全球公共產品視角下的中國國際發展合作

唐麗霞　趙文杰　李小云

【關鍵詞】??援助??全球公共產品??國際發展合作??全球治理

【中圖分類號】??D812??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】??1006-1568-（2022）01-0095-20

【DOI編號】??10.13851/j.cnki.gjzw.202201006

全球化的深入推進和國際關系中相互依存程度的上升帶來了大量的公共產品問題。?生態危機、貧困與饑餓等地區性發展問題日趨成為全球共同面臨的挑戰，經濟全球化的發展要求全球公共產品的供應與之相適應，然而目前全球公共產品的供應存在未充分利用和供應不足兩個突出問題，?國際援助便成為解決全球公共產品不足的重要途徑。在國際援助領域有環境、健康、知識、安全、治理五種全球公共產品。其中，環境、健康和安全是為了降低風險和減少損失，而安全和治理是為了提高能力。?一系列國際實踐和案例證明，通過援助來增加全球公共產品供應有助于改善受援國發展狀況，使全球化背景下的國際發展問題得到更有效的應對，提升全球治理效果。正因如此，英吉·考爾（Inge?Kaul）等人研究發現，30%的官方發展援助（大約每年160億美元）流向全球公共產品，而且這一比例還在上升。

雖然通過國際援助提供全球公共產品有助于應對全球化帶來的一系列挑戰，但是也有研究認為援助規模的擴大與發展的邊際效應遞減相關，一些國家已經高度依賴援助，如塞拉利昂、盧旺達、馬拉維等國家接受的援助在一段時期內超過其國民總收入的20%，援助已經達到飽和，而援助要想發揮最大效能，需要最大限度地將各類資源用于受援國的公共衛生、教育等公共產品支出項目中，支持國家基礎設施建設也是一條可行之路。?同時，中國也在汲取本國和其他援助國在援外實踐中的經驗、教訓的基礎上，不斷豐富和創新全球公共產品供給的方式和內容。?在國際援助領域，中國正發揮越來越重要的作用，并更加注重從國際發展合作和改善全球治理的視角推進務實合作，?現已成為全球公共產品的重要提供者。有鑒于此，本文基于中國對外援助向國際發展合作轉型的大背景，?通過分析近10年來中國的對外援助特別是開展國際發展合作的相關數據、資料和案例，從全球公共產品的視角探究中國國際發展合作的新動向，梳理其中的進展、成效和特點，并為加快推進對外援助的轉型升級，更好地開展國際發展合作提供一定的參考。

自1950年開始支持其他國家的民族獨立運動開始，中國對外援助的指導原則和理念幾經變革。新中國成立初期至1978年，中國出于意識形態和政治訴求的考慮而堅持無償援助的原則，對外援助政策和行動都與外交戰略密切相關;?從改革開放至20世紀末，國際大環境的相對改善以及如火如荼的國內改革促使援外工作更加注重結合本國經濟實力和發展狀況，更加強調經濟合作和互利共贏;?從2000年中非合作論壇成立至2013年，隨著本國經濟實力的顯著提升以及援外工作經驗的不斷積累，援外的規模不斷擴大，方式也漸趨多樣化，中國政府更加積極主動分享發展經驗，并積極推動建立國際政治經濟新秩序。

在改革開放后的很長一段時間內，中國對外援助主要是基于自身發展中國家的現實狀況和受援國實際需求來開展，重點解決受援國面臨的糧食短缺、公共衛生條件落后、工農業生產技術落后、突發事件造成的人道主義危機等發展問題，并逐步探索如何更好地將中國發展改革積累的成功經驗分享給其他發展中國家。雖然注重講求實效并謀求共同發展，但整體援助理念仍然局限于維護雙邊關系和幫助單一受援國應對發展問題，對全球范圍內共同面臨的糧食安全危機、貧困人口數量眾多、公共衛生事件頻發等問題缺乏統籌考慮。中國對外援助注重給予和互惠互利，雖然體現了平等相待、不干涉內政、謀求共同發展和互利共贏等理念，但仍然局限于援助行為本身，對宏觀層面全球治理現狀和國際發展整體環境考慮相對較少，對援助行為如何更好地解決全球公共產品供給不足、不能充分發揮最大效用等問題回應較少。

