋工具標志詞為規定等6。戰略層工具代表政策主體制度管理，工具標志詞主要是提供與規范等6。三種政策層均衡使用才可保證政策的科學性和合理性8。其中，（彼得斯，馮尼斯潘，2006）操作層工具作為主要推動力量，戰術層工具作為重要推動力量，戰略層工具作為重要激勵作用。

圖2 政策工具對校園網球運動的作用

3.2 Y維度：政策發展維度

政策發展維度并非盲目“分門別類”，受制于歷史局限性，單一維度無法滿足其需求8。所以，探索網球進校園試點，須立足推廣、教學、競賽、宣傳以及榮譽等層面審時度勢（劉貝貝，2013）（見表2）。

表2 Y緯度（校園網球政策發展緯度）8

3.3 Z緯度：地域

經濟發達國家與中國合作文件中，體育內容更為詳盡9。同理，不同經濟體、不同地域的體育內容發展徑向不同，聚焦政策文本等級程度以及地域分布特點，劃分并排序7個地區：北京市、成都市、深圳市、上海市、江蘇省、湖南省、泰安市（見圖1）。

3.4 校園網球政策文本編碼

編碼是將分析單元分配到類目系統中去的過程，借助計算機軟件進行計算與統計10。具體編碼步驟是：第一，將9份原始政策文本導NVivo11pro軟件；第二，研讀文本標志詞產生的節點，進一步優化；第三，對原始資料生成結果后，優化與剔除。其中，編碼格式：時間編碼-X緯度編碼-Y緯度編碼-Z緯度編碼（見表3）。解釋如下：1）時間編碼：見表1，時間最早為01，依次排序至09；2）X緯度編碼：依據各層面標志詞單元的次序排列，操作層工具為01，之后依次排列；3）Y緯度編碼：推廣層面為01，教學層面02，之后依次排列；4）Z緯度編碼：依據地域劃分順序，北京市為01，成都市為02，之后依次排序。由于政策本身具有權威性和時效性且經過多次校對，故具有較高信效度。

表3 校園網球政策文本劃分單元編碼示意表

4 基于三維分析框架的校園網球政策結果分析

4.1 校園網球政策X軸分析

統計顯示（見表4），X軸緯度匯總至329條校園網球政策工具，操作層工具合計187條校園網球政策工具，占據三大政策工具總數的57.4%。戰術層工具合計103條政策工具，比重為31.3%。戰略層工具合計39條政策工具，占比11.3%。

表4 校園網球政策X緯度條文分布情況

政策是實現社會目標的手段11。教育部辦公廳明確提出到2021年全國青少年校園網球項目扎實推進。但目前存在的新冠肺炎疫情仍考驗著中國體育事業的發展12，不平衡、不充分的發展問題仍困擾著校園網球政策目標的實現。為解決校園網球發展困境，應依托政府、市場、社會等“扁平化”層次治理13，而實現校園網球治理目標最大化。

目前，校園網球政策工具主要以操作層為主，戰術層工具和戰略層工具較少。操作層工具是政策主體的“強硬”表現，表明以操作層面工具為主的政策選擇“高強制”權力傾向，留給戰術層和戰略層工具的實施空間狹小，反映出傳統政府“大包干”行為。究其原因，從以下視角切入分析。

基于體育公共服務視角，均等化的體育公共服務理念必然是民主和諧社會的實質體現14，政府主體為體現公平，利用59條“信息發布”和50條“鼓勵與供給”實現目標。則大量使用操作層政策工具的原因所在。

基于新時代體育治理體系視角，辨析占比為31.3%的戰術層工具和11.3%的戰略層工具的原因。2019年和2020年全國體育會議強調政府和體育有關部門權利下放，充分利用社會組織、市場、群眾等多元主體展開15。為此，校園網球政策中，“校企合作”工具出現17條，“校園網球發展與引導”工具出現25條，“信任與合作”工具出現6條，“培育市場”工具出現6條等，旨在執行主體多元共享，協同治理。

綜上所述，我國校園網球政策工具更偏向于操作層工具使用，遠離新時代體育治理體系初衷（楊樺，2015），不符合新時代倡導民主政策治理理念中強制性工具向低強制過渡。戰術層工具使用比例較低，不利于政策客體的多元主體參與，有違“一核多元”治理理念（馮加付，郭修金，2020）。戰略層工具使用太少，無法更好地起到對校園網球發展的激勵作用。

4.2 校園網球政策Y軸分析

Y軸維度研究范疇主要涵蓋推廣層面、教學層面、競賽層面、宣傳層面、榮譽層面發展維度以及所屬標志詞（見表2）。其中，推廣層面比重最高，比重57.4%。宣傳層面比重最少，比重4.0%（見表5）。

