“雙循環”新格局下縣域經濟發展的突圍之路

張成明

“十四五”規劃明確，要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在雙循環新發展格局背景下，推動縣域經濟實現高質量發展必須準確把握時代脈搏，抓住機遇直面挑戰，順應規律主動有為，找到縣域經濟發展的有效之路。

縣域經濟發展的時代背景

當前我國縣域經濟發展有著與以往任何時候不同的時代背景，即“四新”加持，就是中國特色社會主義新時代、新發展階段、新發展理念和新發展格局。這決定了我們今后的縣域經濟發展方向、目標、著力點和基調。

習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上，鄭重宣示“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”。這一重大判斷給我國縣域經濟發展指明了方向，這是其一。

其二，“十四五”時期是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的新發展階段，這就明確了我們縣域經濟發展是以“社會主義現代化”建設為目標。

其三，就是進一步深入貫徹以“創新、協調、綠色、開放、共享”為主要內容的新發展理念，明確了我國縣域經濟發展著力點的五個方面。

最后是新發展格局，這是“十四五”規劃最大的亮點，這是對我國經濟規模、經濟結構、經濟質量、經濟形態等的總體概括，將對我國實現第二個百年奮斗目標發揮決定性作用，是我們縣域經濟在當前和今后相當長時期發展的基調。

基于對當前我國縣域經濟發展面臨的“四新”時代背景的認知，今后縣域經濟發展的總體思路應當是：立足中國特色社會主義新時代，科學把握開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的新發展階段，深入貫徹以創新、協調、綠色、開放、共享為主要內容的新發展理念，統籌發展與安全，構建具有更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的“雙循環”新發展格局，體現中國縣域經濟的時代責任、角色、擔當與作為。

“雙循環”下縣域經濟發展的機遇和挑戰

“雙循環”新發展格局理論是馬克思主義經濟循環和社會再生產理論的最新成果，它立足中國特色社會主義新時代，科學把握開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的新發展階段，發展了新發展理念，強調“更為安全”的發展。

——“雙循環”為縣域經濟發展帶來機遇。“雙循環”新發展格局的“新”就是指我國已經由一度的國際循環為主、國際國內相互促進的雙循環舊發展格局，轉變為以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。因此，這里的“以國內大循環為主體”，就是我們縣域經濟發展最大的機遇。“以國內大循環為主體”的基調，明確了中國經濟發展將改變以往以國際循環作為經濟發展主動脈和主動力的做法，將以國內大循環為主體作為經濟發展的新動力和新引擎。而作為中國經濟最堅強的底部支撐的縣域經濟必將在這一新發展格局中肩負更大的責任和使命，也必將迎來更大的發展機遇。

一是從供給側來看，縣域經濟將成為國民經濟循環的新支撐，其地位將顯著提高。中國的縣級政府具有獨立的資源配置權限，縣域經濟涵蓋了生產、流通、交換、分配等各個環節，創造約占全國三分之一以上的生產總值，是國民經濟循環的堅強支撐載體;與此同時，縣域經濟銜接農村與城市市場，是新型城鎮化和鄉村振興及破解“三農”問題的重要紐帶。

二是從需求側來看，縣域經濟是推動中國消費的新戰場，其潛力將有待激發和釋放。目前，中國約3/4的人口生活在縣域范圍內，縣域人口規模龐大，消費潛力巨大;縣域范圍零售商品總額占全國比重超過50%，集中了全國大部分的購買力。當下，我國大中城市消費力、購買力均優于縣域，因此推動雙循環，必須依靠縣域消費的新戰場開辟。

三是從經濟增長來看，縣域經濟是中國經濟增量的新空間，其作用將進一步提高和放大。目前，中國經濟GDP的60%以上主要是由省會、都市圈、城市群所貢獻，其經濟發展水平與發達國家差距不大，而我國幅員遼闊、分散的縣域經濟發展絕大多數地方還處于較低水平。因此，在省會、都市圈、城市群經濟承載能力逐漸飽和的情況下，從國民經濟循環和發展的角度看，縣域是中國經濟增量的新空間。

四是從社會主要矛盾來看，縣域經濟是美好生活滿足和共同富裕實現的新期待，其未來將有待更多關注。中國約3/4的人口生活在縣域范圍內，社會的主要矛盾解決，美好生活的追求和共同富裕的實現，沒有縣域的參與和支撐是不可能實現的。

這些機遇必將隨著“雙循環”新發展格局的推進，進一步增強、凸顯，必將為我國縣域經濟發展“開新局、育新機、謀新篇”奠定堅實基礎。

——在“雙循環”新發展格局下，縣域經濟發展面臨的挑戰。由于國內外環境變化，我國縣域經濟發展面臨著諸如“環保督導、雙碳緊逼、市場過剩、出口受阻、非糧約束、要素奇缺、企業微利、園區低效、縣域空心、消費不振、民生兜底、債務高企”等疊加挑戰，縣域發展環境惡化，發展經濟的要求越來越高，政府收益越來越少，責任越來越大，增量難、存量難，基層政府運轉舉步維艱。

而諸多挑戰中最大的挑戰是“基于縣域人口流失”的“縣域空心化”。什么是“縣域空心化”？以我國東部江西省和西部四川省為例，對比分析第六次和第七次全國人口普查10年間的數據變化，發現“縣域空心化”的趨勢明顯。

一是常住人口城鎮化，從鄉村向城鎮流動，使農村空心化。10年間江西常住人口城鎮化率達到60.44%，比10年前提高了16.38個百分點，農村人口向城鎮集中，農村常住人口減少了28%。