2013年，習近平主席首次提出構建人類命運共同體思想，2013年又提出“一帶一路”倡議并逐步得到國際社會的廣泛認同，中國對外援助的理念也在發生重大轉變，通過國際發展合作提供全球公共產品的理念逐漸形成。此后，借助中非合作論壇、“一帶一路”國際合作高峰論壇和聯合國大會等一系列重大國際場合，中國領導人多次闡述了關于對外援助和提供全球公共產品的最新理念，并明確表達了中國將更加積極開展國際發展合作。在2015年中非合作論壇期間，習近平強調以合作共贏為核心的中非關系將為構建新型國際關系作出更大貢獻;在2018年中非合作論壇期間，習近平進一步指出中國將攜手世界各國構建人類命運共同體，并走出一條相互尊重、公平正義、合作共贏的國家間交往新路。這表明，合作共贏是中非合作的核心，也成為中國在全球治理新形勢下開展國際發展合作的方向。而在首屆和第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，習近平先后強調了中國將進一步參與全球治理和公共產品供給，致力于加強國際發展合作。2020年9月，在第75屆聯合國大會一般性辯論上，習近平表示“中國將落實好兩年提供20億美元國際援助的承諾，深化農業、減貧、教育、婦女兒童、氣候變化等領域國際合作”，再次表明中國的對外援助已不再是單純的援助，而是向國際發展合作轉變，并更加注重提供全球公共產品。

粟瑞雪等學者認為，中共十八大以來對外援助的基本理念與主張主要包括四點：一是中國對外援助的根本目的是以大國擔當共謀發展，二是中國對外援助的基本態度為堅持正確的義利觀，三是中國對外援助的基本原則為不干涉他國內政、“授人以漁”，四是堅持發揮聯合國的作用，公開透明地開展雙邊與多邊援助合作。?中國對外援助白皮書的發布則更加系統地闡述了對外援助理念的轉型發展。《中國的對外援助（2014）》白皮書總結了2010年至2012年的對外援助情況，明確指出“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏是中國對外援助的基本原則”，首次提出“中國以積極的姿態參與國際發展合作，發揮建設性作用”，這也成為中國對外援助理念轉型的重要開端。2021年，《新時代的中國國際發展合作》白皮書發布，不僅首次以國際發展合作為主題進行闡述，而且明確指出“中國的對外援助順應時代要求，向國際發展合作轉型升級”。白皮書開宗明義地指出新時代中國國際發展合作以人類命運共同體思想為引領，闡明中國的國際發展合作觀，同時明確提出新時代中國開展國際發展合作的八項政策主張，表明中國“愿努力為國際社會提供更多公共產品”，推進國際發展合作提質增效。宏觀政策層面對國際發展合作的重視成為中國對外援助指導思想轉變的重要里程碑，也為中國通過國際發展合作提供全球公共產品奠定了理念基礎。

構建人類命運共同體思想和“一帶一路”倡議的提出，成為推動對外援助轉型的重要動力，也為新時期中國對外援助理念的轉變和實踐的豐富奠定了更加堅實的基礎。而2018年國家國際發展合作署的成立更是標志著中國對外援助向更專業化的國際發展合作轉型，通過對標聯合國2030年可持續發展議程、區域性及各受援國發展目標，重點關注消除貧困和饑餓等全球性挑戰，更加積極地支持受援國基礎設施建設，支持發展中國家改善醫療衛生體系，特別是主動擔當，協助各國應對突發公共衛生事件等，中國開展國際發展合作的方式與內容逐漸豐富和完善，在國際社會的影響力與日俱增。

中國在早期的對外援助中便意識到貧困問題是世界各國特別是廣大發展中國家面臨的重要挑戰，然而在很長一段時間內，由于本國綜合國力有限、國內貧困人口數量仍然眾多，中國對外援助更多是通過示范項目、成套項目援助等方式達到“以點帶面”的效果，對全球整體減貧事業的關注相對不夠，減貧援助的方式較為單一、規模也較為有限。2013年以來，中國在解決自身發展問題的同時，更加積極地參與減貧國際合作，通過對接聯合國2030年可持續發展議程和各國宏觀發展規劃等，致力于在國際減貧事業中更好地分享中國經驗、提供中國方案和貢獻中國力量。?通過緊急人道主義援助、免除債務、舉辦減貧培訓班、開展三方合作等一系列具體措施，中國減貧的理念、經驗和方案逐步受到國際社會的廣泛認可并取得了積極成效，減貧國際合作也開始被視為中國為開展國際發展合作和參與全球治理所提供的重要公共產品。

第一，中國積極開展人道主義援助。2013—2018年，中國通過提供緊急人道主義援助物資、派遣國際救援隊和醫療專家組、搶修受損設施等方式，累計向60個國家提供了緊急人道主義援助。2015年9月，習近平主席宣布設立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，2017年5月再次宣布增資10億美元。該基金現已成為中國政府為支持其他發展中國家落實聯合國2030年可持續發展議程的專項援助性基金，也是中國支持南南合作，開展人道主義援助的重要資金保障。在“南南合作援助基金”的支持下，截至2019年底，中國與聯合國開發計劃署（UNDP）、世界糧食計劃署（WFP）、聯合國兒童基金會（UNICEF）、聯合國難民署（UNHCR）、國際紅十字會（ICRC）等14個國際組織實施項目82個，涉及減貧、婦幼健康、災后重建、移民和難民保護等多個領域。此外，2013—2018年，中國免除最不發達國家、重債窮國、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家共計98筆到期無息貸款債務，累計金額達41.84億元，?成為中國踐行人類命運共同體思想，推動國際發展合作互利共贏的重要舉措。

