房地產稅改革試點加速

萬宏蕾

穩妥推進房地產稅試點擴圍有助于從需求側影響房地產市場， 降低住房“ 投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩市場預期，防范和化解金融風險，促進經濟平穩運行

2021年末，中國人大網發布了財政部部長劉昆于2021年10月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上對《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定（草案）》（以下簡稱“草案”）的說明和全國人民代表大會憲法和法律委員會對草案的審議結果報告。

這是官方首次對房地產稅試點改革做出詳細解釋，“意味著此前對于房地產稅是先立法再改革，還是先試點再立法的爭論，已經有了明確的選擇，房地產稅改革路徑已然清晰?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任、中國法學會財稅法學研究會副會長施正文告訴《瞭望東方周刊》。

實際上，2021年以來房地產稅改革已明確按下加速鍵。

2021年5月11日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房和城鄉建設部、國家稅務總局負責人在北京主持召開房地產稅改革試點工作座談會。與此前“房地產稅立法和改革”表述不同，這次座談會首次將“試點”二字加進來。

目前，市場上有大量存量房源，穩妥推進房地產稅試點擴圍有助于從需求側影響房地產市場，降低住房“投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩市場預期，防范和化解金融風險，促進經濟平穩運行。

“這時就已經釋放出強烈的信號。”施正文說，“通過試點積累經驗，為向全國推開創造條件，這樣的改革路徑是積極、穩妥、科學的”。

10月16日出版的第20期《求是》雜志發表習近平總書記重要文章《扎實推動共同富?！罚赋觥耙e極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”。

一周后的10月23日，第十三屆全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。

一系列動作意味著，經過十多年討論的房地產稅已經到了實質推進的階段，其在部分城市試點落地已指日可待。

從房產稅到房地產稅

《草案》內容“一方面顯現出中央積極穩妥推進房地產稅立法和改革的決心，另一方面也通過及時披露草案內容和各方意見，避免市場過度解讀，平穩市場預期，降低未來房地產稅試點深化擴圍的難度”。中指研究院常務副院長黃瑜告訴《瞭望東方周刊》。

早在2003年10月，黨的十六屆三中全會就提出“條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅”，這是中央第一次釋放出對個人住房保有環節征稅的信號。物業稅這一提法一直延續到2009年，由于與物業費表述相近，很容易被大眾混淆，此后不再使用。

2010年5月，《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》明確指出，要逐步推進房產稅改革。此后，房產稅取代物業稅成為個人住房保有環節稅種。

經過近一年討論，2011年1月，經國務院常務會議同意，上海市、重慶市開展了個人住房房產稅改革試點，對居民自住房屋征收房產稅?！斑@是房產稅首次針對居民住房征收，其目的是向‘對保有環節的個人住房征收的財產稅方向發展?！笔┱恼f。

上海試點主要針對新購住房，重慶試點主要針對高端住房和非本地新購住房，兩地都設立了較高的免征額。

試點后，上海、重慶房產稅收入絕對量有所增加，但其占地方稅收比重仍然很低。據統計，2020年上海房產稅收入199億元，占其稅收收入的3.4%;重慶房產稅收入為72億元，占比為5%。這一數據還包含了個人經營性房產稅和企業經營性房產稅收入，如果僅算個人的住房房產稅，占比還要更低。

此后，中央也提過擴大個人住房房產稅改革試點范圍，但始終沒有真正落地。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，正式將個人保有環節稅種明確為“房地產稅”。

從物業稅、房產稅再到房地產稅，這一稅種三次易名?！胺慨a稅和房地產稅，二者雖然都是對個人住房保有環節征稅，但房地產稅需要整合現有房產稅和城鎮土地使用稅兩個稅種，一字之差存在較大差異?！笔┱恼f。

2018年3月，李克強總理代表國務院在十三屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》，強調要“穩妥推進房地產稅立法”。

本次《草案》提到，2013年以來，全國人大常委會預算工委、財政部會同有關方面積極推進房地產稅立法工作，取得階段性成果。建議“先深化地方試點、再國家統一立法”，由全國人大常委會依法授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，為穩妥推進改革試點提供法律保障。

民建中央經濟委員會副主任馬光遠撰文稱，在立法短期內難以出臺的情況下，通過試點為房地產稅立法積累經驗是最好的選擇。試點也意味著，過去“立法先行、充分授權、分步實施”的原則會靈活變通。