表5 校園網球Y軸發展維度政策文本分布情況

對比可知，政策主體偏向使用推廣層面，政府注意力放在了場地規劃、師資培訓與配備、社會支持方面。思其緣由，（魏玉琴，2010）場地規劃是校園網球發展的基礎條件，依托校園網球對場地要求的普適性16，教育部首要考慮推廣校園網球的可行性因素。其次考慮師資層面，2021年成都市學校特色體育項目建設工作計劃中總體目標和主要任務重點指出，開展年度體育教師（教練員、裁判員）培訓工作，年培訓人數不少于8000人，提高廣大體育教師的執教、組訓能力和水平。而社會支持層面內涵較大，政策本身的號召力，引導社會層面財力、人力、物力等資源要素的紛流入，對政策的執行與助推作用可見一斑。表明校園網球政策在發展維度更偏向于推廣層面。

與校園“三大球”相比，校園網球的榮譽和宣傳層面發展緯度處于失衡狀態。源于2019年《體育強國建設綱要》中“全面推動足球、籃球、排球運動的普及和提高”。辯證看待，此時期相關政策制定傾向于宣傳“三大球”，反而缺乏對校園網球宣傳的關注度。致使榮譽層面缺失，資金、獎勵和通報表揚的比重不足總量的6%，表明政策實施過程中常以參與比賽的場次、所取得競賽名次作為政策執行檢查標準及獲得獎勵的資本（姜南，2017），不利于校園網球整體發展。

教學和競賽層面是政策發展維度的“生命力”。兩者占比相近，但總體比例較低。校園網球教學質量反映出教學的實際效果17，更反映出學校師資和重視力度，可教學層面比重略低于競賽層面，表明政策主體忽略了校園網球屬服務于青少年健康的本質。例如，（劉海元2008）在健康體育課程標準中明確提出保質保量上好體育課。

綜上所述，校園網球Y軸發展緯度仍存在各比例失衡問題。整體發展維度更偏向于推廣層面。榮譽和宣傳層面發展緯度比例太低且失調，突出政策主體“重結果輕過程”的弊端。教學和競賽層面比重不高且“兩不相顧”，不利于校園網球可持續發展。

4.3 校園網球政策Z軸分析

校園網球Z軸維度內容實質是政策條文中地域分布情況，其中整理出“北京市”出現66條，占比18.8%，“成都市”出現41次，占比11.2%，“深圳市”出現37次，占比10.0%，“上海市”出現34次，占比9.1%，“江蘇省”出現43次，占比11.9%，“湖南省”出現50次，占比14.0%，“泰安市”出現54次，占比15.8%。

由此看出，“北京市”和“泰安市”條文比重相近且突出，表明校園網球政策的綱領性、概括性文件和地級市積極執行層面呈正相關。以經濟學視角分析，北京市之經濟體是校園網球推廣的“壓艙石”。泰安市雖屬市級，經濟相對有限的前提下，積極履行政府推進校園網球之政策，為其他市級單位“表率”。側面說明我國市級單位執行層面響應不足和履行缺失等問題。

“成都市”和“江蘇省”兩者條文比例幾乎接近，表明兩者對校園網球政策的推廣策略和意圖相接近。其中，兩者在量化政策目標數量上同為3個，涉及運動項目推廣、人數規模以及新興特色項目。基于國家治理層面，利用量化的政策目標，雖然體現地方政府較強的治理能力，但是忽略了制定彈性政策和“慢治理”利好，囿于政策治理選擇的余地，不利于校園網球政策可持續治理。

上海市和深圳市總體條文量排名最低，表明政策內容體量和范圍偏少。2020年5月，“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局”需要充分發揮核心經濟城市圈帶動產業發展18。對比審視，“上海市”和“深圳市”的條文量未充分發揮核心經濟優勢，對校園網球政策的執行效果貢獻不足。

綜上所述，校園網球Z軸地域緯度存在改進層面。“北京市”和“泰山市”條文比例適中，但是全國市級單位執行層面響應不足。“成都市”和“江蘇省”政策推廣策略一致，但是未體現彈性政策和“慢治理”層面。“上海市”和“深圳市”條文比例最低，未發揮自身核心經濟優勢。