第二，中國減貧國際合作十分重視基礎設施建設的作用。?基礎設施建設是將援助資金用于全球公共產品供給的有效途徑之一。?基礎設施作為典型的正外部性公共產品對拉動私人投資有很好的促進作用，進而創造就業崗位和增加民眾收入，推動投資環境改善，使減貧進入良性循環狀態。從減貧效果出發，中國政府多關注與民生相關的基礎設施建設。以非洲為例，中國目前已在非洲援建了500多個基礎設施項目，包括公路、鐵路、機場、水電設施等經濟基礎設施，以及各類辦公大樓、學校、醫院等社會公共基礎設施。基礎設施大多具有公共產品的性質，在一定程度上改善了非洲當地人民的生產和生活條件，為推進當地減貧事業發展打下了堅實基礎。

第三，中國將人才培養作為減貧國際合作的重點之一。為了更好地推進全球減貧事業，鞏固已有的減貧成果，在總結前期減貧國際合作經驗的基礎上，中國政府采取了向受援國派遣專家和技術人員、邀請受援國人員參加高級別培訓班、提供來華獎學金和在職學歷學位教育項目等多種方式促進受援國人力資本的提升。中國政府支持的人力資源開發項目涉及國家發展、農業技術、減貧交流、醫療衛生等17個領域共百余個專業。2013—2018年，中國舉辦了7?000余期項目，共有約20萬人受益。?以中國國際扶貧中心為例，僅在2019年就有來自6大洲53個國家的471名中高級官員參與了減貧研修班。這些以減貧為主題的研修班，通過理論講解、經驗介紹、案例分析、實地考察和參與式討論等方式，有力推動了各國之間的發展經驗分享，使受援國人力資本得到提升。

在全球化日益深入發展的今天，保障糧食安全成為重要的全球公共產品。中國歷來重視糧食安全問題，在努力保證本國糧食生產和農產品供應的同時，積極承擔國際責任。在2013年以前，因本國尚未解決溫飽問題的貧困人口仍然眾多，能夠用于對外援助的資金和糧食有限，中國政府主要在南南合作框架下通過WFP等多邊渠道和直接向有關國家提供物資或資金援助等方式來緩解糧食危機，并不斷探索將中國積累的農業生產技術和農村發展經驗推廣到受援國以促進其農業發展，相對單一的援助方式雖然能夠一定程度上幫助受援國應對糧食安全問題，但對提升受援國整體糧食安全水平的作用相對有限。隨著本國經濟的發展，中國政府在南南合作框架下繼續通過糧食援助、推廣農業生產技術等方式應對全球糧食安全問題，同時不斷創新合作方式，探索農業科研合作、高層次人才培養等多種路徑支持廣大發展中國家提高農業生產力水平，為保障全球糧食安全提供了重要的公共產品。

第一，中國積極通過多邊、雙邊渠道為面臨糧食困境的發展中國家提供緊急援助。自2016年起，中國連續向亞非拉50余國提供緊急糧食援助，惠及上千萬人。在多邊援助方面，中國政府積極與WFP等國際組織開展合作，截至2019年底，中國充分發揮南南合作援助基金的作用，與WFP合作向亞洲、非洲、拉丁美洲和加勒比地區24個國家提供糧食援助，?累計捐款超過1.55億美元，超過750萬人從中受益。?特別是面對新冠肺炎疫情沖擊和在非洲、亞洲部分國家遭受蝗災之際，中國政府更是積極響應聯合國等國際組織倡議，在不到一年時間內向10多個國家提供了緊急糧食援助。?在雙邊援助方面，中國在相關國家遭受極端天氣、突發事件等特殊情況時亦積極提供力所能及的支持。例如，2017年和2019年，肯尼亞先后2次遭受嚴重旱災，中國政府分別提供了價值1.5億元和8?000萬元的緊急糧食援助。2020年5月，納米比亞宣布全國進入干旱緊急狀態，中國隨即通過南南合作基金提供了100萬美元緊急糧食援助，由WFP負責實施。?此外，中國還積極通過各類國際合作平臺提供糧食援助。例如，在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，習近平主席表示中國將向“一帶一路”沿線發展中國家提供20億元緊急糧食援助。