“客觀來講，當前我國房地產稅立法依舊面臨一些障礙和難點。”黃瑜分析，從前置條件來看，雖然當前我國已基本實現全國不動產聯網登記，并通過土地出讓金由稅務部門統一征收深化稅收征管體系改革，但全國統一住房評估標準和系統尚未建立，稅務部門缺乏對個人和家庭直接稅的征稅經驗，現行稅收征管法需要適當調整修改，配套的稅收制度改革亦需同步推進。

房地產稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用，短期替代效果較弱，中長期有利于地方降低土地財政依賴度，推動地方土地供求規模趨于合理，引導庫存處于合理區間。

此外，“房地產稅制設計也存在征收范圍、免征條件、稅率水平、稅收優惠等難點，不合理的設計或將帶來誤傷和抗稅等風險。”黃瑜分析，“房地產稅立法工作仍將是中長期任務，需要循序漸進和穩妥推進，中央短期內的重點工作是對試點城市深化擴圍，為未來房地產稅立法積累經驗”。

會如何落地？

財政部部長劉昆在上述《草案》說明中表示，在總結上海市、重慶市個人住房房產稅改革試點經驗的基礎上，結合新形勢新情況，進一步深化房地產稅改革試點，可以發揮試點對整體改革的示范、突破、帶動作用，強化房地產調控需求側管理，穩定市場預期，也為今后全國統一立法積累經驗、創造條件。

相比此前上海、重慶兩地的房產稅試點，施正文分析：“新的房地產稅試點將有較大調整和突破，要按照國際通行房地產稅的定位和稅收要素來設計?！?/p>

根據《草案》第三條，國務院按照積極穩妥的原則，統籌考慮深化試點與統一立法、促進房地產市場平穩健康發展等情況確定試點地區，報全國人大常委會備案。

“這一原則既適用于確定試點地區，也適用于確定試點時間。房地產稅具有健全地方財稅體制、推進社會治理、調節收入分配等多種功能，但短期最需要的是賦予其對房地產市場的調控功能——引導住房合理消費，防止房地產炒作，抑制房價過快上漲。”施正文分析，“從推出時機來看，必須考量其對房價產生的影響，根據市場變化來相機決定”。

2021年12月召開的中央政治局會議和經濟工作會議都要求2022年經濟工作堅持“穩字當頭、穩中求進”，而房地產作為國民經濟支柱產業，必須發揮經濟穩定器的功能。

“《草案》公布后，國務院試點辦法的公布時機可能在2022年兩會之后。”施正文說，“正式試點推出需要地方制定實施細則，具體開征還需要開展房地產評估等前期工作，因此預計2022年不會實際開征，最快也在2023年，或許在2024年”。

“我認為這個時間節奏可以讓社會各方面準備得比較充分。實際上，在正式開展試點工作之前，上述授權決定通過后，就已經通過對房地產市場預期的影響而開始發揮積極作用。”施正文分析。

除了推出時機，哪些城市有可能第一批試點？

“第一批試點城市要有代表性。我認為主要在一線城市。比如，上海，還有浙江、江蘇、廣東（包括海南）的。浙江是共同富裕示范區，應該多選擇一些試點城市，二線城市會有少量，三線城市不一定會進入第一批試點名單，即使有也會是極個別城市?？傮w試點地區數量應該在10個左右。”施正文分析，“預計會有上海、重慶，北京基本可以排除出第一批試點名單”。

黃瑜也認為核心一二線城市更適合進行首批試點，“一方面，核心一二線城市人口持續凈流入下需求較為充足，住房供求矛盾突出。房地產稅試點開征后對需求端有一定影響但對剛需、剛改客群影響較小，疊加這些城市限購端普遍較嚴，預計市場活躍度仍有支撐”。

“另一方面，部分核心一二線城市的市場目前已進入存量市場，二手房銷售規模高于新房，這些城市為房地產稅的探索研究和總結經驗提供了較好的試點環境，有助于加快推進房地產稅改革和立法。除核心一二線外，后續分步推進其他城市試點，也有利于立法積累經驗?！秉S瑜說。

在稅制設計方面，全國人民代表大會憲法和法律委員會采納部分常委意見，對房地產稅的計稅依據、適用稅率、減除標準等稅制要素，授權國務院在改革試點過程中逐步研究探索、及時調整完善，形成成熟經驗后再在法律中統一規定。黃瑜說：“新稅開征會有比較大的免稅面積，各試點地區可以有一定的差異。將來可能在人均50到100平方米之間，各試點地區可決定自己的具體免稅面積，按人均面積可能要比按套更合理?！?/p>