4.4 校園網球政策X-Y-Z維度交叉分析

對校園網球政策設置三維立體交叉分析，旨在多數據、多角度、開闊性、全面化的融合挖掘。

基于X-Y緯度分析，（陳振明，2014）可知政策主體與發展維度上政策客體的交互作用。通過數據剝離（見表4、表5），得出一個共性現象，X軸操作層工具與Y軸推廣層面合作緊密，占比最高。隨著“體教結合”過渡至“體教融合”（吳建喜，池建，2014）、深化體育教育發展改革背景下，教育部辦公廳發文《關于開展全國青少年校園網球試點工作的通知》，確定上海、江西、廣東、重慶、四川、云南等6個省市作為全國青少年校園網球試點地區，全國共計遴選500所，并聚焦“信息發布”對“學校”數量提出要求。綜上表明，政府增大行政干預和宏觀調控，利用操作層工具中“信息發布”和“學校”工具，推動校園網球在“場地”“師資”和“社會支持”方面發展，體現了堅定不渝的校園特色項目改革之決心。

基于X-Z緯度分析，可知政策主體與地域發展維度的交互作用。數據交叉分析表明，X維度的操作層工具和戰術層工具中，使用“信息發布”和“規定”工具的比例偏向于Y維度“北京市”。X維度中“企業”“鼓勵與供給”“校企合作”以及“培育市場”工具偏向于Y維度中“上海市”和“深圳市”地域維度。分析表明，其政策利用首都地域優勢“圖發展”無可厚非，但政策工具使用“媒介”的單一性阻礙了地域本身的影響力，尤其是“體育供給側結構性改革”下，如何落實“三去一降一補”的重點任務19，不僅需要X維度中操作層工具，更需要多地域、多核心經濟圈的Z緯度工具。

最后，聚焦于X-Y-Z立體范疇內分析，操作層工具（01）-推廣層面（01）-北京市（01）的編碼組合處于核心維度區，依次向外“輻射”，戰術層工具（02）-競賽層面（03）-湖南省（06）和戰略層工具（03）-宣傳層面（04）-上海市（04）分置于三維框架的中層和外層。茍仲文指出，體育部門和教育有關部門應圍繞全國一盤棋，鞏固拓展青少年體育的三大陣地20。所以，引經據典，圍繞校園網球政策框架核心區為主體，輻射、呼應中層和外層優先發展，對構建校園網球發展體系起關鍵作用。

5 結論與建議

5.1 結論

依據三維立體框架，深入分析校園網球政策條文數據，得出以下結論：

5.1.1 操作層工具比例達到57.4%，使用過溢現象明顯。表現出政策文本“強制性”權利傾向比例過大，傳統政府治理的“大包干”思想殘存過多，不符合現代化治理中“高強制”逐漸減少的基本趨勢”。

5.1.2 戰術層工具比例為31.3%，多元治理層次不足，說明參與執行的主體數量有限，不符合“一核多元”治理層次，對校園網球發展的拉動作用不足。

5.1.3 戰略層工具使用比例為11.3%，使用頻率過少，無法起到對校園網球政策工具本身屬性的激勵作用。

5.1.4 基于Y軸發展維度分析，各層次比例失調現象突出，推廣層面占比過多，宣傳和榮譽層面過低，呈現“一大兩小”畸形推廣體系，不利于校園網球可持續發展。

5.1.5 基于Z軸地域維度數據顯示，全國市級單位執行層面對校園網球試點政策的響應度不足，“上海市”和“深圳市”發文比例較低，未充分發揮自身核心經濟優勢和“特區”表率作用。

5.2 建議

5.2.1 適度減少操作層政策工具的使用比例，合理發展“校企合作”和“培育市場”工具比例。“校企合作”工具的使用象征著“校-俱-家”模式的豐富探索，對校園網球政策提倡的“網球特色試點”之理念遙相呼應，從而分解政策“強制性”殘留的“陣痛”。增加使用“培育市場”工具的比例是踐行體育產業版圖和擴大體育消費的有力舉措，從而保持“強制性”減弱趨勢下契合新時代體育治理體系的有力發展。

5.2.2 選擇戰術層政策工具時，注意“規定”工具和“校園網球發展與引導”工具的比例差異，多重視其他因素的重要作用。政府應順應“一核多元”之治理理念，帶動校園網球及其他項目協同發展。

5.2.3 基于公共政策平衡理論角度，決策者應注重社會利益的平衡分配，對戰略層政策工具及其要素統籌協調制定。提供與規范校園網球市場要素，建立國際化舞臺的合作與倡議，利用學校體育輿論效應，宣傳和呼吁校園網球特色和勞動成果，以此共同助力校園網球的政策制定。

5.2.4 完善校園網球Y維度推廣體系，避免各層面差異化發展。引導核心城市群優質資源，合理發揮地域維度優勢。