第二，中國長期注重與受援國開展農業生產技術合作。早在20世紀50年代，中國便開始向非洲國家派遣農業專家、援建大型農場等。隨著中國國內農業生產力水平的提升，中國政府也注意到早期農業技術援助可持續性差、小農戶受益面窄、主要依賴中國技術專家等問題，不斷探索更加符合受援國需求的農業生產技術合作方式。以中非合作為例，習近平主席在2015年12月中非合作論壇上提出的中非“十大合作計劃”便將農業現代化合作計劃納入其中。值得一提的是，自“一帶一路”倡議提出以來，中國對非洲的農業政策更加注重解決非洲的貧困問題，積極向非洲國家提供農業生產技術、公共產品等援助。在2018年中非合作論壇期間，中國再次承諾將實施50個農業援助項目，向非洲派遣500名高級農業專家，并培養農民致富帶頭人。截至2019年底，中國已累計向37個亞非國家派遣了81個農業技術專家組、808人次，在非洲國家援建22個農業技術示范中心，在聯合國糧農組織-中國南南合作計劃下向利比里亞等多個發展中國家轉讓450多項實用技術，3萬多名當地農民受益。?而憑借與亞洲國家的地緣優勢，中國在交流平臺搭建、農業技術推廣、減貧示范等方面積極探索新的合作模式。例如，廣西壯族自治區在湄公河流域設立了中國（廣西）—東盟農作物優良品種試驗站項目，為相關國家引進農作物試驗試種300多個，篩選適合當地種植的品種和提純復壯品種共30個、累計示范推廣面積超過6萬畝，?有效帶動當地的小農戶提高農業生產技術水平。總體而言，目前中國在農業領域的國際發展合作更加注重向小農戶傳播適合于當地的簡單實用生產技術，在援助可持續性和實用性方面都有顯著提升。

第三，中國國際發展合作注重“授人以漁”。近年來，中國政府還大力開展先進農業技術的國際科研合作，通過與相關國家建立多邊、雙邊技術研發中心，搭建技術合作交流機制，培養高層次農業人才等方式助力發展中國家在高端農業技術領域取得進步。在2015年中非合作論壇期間，中方承諾將與非洲各國在糧食種植、倉儲、衛生和植物檢疫、畜牧養殖、農產品加工等領域實施合作項目并提供技術支持，幫助非洲國家以本國農業生產和加工為支撐保障長期糧食安全。在2018年中非合作論壇期間，中方表示將幫助非洲加強能力建設，通過開展專家交流等方式向非洲轉移包括分子級別植物疾病檢測與識別、種子檢測認證等在內的多類型農業研究新技術、新成果，并借助于深化中非農業科研機構“10+10”合作、建立中非綠色農業發展研究中心等途徑幫助非方培養青年農業科研領軍人才，積極促進技術交流、聯合研究和技術推廣等。此外，中國還在柬埔寨援建了桔井農業技術學校，在安提瓜和巴布達、多米尼克、格林納達等國開展了農業技術合作項目，為有關國家培養農業技術力量搭建平臺，為受援國的農業發展提供科技支撐和服務保障。?與此同時，農業技術合作的規范化、機制化程度不斷提升。中國與東盟國家開展的瀾湄合作是典型代表之一，2018年，中國和柬埔寨等6個瀾湄合作機制成員國發布了《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2018—2022）》，農業技術被列為其中的一項重要合作領域;此后，各方又于2020年通過了《瀾湄農業合作三年行動計劃（2020—2022）》，旨在進一步發揮瀾湄農業合作中心的平臺作用，加強瀾湄國家在農業科技合作和技術轉移、能力建設、知識共享、聯合研究、投資貿易等方面合作，推動農業可持續發展，支持提升瀾湄區域綠色農產品產能。

第四，中國愈加重視促進受援國農業全產業鏈發展。2013年以來，在以往援助項目的基礎上，中國還援建了古巴豬牛屠宰廠、佛得角農產品初加工中心、贊比亞玉米粉加工廠、東帝汶糧食加工和倉儲設施等合作項目，?并不斷探索發揮援非農業技術示范中心在農業生產、倉儲、加工和銷售等全產業鏈建設方面的示范和交流作用，支持各國的農業生態循環和可持續生產。同時結合受援國實際情況有針對性地支持其發展特定農作物生產，并通過不斷創新的商業化運營模式改善當地糧食安全狀況，并提升合作項目的可持續性。例如，由中非發展基金投資、中鐵二十局集團有限公司帶資管理的莫桑比克中非賽賽農業合作項目便是農業全產業鏈發展的成功典范，該項目采取了“公司+農戶”的合作方式，將公司管理的全部近4萬畝稻田中的約1萬畝交由當地的1?500多個農戶種植，由公司在種植、生產、加工、倉儲、運輸和銷售等環節提供支持，既促使當地農戶參與商業化的農業生產并通過實際生產而掌握先進技術，也提高了農戶的生產積極性，合作農戶的水稻畝產由最初的200公斤左右增長至400公斤，并且該項目生產的大米全部用于供給當地市場。在2020年新冠肺炎疫情期間，該項目帶動當地近千人就業，為當地市場提供了近2萬噸大米，對平抑莫桑比克糧食價格和保障糧食安全起到很好的作用。?總體而言，中國在國際發展合作實踐中探索的諸多舉措幫助相關國家提升了糧食運輸、倉儲、加工、檢驗等多方面能力，將受援國農民更好地帶入全球價值鏈中，從而使其糧食安全保障水平得以提高。