施正文分析：“稅率上我認為應該從輕，國際上一般在0.2%到4%范圍，我們在0.2%到1%之間比較合適。采用比例稅率比較合適，不強調累進調節?！?p>

2020年8月14日，杭州市臨安區，錦溪穿臨安城區而過（徐昱/攝）

“影響稅負高低的還有稅基，國際公認的按照房地產市場的評估價值，不是市場允許價值或購買價格。為了減少高房價對居民稅負的影響，將來我們也有評估系數，即可以對評估價格打折。”施正文說，“在試點階段，按照這樣確定的稅率、稅基，實際交稅不會很高，但是對房價預期有很大影響，可以產生良好的調節作用”。

會產生怎樣的影響？

目前，市場上有大量存量房源，穩妥推進房地產稅試點擴圍有助于從需求側影響房地產市場，降低住房“投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩市場預期，防范和化解金融風險，促進經濟平穩運行?！胺康禺a稅的調節作用會積極顯現，尤其在房價上漲壓力大的地區。但目的是平穩房價而不是激烈刺破泡沫?！笔┱恼f。

“針對個人自用住房持有環節稅從無到有的改變，將直接對市場的供求機制形成新的引導機制，從而形成新的供求格局?！秉S瑜分析，具體比如：

在土地市場方面，房地產稅試點落地在供應端會對地方土地財政和供地節奏產生影響?！胺康禺a稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用，短期替代效果較弱，中長期有利于地方降低土地財政依賴度，推動地方土地供求規模趨于合理，引導庫存處于合理區間?！秉S瑜分析，“而在需求端，可以抑制新房市場投機性需求釋放，進而或將影響房企拿地預期”。

在新房市場方面，房地產稅試點落地在供應端對住宅產品的業態和結構均有影響。“若稅收免征標準按面積計算，購房者為減少持有成本，不同家庭階段對戶型的偏好或將變化，推動房企調整產品供應結構;若對高檔住宅額外計稅或稅率較高，部分別墅或大平層產品將受到影響，長期持有偏好下降?！秉S瑜說，“在需求端，房地產稅對市場成交量價會產生影響，增加不動產的持有成本，有利于增強不動產的流動性，二手房市場供應量增加下，有助于大城市住房的供需矛盾得到緩解，房價漲幅趨于平穩”。

2021年3月9日，貴州省貴陽市云巖區一居民小區鮮花盛開（ 楊文斌/攝）

在租賃市場方面，房地產稅試點落地提高多套房產所有人持有成本，也增強其利用租金彌補稅收支出的意愿，租賃住房供應量有所增加，租金漲幅在一定程度上受到抑制?！暗档米⒁獾氖?，部分核心一二線城市優質區域的租賃市場供求差距仍大，存在房地產稅支出被轉嫁到租金的情況，可能增加承租人的資金負擔?！秉S瑜說。

從影響人群來看，“參考上海和重慶對首套房或部分面積免征，預計房地產稅試點落地對剛需、剛改置業者和持有者影響較小?！秉S瑜分析，“預計短期房地產稅在全國范圍實現跨城聯網征稅可能性較低，對少量住房且在多個城市分布的投資性住房持有者影響有限，但中長期或產生一定影響。若試點城市采取超額累進稅率，同城多套房產的投資性住房持有者和投機囤房者受影響較大，加速房產持有者出租或出售房產”。

施正文建議：“房地產稅不以累進稅率為常態，由于房地產稅是按照房地產的市場價值為計稅依據來課稅，房地產價值高的家庭交的稅也多，所以即使是實行比例稅率，房地產稅作為財產稅也能實現財富調節的功能?！?/p>

不過，房地產稅不以調節財富分配為主要功能，主要功能還是作為地方政府的重要稅種籌集財政收入?！胺康禺a稅是在稅制體系當中不可多得的受益稅，是現代稅種的重要代表，因為房地產是不動產，不能移動、非常透明，適合最基層的地方政府征收作為其財政收入來源，因此開征房地產稅能很好地體現受益原則，即能把收、支連接起來，把個人納稅和政府的公共服務連接起來，從而有助于推進政府改革?！笔┱恼f。

總的來說，“本次以房地產稅為標志的稅制改革，不是為了加稅，而是一項涉及眾多領域的系統改革，它在短期可以引導住房合理消費，在長期可以推進構建更加公平合理的稅收制度，促進共同富裕，夯實社會治理基礎，實現高質量發展，推動我們更好地向現代化國家邁進。”施正文說。