二是人戶分離現象，使鎮鄉甚至縣城空心化。人戶分離人口是指一個地級市所轄的區內和區與區之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉鎮（街道）的人口。全國人口“七普”數據顯示，江西省市轄區內人戶分離人口由10年前的83.19萬增加至388.69萬，增加305.50萬，增長367.23%。省內流動人口由10年前的387.04萬增加至835.50萬，增加448.46萬，增長115.87%。

三是持續跨省流出，向發達地區集中。2020年江西省跨省流出人口633.97萬，跨省流入人口127.90萬，跨省流出人口比流入人口多506.07萬。

再看西部大省四川人口10年間的變化，2010年的第六次人口普查數據顯示，全省共有19個縣（市）常住人口超過100萬。而第七次全國人口普查數據則顯示出四川省百萬人口大縣發生了新變化：全省常住人口百萬大縣（區）有10個，其中成都市8個（區），其余兩個百萬人口大縣分別為綿陽市涪城區和眉山市仁壽縣。10年時間成都市常住人口增加了581萬，年均增加58萬，相當于每年增加一個中等規模的縣。“七普”數據顯示，“六普”時的百萬人口大縣安岳縣10年間人口流出近65萬、渠縣與三臺縣分別流出56萬、53萬。

中國今天之所以對構建“以國內大循環為主體”的新發展格局充滿自信，源于我們有超級完備的工業體系、超大規模的經濟體量、超大空間的市場容量、超大基礎的消費人群。其中，人口是最具有決定性的變量。人口大量流向中心城市，給我們的縣域經濟發展，尤其是鄉村振興帶來了巨大的挑戰。人口流動決定了供給側的生產和需求側的消費，也預示了縣域經濟的發展難點和重點，因此，我們在發展縣域經濟中要高度重視這一變量。

“雙循環”下縣域經濟發展對策

“雙循環”新發展格局下的縣域經濟突圍之路在于“尊重規律、主動作為”。

——尊重大國經濟發展的客觀規律，主動依靠內循環發展縣域經濟，為重構更加安全的中國經濟貢獻力量。外因是條件、內因是根本，要想維持一個大國的經濟可持續發展，國內循環仍然是內生性的決定因素。日本、德國、美國、英國等這些大國經濟發展的規律表明，一旦發展到了一定階段，必須逐步從外循環為主的雙循環，演進成為內循環為主的雙循環。改革開放以來，中國通過深度融入全球價值鏈，依托加工貿易使中國實現了經濟的快速增長，居民消費水平和消費能力顯著改善，但出口導向的外需拉動模式邊際效應遞減、負面效應遞增的趨勢日益明顯，要實現可持續發展，必須“堤外損失堤內補”，以內循環為主，實現對內搞活對外開放的雙循環新發展格局，為重構更加安全的中國經濟貢獻力量。

——尊重縣域經濟發展的客觀規律，主動嚴控縣域發展過程中的風險，尤其要積極化解縣級政府債務高企的問題。隨著經濟社會的進步和發展，國際上對我們施加壓力，國家對我們提出更高要求，縣域發展的難度會越來越大。作為一級政府，我們既要保縣域民生，又要反哺國家財政，還要發展經濟，這對我們縣級“主官”來說，需要較高的政治覺悟和業務能力，壓力之大，可想而知。但是，粗放式的經濟發展方式，舉債發展的方式已經到達了非常危險的地步，相當一些地方財政基本上無法維持組織的正常運轉。因此，不管有多難，我們的縣級政府都要千方百計盤存量、做增量，化解當前的債務風險，為縣域乃至國家的經濟社會安全貢獻自身的力量。因為安全，是雙循環追求的本質。

——尊重人口區域流動的客觀規律，主動優化縣域發展空間，按照人口需求來進行城鎮和產業布局。從剛才四川和江西的人口普查數據，可以看出人口流向省會、都市圈、城市群、市區、縣城和鄉鎮是客觀規律。從西方發達國家的人口集聚和我國最近一次人口普查的結果來看，“胡煥庸現象”除了在我國南北有效，在省域、縣域同樣起作用，且這一規律有加速的趨勢。因此，我們在發展縣域經濟、推進新型城鎮化和鄉村振興的過程中，一定要尊重這一規律，按照老百姓（人口流向）的意愿，對我們的縣域空間規劃、城鎮區劃和鄉村進行適當的調整，依據人口和城鎮分布進行生產力布局。

——尊重人民美好生活需要和幸福生活需求的客觀規律，主動滿足居民高品質需求來發展縣域經濟和建設縣城。人民日益增長的美好生活需要意味著需求更加廣泛多樣，品質要求不斷提高。一方面，單純依靠以出口導向和外循環為主的經濟循環模式，不能夠有效滿足人民日益增長的美好生活需要;另一方面，“一方水土養一方人”，人民日益增長的美好生活訴求中有大量中國的、民族的、地方的元素和特質，本縣人民的美好生活大都由本地市場滿足。因此，縣域城鎮和經濟建設的出發點和落腳點應當是以本地人民美好生活需要和幸福生活需求為目標。

——尊重產業發展客觀規律，主動提升縣域產業經濟發展的競爭力。當前我國縣域經濟發展中，由于資源有限，資金、土地、人才等要素奇缺，而我們縣域產業卻存在多業并舉、芝麻開花的局面，產業扶持存在撒胡椒面的情況相當普遍，故此，難以培育出有規模、有特色、有競爭力的產業。因此，在雙循環發展格局下，縣域經濟應當立足于發揮比較優勢，實施“一縣一主業”的策略，打造具有全國知名度和美譽度的特色優勢產業，增強縣域經濟能力。