21世紀以來，中國改革發展的成功經驗越來越受到國際社會關注，不少發展中國家紛紛采取“向東看”的策略，積極學習中國經驗。在傳統雙邊援助的基礎上，中國通過聯合國系統等多邊渠道開展國際發展合作的規模不斷擴大，但與其他國際組織和發達經濟體在發展合作領域的聯系則相對較少。在全球治理問題愈加復雜、多類型全球治理主體在國際發展合作領域日漸活躍的背景下，中國政府為更好地改善全球治理并推動落實聯合國2030年可持續發展議程，積極探索更加多樣化的對外合作方式。基于南南合作的國際發展合作定位，在廣泛調動本國力量參與雙邊南南合作的同時，正在逐步完善與其他國際組織、各國政府等的三方合作。尤其是在應對氣候變化、知識共享、加強國際多邊金融體系建設等方面，中國與相關國際組織和發達國家開展的三方合作能夠更好地發揮各自的比較優勢，并不斷創新全球公共產品供給模式。

第一，中國注重與各類國際組織開展三方合作。2016年以來，中國在南南合作援助基金下與UNDP、WFP、UNICEF、蓋茨基金會等10余個政府間和非政府國際組織開展了合作，?合作內容涉及農業技術推廣、減貧、應對糧食安全問題等眾多方面，而中國與聯合國糧農三機構在農業領域的合作堪稱典范。例如，2018年中國政府捐資1?000萬美元設立了“中國—國際農發基金南南及三方合作基金”，用于支持發展中國家相互合作和學習，通過三方合作模式來挖掘和分享鄉村扶貧經驗、知識與資源，促進全球減貧事業發展。近3年來，該基金已資助實施17個項目，在30多個國家通過與政府部門、非政府組織、民間團體和私營企業等各類參與主體協作開展了多方位的南南合作，充分反映了國際社會對南南合作及其作用的普遍認可。

第二，中國積極通過三方合作應對氣候變化。據世界銀行測算，到2030年發展中國家每年因適應氣候變化和促進減排的資金需求分別為750億美元和4?000億美元，?資金問題是應對氣候變化最大的困難。?正因如此，對于面臨氣候問題挑戰的發展中國家而言，通過三方合作利用來自發展中國家的技術可能更合適或成本更低，?而中國正在應對全球氣候變化問題三方合作中發揮愈加突出的作用。截至2020年8月，中國已與35個國家簽署38份氣候變化合作文件，舉辦了45期氣候變化南南合作培訓班，為120多個發展中國家培訓了2?000余名氣候變化領域的官員和技術人員。?一些具體合作項目也凸顯了中國與國際組織開展三方合作的積極成效，如UNDP—中國—馬拉維“增強馬拉維的災害風險管理”項目，由三方共同設立了降低馬拉維災害風險的小額資助計劃，三方與當地的5個社區組織合作，采用基于社區的方法，在馬拉維15個災害多發區建設了災害疏散設施和防洪基礎設施，?既能夠發揮中國技術的實用性，又能借助UNDP的專業化工作更好地適應當地需求，同時也調動了當地政府和社區組織的積極性，促使項目效果最大化。

第三，持續強化與發達國家的三方合作。中國發展取得的巨大成就也引起了發達國家的重視，同時中國政府也更加注重與發達國家合作實施國際發展項目，以更好地發揮發達國家在相關領域的資金和經驗優勢，同時推動中國積累的發展經驗和知識與廣大發展中國家共享，從而提供更加豐富的全球公共產品。首先，中國積極加強與傳統援助國的交流，同日本、英國、挪威、歐盟等十多個國家及區域組織開展交流互訪，在深入了解的同時也進一步推進合作，例如，在2019年中國同日本、歐盟舉行了國際發展合作司局級政策磋商。?其次，有序推進三方合作項目落地，目前中國已與瑞士、英國、美國、澳大利亞等多個國家就國際援助開展了三方合作，在受援國實施了農業、減貧等知識分享和技術合作項目。例如，英國支持中國和巴西在莫桑比克、加納、津巴布韋和埃塞俄比亞等國開展農業合作項目，來自7個國家的研究人員在英國的資助下共同合作，深入調查中國和巴西在非洲開展農業合作的現實情況，分析發展中國家之間開展南南合作、分享農業技術和發展經驗的成效與挑戰，為進一步推動三方農業合作提供借鑒。又如，由丹麥出資，中國提供技術和經驗，并由UNDP負責項目管理和實施的加納/贊比亞“可再生能源技術轉移”項目，將中國在太陽能、風能、水電和沼氣等方面的實用技術分享到受援國，?既能夠發揮發達國家的資金優勢和國際組織的項目管理經驗，又能夠將中國的知識、經驗和教訓分享到發展中國家，并成為在氣候變化領域提供公共產品的有益探索。

第四，中國愈加注重對三方合作的資金支持。隨著本國經濟實力的增強，中國不斷加大對外捐資力度，通過與多邊、雙邊金融機構加強交流合作，設立專項基金等方式為三方合作提供資金支持。在捐資方面，截至2018年底，中國累計向非洲開發銀行集團捐資9.39億美元、8億元，向美洲開發銀行集團捐資3.56億美元、5?900億元，向加勒比開發銀行捐資4?900億美元、4?100億元;在金融支持方面，中國在世界銀行設立了“中國—世界銀行伙伴關系基金”，在亞洲開發銀行設立“中國減貧與區域合作基金”，并出資20億美元與非洲開發銀行設立“非洲共同增長基金”，出資20億美元與美洲開發銀行設立“中國對拉美和加勒比地區聯合融資基金”。?多渠道的資金支持為中國基于三方合作模式而豐富國際發展合作方式與內容提供了更好的資金保障，也為中國不斷探索更加多元、有效的全球公共產品供給方式打下了堅實基礎。

公共衛生是全球公共產品的典型代表之一，對于很多落后的發展中國家而言，國際援助是彌補衛生領域公共產品不足的重要渠道之一。?德克·威廉·特·維爾德（Dirk?Willem?Te?Velde）等認為，對衛生、教育等公共產品的援助增加了政府在這些產品上的支出，不僅有助于改善貧窮國家的發展和公民福利，同時也有助于解決市場失靈問題和促進經濟發展。?近年來，中國持續關注如何改善全球衛生治理，推動建立更加有效的全球衛生體系，在發揮傳統援外醫療隊良好作用以及援建醫院等基礎設施的基礎上，中國在衛生領域的國際發展合作開始更加注重能力建設，并在突發公共衛生事件應對方面彰顯大國擔當。

第一，派遣援外醫療隊是中國對外援助的重要方式之一。截至2019年底，中國累計向72個國家和地區派遣了1?069批次長期醫療隊，涉及內外科、婦兒、護理、病理、檢驗、公共衛生等醫療、醫學全領域。僅2015年至2019年，中國就向發展中國家派出202批次3?588名援外醫療隊員，有超過1?100萬名受援國患者受益，中方也有1?500多人獲得有關國家授予的榮譽。截至2020年底，仍有近千名醫療隊員在非洲、亞洲、大洋洲、拉丁美洲、歐洲的55個國家開展對外醫療援助工作。援外醫療隊有效彌補了受援國醫療衛生服務體系不健全、醫療保障水平偏低、醫療人員技能有待提升的不足，通過一系列惠民項目獲得普遍贊譽，對全球衛生事業作出了積極貢獻。與此同時，中國大力支持發展中國家加強醫療基礎設施建設，不斷改善醫療衛生基礎條件。中國在剛果（布）、盧旺達、津巴布韋等國建設了50余個醫療衛生基礎設施項目;為斯里蘭卡、塞內加爾、蘇里南、多米尼克等國援建醫院，提升當地醫療服務水平;向有關國家提供醫療器械、藥品及醫用耗材，緩解了當地的醫療資源緊缺狀況等。

第二，注重通過能力建設幫助發展中國家完善公共衛生體系。一方面，通過醫療機構對口合作，幫助20多個受援國加強專業科室能力建設，例如，幫助特立尼達和多巴哥組建顯微神經外科和內鏡神經外科。另一方面，針對受援國時常發生的疾病予以重點技術支持，如針對非洲地區瘧疾、血吸蟲病等傳染性疾病常發的情況，實施一系列疾病防控與人群健康改善項目，幫助坦桑尼亞桑給巴爾設計了血吸蟲病防治規范并提供技術援助，降低了當地血吸蟲病的感染率。此外，通過一些重點項目的實施，助力整體醫療衛生能力的提升。中國積極推進非洲疾控中心總部建設，幫助非洲地區強化公共衛生體系建設;在柬埔寨、塞拉利昂、佛得角等國落實習近平主席在聯合國成立70周年系列峰會上提出的為發展中國家實施100個“婦幼健康工程”的承諾，強化當地的婦女基本醫療衛生服務。這些能力建設項目的實施更好地發揮相關國家本土醫療機構和人員的作用，使其整體醫療水平得到提升。

第三，突發公共衛生事件彰顯了中國提供全球公共產品的責任與擔當。近年來，中國在應對埃博拉疫情和新冠肺炎疫情方面所采取的積極行動，成為中國國際發展合作的代表。2014年西非三國埃博拉疫情暴發后，中國快速響應聯合國及相關國家呼吁，通過派遣醫療隊、提供緊急人道主義援助、向聯合國應對埃博拉疫情多方信托基金捐款等方式積極應對。中國共對包括塞拉利昂、利比里亞、幾內亞在內的有關非洲國家提供了總額為1.2億美元的援助，超過1?200名醫務工作者參與抗擊埃博拉疫情，培訓當地醫護人員1.3萬人次;中國還為埃博拉疫區援建了實驗室、治療中心等10余個項目，聯合國、世界衛生組織（WHO）和相關國家政府均表示贊賞。?2019年以來，面對全球范圍內新冠肺炎疫情大流行帶來的重重挑戰，中國政府進一步以實際行動表明對國際發展合作的重視。一方面，中國在全力以赴應對本國疫情的同時，積極向世界各國提供防疫物資，截至2021年10月，已有150多個國家和13個國際組織得到了中國的援助和支持，成為自新中國成立以來援助時間最集中、涉及范圍最廣的一次緊急人道主義行動。?另一方面，中國領導人多次通過多邊平臺表明對在衛生領域提供全球公共產品的重視。2020年5月，習近平主席在第73屆世界衛生大會上宣布了兩年內提供20億美元國際援助，與聯合國合作在華設立全球人道主義應急倉庫和樞紐，建立30個中非對口醫院合作機制，中國新冠疫苗研發完成并投入使用后將作為全球公共產品，同二十國集團成員一道落實“暫緩最貧困國家債務償付倡議”等一系列中國支持全球抗疫的重大舉措。?在2020年6月中非團結抗疫特別峰會上，習近平主席宣布將繼續全力支持非洲國家抗疫行動，并將同非方一道，將合作重點向健康衛生、復工復產、改善民生領域傾斜;在2020年9月第75屆聯合國大會上，習近平主席宣布中國將向聯合國新冠肺炎疫情全球人道主義應對計劃再提供5?000萬美元支持;等等。面對新冠肺炎疫情的持續，中國的國際合作舉措還在不斷增加，對全球公共衛生體系的貢獻也在持續增大。

中國在履行大國責任，承擔更多國際義務并為國際社會提供多樣化公共產品的同時，也面臨著復雜多變的國內外形勢。當前單邊主義、民粹主義和逆全球化給全球治理帶來諸多挑戰，傳統援助國經濟發展乏力并在全球公共產品供給中態度趨于冷淡，南北信任赤字導致發達國家對新興國家采取“捧殺”和“棒殺”雙重做法，?實現2030年可持續發展目標困難重重。而中國的國際發展合作管理體系正處于完善階段，?中國作為最大的發展中國家仍面臨改善民生、保障糧食安全、提高全民醫療衛生水平等眾多任務，提供全球公共產品的資金和技術等資源相對有限并處于探索階段。

受經濟低迷、保護主義和民粹主義抬頭等因素影響，傳統援助國的對外援助資金呈現下降態勢，經濟合作與發展組織發展援助委員會（OECD-DAC）成員國2019年的總體援助規模為1?535億美元，較2018年減少了1.16%，?作為傳統援助大國的美國、英國均不斷壓縮對外援助規模。?特別是新冠肺炎疫情給世界經濟蒙上陰影，主要援助國在幫助發展中國家應對疫情挑戰的同時，不斷要求中國等新興國家承擔更多國際責任，同時廣大發展中國家也期待中國提供更多援助。面對國際社會現狀，中國量力而行，積極通過發展合作向其他國家提供包括公共產品在內的諸多援助。2013—2018年，中國通過無償援助、無息貸款和優惠貸款等方式提供對外援助總額為2?702億元，其中無償援助達到1?278億元，并主要用于幫助其他發展中國家建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發合作、技術合作等項目。?但中國仍為世界上最大的發展中國家的現狀沒有改變，中國剛剛解決了貧困人口脫貧問題，鄉村振興和城市化發展任重道遠，國際、國內環境都對中國未來的發展提出了更多挑戰，在全球公共產品供給方面，中國的經濟實力仍然有限，在部分高端技術領域與國際先進水平仍有差距，由此也限制了中國提供更多全球公共產品。

據估計，每年僅在發展中國家實現2030年可持續發展目標所需的資金缺口就達2.5萬億美元，?加之新冠肺炎疫情的持續沖擊，全球經濟發展形勢嚴峻，各國用于全球公共產品供給的資金縮減，援助項目的可持續性也因此受到影響。對于在全球治理事務中正在承擔更多責任的中國而言，通過國際發展合作提供全球公共產品同樣面臨著增強可持續性的挑戰。一方面，中國通過援建醫院、水利設施、農業示范項目等成套項目為受援國提供更多公共產品，但不少受援國缺乏資金和人才來維持這些項目的持續運營，甚至不得不長期依賴中國的支持;另一方面，中國正在不斷創新發展合作方式，通過多種渠道為受援國提供資金支持，但中國設立的南南合作援助基金等專項合作基金也面臨著后續資金供給的問題。

提升國際發展合作有效性，促進全球公共產品的效用最大化，需要解決廣大發展中國家治理能力不足的問題。近年來，中國采取了協助其他發展中國家制定規劃、通過人力資源開發合作分享治理經驗、開展多邊能力建設等活動來幫助受援國提升國家治理能力，這些舉措涉及受援國發展規劃和政策法規制定、工農業和基礎設施宏觀規劃、政府行政管理機制等各方面。例如，中國幫助古巴共同編制工業中長期發展規劃，幫助柬埔寨制定國家路網規劃和現代農業發展規劃，等等。雖然中國積極奉行“相互尊重、平等相待、授人以漁、自主發展”的國際合作政策，但上述舉措難免與受援國的內政存在千絲萬縷的聯系，由此也成為他國批評中國國際發展合作的理由。因此，如何平衡中國政府奉行的互不干涉內政原則與幫助受援國提升國家治理能力之間的矛盾，如何在公共產品供給中更好地發揮受援國自身能動性，都對未來的國際發展合作提出更高要求。

整體而言，現階段國際發展合作的話語權仍然由西方國家所主導。隨著中國在國際事務中承擔更多義務并不斷提升國際影響力，一些國家愈加對中國產生抵觸心理，試圖通過歪曲事實來對中國國際發展合作加以抹黑，從而對中國在國際社會的形象和地位產生負面影響。目前，中國在國際話語權方面仍然處于弱勢地位。一方面，中國對國際主流輿論和媒體的影響力有限，無法對國際上一些不公正的觀點給予有效回應和反擊;?另一方面，中國國際發展合作長期缺乏有效的宣傳機制，而且對外宣傳方式和媒介也相對較少，導致國際社會對中國的國際發展合作了解不充分，因而無法有效傳達中國的真實意圖和做法等。?在中國不斷創新國際發展合作方式、積極參與全球公共產品供給的背景下，如何更好地提升國際話語權，向國際、國內展示中國的大國擔當和正面形象有待進一步探索。

中國對外援助的理念已經由傳統的國際援助轉變為國際發展合作，并愈加注重通過不斷豐富的援外實踐來提供更多全球公共產品。但不可否認的是，中國在全球公共產品供給過程中面臨著不少挑戰。國際社會的預期和傳統援助國壓縮援助規模等增加了中國的壓力，如何確保公共產品供給的可持續性仍然任重道遠，在幫助受援國提升國家治理能力的同時避免干涉他國內政也考驗著中國的具體援外行動，而國際發展合作的話語權不足同樣是中國面臨的一大挑戰。

未來，中國在全球公共產品供給中必將發揮更加突出的作用，也應從宏觀政策和具體實踐層面做好更加充分的準備。第一，在對外援助規模不斷擴大并向國際發展合作轉型的過程中，應進一步健全援外管理相關法規，通過更為完善的頂層設計和制度建設使中國的國際發展合作更加符合本國發展需要，也為應對全球性挑戰和解決全球性發展問題提供更好的方案。第二，在傳統援助國對外援助規模增長緩慢甚至部分國家援助金額下降的情況下，中國在更多承擔國際責任的同時，也應從中長期角度做好相關資金的預算和使用等規劃，不僅要發揮自身經濟優勢，也要結合當前三方合作不斷發展的情況與國際組織、發達國家和其他新興國家等開展多渠道的資金籌集與合作，從而使援助資金得到穩定保障。第三，全球公共產品需求缺口很大，中國在更加積極主動向國際社會提供公共產品的基礎上，應進一步創新合作方式，不斷探索能夠將中國經驗與受援國現實需求緊密結合的合作路徑，促使合作項目更為務實、有效，并提升可持續性。第四，公共產品供給與受援國國家發展規劃、行業規劃等密切相關，在堅持中國國際發展合作政策主張的基礎上，應進一步加強與受援國的發展規劃對接，為避免干涉他國內政，可以通過與國際組織、非政府組織和私營部門的合作來更好地發揮受援國自身的能動性，并使各方話語得到更好的表達。第五，中國對外援助長期注重務實合作而忽視國際宣傳，未來應進一步提升中國在國際發展合作領域的政策和實踐的透明度，建立規范化的信息公開制度，并通過政策宣傳、學術研究、民間交流等相結合的方式來更好地提升國際話語權。

[責任編輯：石晨霞]